中國增值稅轉(zhuǎn)型改革試點的問題與完善

姜愛林

摘 要：2004年至2008年，國家先后在東北地區(qū)、中部地區(qū)等進(jìn)行了增值稅轉(zhuǎn)型改革試點。試點工作運行順利，取得了明顯成效，但也存在一些問題，建議在進(jìn)一步推行過程中，要采取相應(yīng)措施，構(gòu)建新型的增值稅體制。

關(guān)鍵詞：增值稅轉(zhuǎn)型；建議

中圖分類號：F810.42 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1605-（2009）03-0052-03

隨著中國社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善和經(jīng)濟全球化的縱深發(fā)展，推進(jìn)增值稅轉(zhuǎn)型改革的必要性日益突出。黨的十六屆三中全會首次提出要適時實施增值稅轉(zhuǎn)型改革。十一五規(guī)劃明確提出，2006年到2010年期間，在全國范圍內(nèi)將中國現(xiàn)行的生產(chǎn)型增值稅轉(zhuǎn)為消費型增值稅。自2004年７月１日起，先后在東北、中部等部分地區(qū)實行了四批改革試點，試點工作運行順利，達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)，取得了明顯成效。本文對近5年來中國增值稅轉(zhuǎn)型改革試點的若干問題進(jìn)行歸納總結(jié)，以期進(jìn)一步改革與完善中國的消費型增值稅制度。

一、存在的問題

1.征納雙方工作量大，操作繁瑣，計算比較麻煩

一是整個增值稅轉(zhuǎn)型工作量大。增值稅轉(zhuǎn)型是一件專業(yè)性很強的工作，由于不具備專門知識以及人員緊張，增加了許多工作量。二是辦理退稅審核工作復(fù)雜。由于目前辦理擴抵退稅需要納稅人申請、填表、計算抵退稅額，同時主管稅務(wù)干部需要進(jìn)行納稅人輔導(dǎo)、資料受理、憑證審核、調(diào)查核實、數(shù)據(jù)統(tǒng)計等工作，尤其是對當(dāng)期未辦理退稅的進(jìn)項稅額還要記錄并在相應(yīng)的抵扣憑證注明，以防止重復(fù)退稅。這些退稅審核工作復(fù)雜，耗費了大量時間和精力。三是試點企業(yè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)復(fù)雜，操作難度大。目前，增值稅轉(zhuǎn)型試點企業(yè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)復(fù)雜，政策性強，認(rèn)定難度較大、責(zé)任大。特別是對于一些企業(yè)通過轉(zhuǎn)制、重組、合并和總分支機構(gòu)變化，在認(rèn)定企業(yè)是否可劃入增值稅轉(zhuǎn)型試點范圍上也存在著政策執(zhí)行寬嚴(yán)的問題。認(rèn)定工作量和復(fù)雜性給稅務(wù)管理工作帶來較大的壓力。四是設(shè)備查實工作量大，影響工作效率。由于審核企業(yè)申報抵扣固定資產(chǎn)進(jìn)項稅額工作涉及試點企業(yè)納稅各環(huán)節(jié)，其工作量較大，稅收管理員與征收人員銜接工作任務(wù)更重，增加了增值稅轉(zhuǎn)型的操作難度和管理責(zé)任，特別在監(jiān)督計入進(jìn)項抵扣的固定資產(chǎn)使用狀況制度執(zhí)行起來較難，僅靠檢查來促進(jìn)此項工作很難落實。

2.增量抵扣范圍偏窄，限制了企業(yè)投資

“增值稅‘?dāng)U抵政策的實施總體而言確實是好事，但是‘增量抵扣沒有發(fā)揮作用，并不適合所有的企業(yè)，存在諸多問題。一是會帶來退稅掛賬的新問題。這是因為，增量抵扣方法只是將本期應(yīng)抵扣稅金結(jié)轉(zhuǎn)下期抵扣，國庫雖本期收到了稅款，但實際減少了下期收入。長期看，稅收總量并未增加，形成遠(yuǎn)期、隱性財政赤字，等于國家向納稅人舉債，用以后稅收收入償還。因此，增量抵扣的方法只是將當(dāng)前收支矛盾推遲到以后，拖延越久，欠賬越多。屆時再改為全額抵扣法，當(dāng)期財政壓力更大，勢必給按全額抵扣法的推行形成極大的障礙。二是抵扣行業(yè)范圍偏窄。按轉(zhuǎn)型規(guī)定，主要是裝備制造業(yè)、石油化工業(yè)等八大行業(yè)進(jìn)行，其他行業(yè)無法抵扣。例如煤炭、電力等行業(yè)并沒有被納入東北地區(qū)增值稅轉(zhuǎn)型改革試點中，這些企業(yè)表示，希望國家盡快出臺政策將他們一同納入轉(zhuǎn)型序列，以減少經(jīng)營成本。遼寧鐵煤集團有關(guān)人士介紹，他們相繼購置了4臺進(jìn)口的薄層刨煤機，每臺售價1.3億元，因為采掘業(yè)沒被納入試點，這些設(shè)備無法享受增值稅抵扣。如果也享受抵退稅優(yōu)惠，每年可減輕稅負(fù)上千萬元。許多企業(yè)對增值稅改革表示歡迎，希望將試點范圍進(jìn)一步擴大到更多行業(yè)。上是抵扣范圍只是“增量抵扣”，應(yīng)該擴大為“全額抵扣”，限制了一些企業(yè)投資行為。四是抵扣的固定資產(chǎn)只限于機器設(shè)備投資，應(yīng)該擴大到所有固定資產(chǎn)投資。位于長春經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的民營公司長春第五光學(xué)儀器公司，是一家由國有改制而成的民營股份制企業(yè)，主要生產(chǎn)光學(xué)儀器，產(chǎn)品在市場上頗有競爭力。但由于企業(yè)近年來增加的固定資產(chǎn)（機器設(shè)備）很少，投入主要在人力和廠房上面，而政策規(guī)定能抵扣的增值稅主要是機器設(shè)備，因此企業(yè)很難享受到“擴抵”政策帶來的好處。該公司主管市場經(jīng)營的副廠長憂慮地說，企業(yè)現(xiàn)在進(jìn)行生產(chǎn)的廠房是租賃的，資金負(fù)擔(dān)很重，企業(yè)沒有實力進(jìn)行廠房和設(shè)備的投資?！叭绻潭ㄙY產(chǎn)能夠全額抵扣，我們貸款就有了底氣，企業(yè)逐漸發(fā)展壯大的信心也會更足。”五是欠退稅積累沉淀突出。增量抵扣的辦法也帶來了欠退稅沉積的問題。截至2005年底東北三省未退稅額就達(dá)到了12.96億元，占同期應(yīng)退固定資產(chǎn)進(jìn)項稅發(fā)生額的比例上升為46.54%。這部分未退稅如果不能及時處理，會越積越多，造成沉重的財政壓力。

3.現(xiàn)行規(guī)定太宏觀，缺乏具體的配套文件，面臨諸多問題

（1）財政部、國家稅務(wù)總局發(fā)布的《東北地區(qū)擴大增值稅抵扣范圍若干問題的規(guī)定》、《中部地區(qū)擴大增值稅抵扣范圍暫行辦法》等僅僅是關(guān)于增值稅改革試點的綱要性文件，對于實踐中的許多細(xì)節(jié)問題并沒有作出規(guī)定，從而造成了操作上的困難。而且《中部地區(qū)擴大增值稅抵扣范圍暫行辦法》一共17條，而《東北地區(qū)擴大增值稅抵扣范圍若干問題的規(guī)定》一共才12條。（2）面臨諸多問題主要有：一是應(yīng)稅項目又用于非應(yīng)稅項目退稅問題。例如企業(yè)購進(jìn)固定資產(chǎn)既用于應(yīng)稅項目又用于非應(yīng)稅項目，其退稅、抵稅在操作上應(yīng)當(dāng)如何處理；已經(jīng)享有增值稅優(yōu)惠政策或是出口產(chǎn)品減免稅政策的企業(yè)購進(jìn)固定資產(chǎn)的進(jìn)項稅額應(yīng)當(dāng)如何抵退等。二是增值稅專用發(fā)票不統(tǒng)一問題。如企業(yè)購進(jìn)生產(chǎn)用的汽車取得的進(jìn)項稅額應(yīng)予以抵扣，但是由于目前車輛管理部門辦理汽車牌照需要提供的是《機動車銷售發(fā)票》，沒有此種發(fā)票無法辦理汽車牌照。而根據(jù)《規(guī)定》沒有增值稅專用發(fā)票無法抵扣進(jìn)項稅額。因此，對于擴大增值稅抵扣范圍企業(yè)購進(jìn)的生產(chǎn)用汽車的行為將不能享受擴大增值稅抵扣范圍的優(yōu)惠政策。三是查補稅款抵扣不明確。根據(jù)《國家稅務(wù)總局關(guān)于增值稅一般納稅人發(fā)生偷稅行為如何確定偷稅數(shù)額和補稅罰款的通知》(國稅發(fā)〔1998〕066號)文件中第二條的規(guī)定“偷稅款的補征入庫，應(yīng)當(dāng)視納稅人不同情況處理，即：根據(jù)檢查核實后一般納稅人當(dāng)期全部的銷項稅額與進(jìn)項稅額(包括當(dāng)期留抵稅額)，重新計算當(dāng)期全部應(yīng)納稅額，若應(yīng)納稅額為正數(shù)，應(yīng)當(dāng)作補稅處理，若應(yīng)納稅額為負(fù)數(shù)，應(yīng)當(dāng)核減期末留抵稅額”。當(dāng)期準(zhǔn)予抵扣的固定資產(chǎn)進(jìn)項稅額，是否可抵減當(dāng)期應(yīng)補增值稅稅款沒有明確規(guī)定。

4.引發(fā)騙稅與企業(yè)假重組行為

一是避稅、騙稅與偷稅混雜，區(qū)分困難。因為轉(zhuǎn)型區(qū)具有優(yōu)惠政策，一些企業(yè)可能偷逃稅：非東北三省的企業(yè)可以通過買進(jìn)東北三省內(nèi)關(guān)聯(lián)企業(yè)固定資產(chǎn)的方法進(jìn)行逃稅，從中非法享受固定資產(chǎn)進(jìn)項抵扣的優(yōu)惠。當(dāng)東北區(qū)域內(nèi)的分公司可以抵扣稅款后，總公司加大在東北地區(qū)內(nèi)分支機構(gòu)的固定資產(chǎn)購進(jìn)量以獲得更多抵扣。企業(yè)也可以通過在東北三省區(qū)域內(nèi)購買固定資產(chǎn)并進(jìn)行生產(chǎn)，而將產(chǎn)品運往省外銷售的方式進(jìn)行避稅。甚至可以在年末區(qū)內(nèi)子公司獲得了增值稅抵扣后，再將固定資產(chǎn)私自轉(zhuǎn)移到區(qū)外。要查處偷逃稅行為，區(qū)分違法行為，無疑大大增加了稅務(wù)機關(guān)工作的難度和提高了征管成本。二是一些企業(yè)利用假新辦、假重組享受優(yōu)惠政策。新辦企業(yè)由于有新增增值稅稅額可以完全享受到固定資產(chǎn)抵扣的政策。因此，部分企業(yè)采取假新辦、假重組等方式，利用政策缺陷準(zhǔn)備翻牌，并采取將老企業(yè)設(shè)備“賣”給新企業(yè)，造成其2003年應(yīng)納增值稅稅額為零，通過這種方式將2004年7月1日前存量固定資產(chǎn)轉(zhuǎn)為新購進(jìn)的固定資產(chǎn)加以抵扣，將造成國家稅款的損失。同時存量固定資產(chǎn)可以通過變賣的方式獲得抵扣。

5.產(chǎn)生一定的就業(yè)壓力

就業(yè)問題是最大的民生問題。目前中國國企改革的重要舉措就是下崗分流、減員增效。大量的下崗分流人員的再就業(yè)崗位都是餐飲、商業(yè)服務(wù)等勞動密集型行業(yè)。生產(chǎn)型增值稅相對抑制了資本密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，鼓勵了勞動密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。生產(chǎn)型增值稅轉(zhuǎn)化為消費型增值稅將刺激企業(yè)技術(shù)改造，引進(jìn)先進(jìn)的生產(chǎn)設(shè)備，可能會帶來“機器吃人”的現(xiàn)象，相應(yīng)的工作人員就會減少，這必將帶來更多的人失業(yè)下崗，對社會穩(wěn)定和職工就業(yè)產(chǎn)生很大的影響。在這方面我們可以考慮對勞動密集型行業(yè)予以適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠政策，矛盾緩解了再取消優(yōu)惠政策。

二、改進(jìn)與完善對策

改革方向與目標(biāo)：堅持全國一盤棋原則，在全國所有地區(qū)、所有行業(yè)推行增值稅轉(zhuǎn)型改革，構(gòu)建新型的增值稅體制。增值稅改革必須全國一盤棋，這樣才不會破壞增值稅環(huán)環(huán)相扣的鏈條。要想讓優(yōu)惠政策發(fā)揮應(yīng)有的作用，就要沖淡行政區(qū)域的概念，強化行業(yè)功能，凸現(xiàn)稅收的調(diào)節(jié)作用。僅僅在東北一隅推行增值稅改革是不全面的，西部要開發(fā)，東北要振興，中部要崛起，東南沿海還要快速發(fā)展，因此必須全國一盤棋，所有地區(qū)、所有行業(yè)都推行增值稅轉(zhuǎn)型改革。

改革的主要內(nèi)容是：允許企業(yè)抵扣新購入設(shè)備所含的增值稅，同時，取消進(jìn)口設(shè)備免征增值稅和外商投資企業(yè)采購國產(chǎn)設(shè)備增值稅退稅政策，將小規(guī)模納稅人的增值稅征收率統(tǒng)一調(diào)低至3％，將礦產(chǎn)品增值稅稅率恢復(fù)到17%。具體包括以下方面：

1.宣傳策略。一是大力宣傳增值稅基本理論知識，特別是生產(chǎn)型增值稅與消費型增值稅的聯(lián)系與區(qū)別，讓廣大群眾尤其是管理部門與監(jiān)管部門，正確全面認(rèn)識了解增值稅的優(yōu)缺點。同時，要了解當(dāng)前世界諸國增值稅實施情況，努力做到與國際接軌，順應(yīng)增值稅轉(zhuǎn)型潮流。二是試點改革需要花費一定的成本。增值稅改革前有關(guān)部門預(yù)測，東北增值稅改革試點后，中央財政將減少100億元的收入，東北三省地方財政將各減少30億左右。如向全國鋪開，國家財政要承擔(dān)的改革成本達(dá)1000億元以上。近期有關(guān)部門預(yù)測：在全國所有地區(qū)、所有行業(yè)全面實施增值稅轉(zhuǎn)型改革，鼓勵企業(yè)技術(shù)改造，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)1200億元。這些都是必要的，不可或缺。三是及時宣傳增值稅轉(zhuǎn)型改革的必要性與重要性。增值稅轉(zhuǎn)型改革，允許企業(yè)抵扣其購進(jìn)設(shè)備所含的增值稅，將消除中國當(dāng)前生產(chǎn)型增值稅制產(chǎn)生的重復(fù)征稅因素，降低企業(yè)設(shè)備投資的稅收負(fù)擔(dān)，在維持現(xiàn)行稅率不變的前提下，是一項重大的減稅政策。由于它可避免企業(yè)設(shè)備購置的重復(fù)征稅，有利于鼓勵投資和擴大內(nèi)需，促進(jìn)企業(yè)技術(shù)進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變。

2.立法對策。一是盡快修訂1993年制定的《增值稅暫行條例》與《增值稅暫行條例實施細(xì)則》?，F(xiàn)行《增值稅暫行條例》與《增值稅暫行條例實施細(xì)則》是一種典型的生產(chǎn)型增值稅視角的法規(guī)，無法適應(yīng)消費型增值稅發(fā)展的需要。在對《增值稅暫行條例》與《增值稅暫行條例實施細(xì)則》個別關(guān)鍵部分修改的基礎(chǔ)上，盡快在全國實施消費型增值稅工作。二是及時制定專門的《消費型增值稅條例》。要抓緊制定專門的《消費型增值稅條例》，及時應(yīng)對經(jīng)濟發(fā)展的需要。三是條件成熟速度地區(qū)可先出臺地方法規(guī)。東北地區(qū)不妨出臺《遼寧省消費型增值稅條例》等，由此推動全國性《消費型增值稅法》的早日問世。

3.改進(jìn)政策細(xì)則。一是允許抵扣固定資產(chǎn)進(jìn)項稅額，從“增量抵扣”擴大為“全額抵扣”。增值稅要轉(zhuǎn)型就要真正轉(zhuǎn)型，在財政能夠承擔(dān)的情況下取消增量抵扣的規(guī)定，直接改為“全額抵扣”。二是抵扣范圍從機器設(shè)備投資擴大到所有固定資產(chǎn)投資?，F(xiàn)行增值稅征稅條例規(guī)定范圍中的固定資產(chǎn)主要是機器、機械、運輸工具以及其他與生產(chǎn)、經(jīng)營有關(guān)的設(shè)備、工具、器具。建議轉(zhuǎn)型改革后允許抵扣房屋、建筑物等不動產(chǎn)。三是從八大行業(yè)擴大到所有行業(yè)。四是降低小規(guī)模納稅人的征收率?，F(xiàn)行增值稅條例規(guī)定，小規(guī)模納稅人的征收率為6%。建議對小規(guī)模納稅人不再設(shè)置工業(yè)和商業(yè)兩檔征收率，將征收率統(tǒng)一降至3%。五是個人消費的自用消費品不得抵扣。為堵塞因轉(zhuǎn)型可能會帶來的一些稅收漏洞，修訂后的增值稅條例規(guī)定，與企業(yè)技術(shù)更新無關(guān)且容易混為個人消費的自用消費品（如小汽車、游艇等）所含的進(jìn)項稅額，不得予以抵扣。

4.組織保障對策。推進(jìn)增值稅轉(zhuǎn)型改革關(guān)鍵在政府職能部門，要以改革創(chuàng)新精神全面推進(jìn)增值稅轉(zhuǎn)型改革，增強各級政府的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力，不斷提高企業(yè)競爭力與抗風(fēng)險能力。一是組織領(lǐng)導(dǎo)保障。要成立增值稅轉(zhuǎn)型改革的組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，組織協(xié)調(diào)與其他稅種的關(guān)系，這是傳統(tǒng)的做法，也是有效地、必不可少的辦法。要建立重點企業(yè)聯(lián)系機制，及時了解和解決企業(yè)在發(fā)展中的問題和困難，加強跟蹤服務(wù)。要建立責(zé)任考核機制，全面落實工作任務(wù)、責(zé)任和措施，年終進(jìn)行綜合考核。二是人才隊伍保障。（1）加強增值稅轉(zhuǎn)型改革的行政管理與執(zhí)法隊伍建設(shè)，確保轉(zhuǎn)型工作順利推進(jìn)。當(dāng)務(wù)之急就是，進(jìn)一步強化增值稅轉(zhuǎn)型改革的管理隊伍、專業(yè)技術(shù)隊伍、執(zhí)法隊伍與政策服務(wù)隊伍的完善與建設(shè)，為改革發(fā)展構(gòu)建良好的外部環(huán)境。（2）創(chuàng)新稅收服務(wù)業(yè)人才培養(yǎng)機制，形成有利于優(yōu)秀人才脫穎而出的制度環(huán)境。加強崗位職業(yè)培訓(xùn)，建立稅收服務(wù)業(yè)職業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)體系，提高稅收服務(wù)行業(yè)隊伍的專業(yè)水平和整體素質(zhì)。（3）加強各級各類人員增值稅轉(zhuǎn)型改革知識技能培訓(xùn)，提高管理者、服務(wù)者與生產(chǎn)者的稅收實施與運用能力?！?/p>

責(zé)任編輯：浩 宇