行政問責謹防異化

王君琦　毛壽龍　劉　春　喬新生　陳雄飛

問責制是政治文明建設(shè)的一個組成部分，是建設(shè)責任政府、法治政府、民主政府的一個重要途徑。在過去的一年中，眾多官員因重大責任事故被“問責”，有人稱2008年為“問責年”。如何全面理解問責制，現(xiàn)行的制度還存在什么缺陷，如何進一步推進和完善，有關(guān)專家對此進行了探討。

如何全面理解問責制

□在過去的一年中，眾多官員因重大責任事故被問責，有人稱2008年為“問責年”。怎樣看待問責制在我國民主政治進程中的作用和意義？

■毛壽龍：自2003年以來，行政問責廣泛地應(yīng)用于公共行政領(lǐng)域，這顯示出中央致力于建立“責任政府”的堅定決心。在中央的強力推動下，不少地方政府相繼出臺了問責制度，強化了官員的責任意識。從近年實施的情況看，問責制確實達到了推進責任政府建設(shè)、促使掌握公共權(quán)力的官員忠實履行職責的目的。

■陳雄飛：如果從我國政治文明建設(shè)的進程來看，問責制度可以看作是我國民主政治建設(shè)的一個組成部分，是建設(shè)責任政府、法治政府、民主政府的一個重要途徑。行政問責在我國自啟動以來，無論對促進我國經(jīng)濟發(fā)展、民主政治和社會進步，還是對重塑政府責任和形象都具有積極的作用和深遠的意義。我國行政問責制的實施導(dǎo)致一批官員被追究責任，此舉贏得了社會各界的一致肯定，民眾拍手稱快。

另外，從制度設(shè)計和目前各地行政問責的實踐經(jīng)驗看，這一制度不僅有利于避免行政權(quán)力在國家政治制度體系中異化，確保政府的政治責任，也有利于避免政府職能的官僚化，優(yōu)化公務(wù)員隊伍、密切干群關(guān)系、促使行政管理者認真履行職責，有利于約束公務(wù)員和其他行使行政職能的主體，促使他們真正對人民負責。

□有人指出，我國當前對行政問責的理解和適用還處于初級階段，比如將問責簡單等同于領(lǐng)導(dǎo)引咎辭職、等同于上級對下級吏治的整頓、等同于出現(xiàn)事故后的懲罰舉措。上述舉措其實在古代封建社會甚至奴隸社會就已經(jīng)實行，如果將現(xiàn)代意義上的問責制簡單等同于上述舉措，顯然還沒有真正觸及問責制度的根本意義。那么，我們應(yīng)該如何全面理解問責制？

■陳雄飛：理解問責的含義，首先要從政治高度理解。我國的政體是人民代表大會制度，這就決定了我國的政府機構(gòu)是責任政府。在我國，人民代表大會不僅是立法機關(guān)，而且是權(quán)力機關(guān)，行政機關(guān)是權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，行政機關(guān)對權(quán)力機關(guān)負有嚴格的政治責任。我國的一切權(quán)力屬于人民，落實人民當家作主權(quán)力的根本保證是責任政府體制，即人民代表大會向人民負責的體制和其他國家機關(guān)向人民代表大會負責的體制。行政問責制度是實現(xiàn)責任政府的必要手段。

全面理解問責制，還要在觀念上加深對行政問責制度的深層理解。實際上，行政問責并不僅僅是讓政府官員事后為其行為承受相應(yīng)的責任。行政問責制的重點在于預(yù)防政府官員失職失責行為的發(fā)生，時刻提醒政府官員注意自己的言行，及時化解政府官員失職失責行為產(chǎn)生的不良后果。就此而言，行政問責制的重心不應(yīng)該僅僅放在責任追究方面，而是要注重責任預(yù)防。要有效地防止相關(guān)責任的發(fā)生，就需要實行制度性、常態(tài)性問責。制度性、常態(tài)性問責意味著行政主體必須按照制度規(guī)定，依照程序接受問責主體（立法機關(guān)、上級行政機關(guān)、公眾等）經(jīng)常性的質(zhì)詢、聽證等，經(jīng)常向有關(guān)方面匯報工作，對問責主體的詢問要做出及時而令人滿意的答復(fù)等等。

■毛壽龍：就形態(tài)來說，問責制主要有兩種，一是行政性問責，一是程序性問責。前者的依據(jù)是行政性的，每一個官員的責任比較模糊，缺乏明確的法律依據(jù)。問責往往取決于領(lǐng)導(dǎo)人的意志，被問責的官員，往往處于十分消極被動的地位，是免職，還是引咎辭職，還是其他處分，都由上級來決定。與此不同，程序性問責的依據(jù)都是法律性的，每一個官員的責任都非常明確，都有充分的法律依據(jù)，是不是被問責不取決于臨時性的行政決策。行政性問責往往是責任政府運作的開始，但要使責任政府穩(wěn)定而有效地運轉(zhuǎn)，就需要進一步走向程序性問責：完善責任制度的法律基礎(chǔ)，實現(xiàn)責任面前人人平等，盡可能減少問責過程中的“丟車保帥”、“替罪羊”問題。

行政問責謹防異化為“丟卒保車”的手段

□在問責制執(zhí)行過程中，為什么會出現(xiàn) “丟車保帥”的情況？

■喬新生：一個地方出現(xiàn)重大安全生產(chǎn)責任事故之后，上級官員往往根據(jù)安全生產(chǎn)事故的社會影響，決定罷免官員級別的高低。一些地方黨政官員非常重視安全生產(chǎn)責任，但無職無權(quán)，在提高安全生產(chǎn)方面難以有所作為；少數(shù)官員雖然具體負責安全生產(chǎn)責任，但由于缺乏必要的人事權(quán)和財權(quán)，很難改變生產(chǎn)現(xiàn)狀，所以，發(fā)生安全事故之后，他們只能飲恨成為“替罪羊”。所以，如何做到權(quán)責對等，也是今后完善問責制的一個課題。

■陳雄飛：這就是我們常說的問責作秀甚至問責異化。問責的目的不僅僅是追究責任，更是為了預(yù)防，為了問題的真正解決。但是目前問責多是局限在引咎辭職、免職階段，對于如何避免類似事件再次發(fā)生以及如何真正解決問題涉及的往往很少。事情過后，往往是一切照舊。另外，一些地方的問責僅僅為了暫時平息民憤，或者轉(zhuǎn)移公眾注意視線，對一些責任人明降暗升、另外委以他任等。在這里，我們并不是說有了問題的人不能復(fù)出，但是至少應(yīng)該有一個合理的程序和更加嚴格的考核機制，而不是這邊說免職，那邊馬上重新任命，將問責作為一次對公眾的作秀。更有甚者，一些地方政府部門出于淡化事件影響的考慮，將問責之后的免職、辭職作為替代刑事責任的理由，這樣，行政問責就異化為“丟卒保車”的手段。

■毛壽龍：官員問責在我國尚待形成一整套成熟健全的制度或機制，現(xiàn)在有的地方官員，雖然按照某一問責辦法被問責，如給予行政處分，但并不影響其升遷，致使這種問責的效果受到質(zhì)疑，給群眾的印象是處分并不重要，只要他有關(guān)系，照樣升官；還有的官員，雖然“引咎辭職”或被撤職，但很快又復(fù)出，而復(fù)出的程序又不公開，致使社會上議論紛紛。在這個問題上，既要防止對那些被問責的官員一棍子打死，永世不得翻身，也要防止過快地讓其復(fù)出，甚至讓其憑不正之風將問責的效果虛化。對于那些確有所長，或者在實踐中重新贏得社會尊敬的，應(yīng)當通過公開的方式，特別是通過群眾選舉的方式，允許其重新?lián)晤I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。特別是對于主動引咎辭職的領(lǐng)導(dǎo)干部，可以予以適當安排，并建立跟蹤機制，對進步較快、在新的崗位上作出成績的，可根據(jù)工作需要予以提拔使用，努力形成領(lǐng)導(dǎo)干部既能上能下又能下能上的良好局面。

問責制如何走向完善？

□那么，您認為目前的問責制還存在什么缺陷？

■陳雄飛：問責制在我國發(fā)展的歷史還不長，總的來看，這一制度是好的，要持之以恒地進行下去。但在實行的過程中，還有一些不完善的地方，這也是我們今后努力的方向和重點。

第一，目前我國行政問責還沒有專門的、完善的成文法。第二，我國各級政府和政府部門之間的有些職責不夠清楚、權(quán)限不夠明確，在追究責任時，相關(guān)部門相互推諉，出現(xiàn)誰都有責任，誰又都沒有責任的情況，以至于在問責中，問責客體具體應(yīng)當承擔什么責任，模糊不清。第三，問責程序不健全。目前我國沒有明確的問責啟動程序，問責機制如何啟動往往取決于行政領(lǐng)導(dǎo)的意志，沒有規(guī)范可供遵守。第四，目前的問責主體和問責范圍過于狹窄?，F(xiàn)有的問責還僅局限于行政機關(guān)內(nèi)部的上級對下級同體問責，缺乏人大、民眾等異體問責，更缺乏對上級的問責。問責一般只針對經(jīng)濟上的過失，而對政治等其他領(lǐng)域的過失卻不問責，問責的環(huán)節(jié)也多局限于執(zhí)行環(huán)節(jié)而少問責決策和監(jiān)督環(huán)節(jié)。

□如何進一步完善和推進問責制？

■劉春：健全和完善問責制的主要內(nèi)容應(yīng)包括，首先，問責的責任主體制度，即由誰來啟動和實施官員責任追究的體制和機制。固然，在行政問責制下，須強化上級監(jiān)督下級的責任，但根本上是為實現(xiàn)向人民負責的目的。所以，在強化上級黨委和政府的問責責任的同時，為建立問責的長效機制，也須運用已有的其他制度資源來健全官員問責制。例如，人民代表大會依照憲法和法律對各級政府的各項監(jiān)督職權(quán)，人民團體依法進行政治參與的監(jiān)督，都需要進一步加強。

其次，問責的對象。問責的對象即向誰追究責任的問題。問責就需要嚴格劃定責任對象范圍。一般來說，問責對象的劃定，需要按照權(quán)責相一致的原理來進行。授權(quán)的范圍有多大，就應(yīng)當在多大的范圍內(nèi)問責。否則，若問責與現(xiàn)實的職責格局不符合，則難以起到問責的真正作用。

第三，問責的方式。問責的方式手段，是問責制中的重要內(nèi)容。方式手段真正落實了，問責制的意義才能真正體現(xiàn)出來。近年來，一些公共事件的責任人，由于有關(guān)部門的不盡責，風頭過后最終沒有受到應(yīng)有的懲罰和追究，依然逍遙于問責之外。這種現(xiàn)象極大地影響了人民群眾對黨和政府的信任感，也挑戰(zhàn)了問責制的嚴肅性。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)和問責手段方式的不落實有直接關(guān)系。所以，強化問責手段措施的落實，依然是完善問責制過程中的重要任務(wù)。

（毛壽龍：中國人民大學(xué)教授；劉 春：中央黨校研究生院副院長、教授；喬新生：中南財經(jīng)政法大學(xué)教授； 陳雄飛：司法部副研究員。）