杭州的城市民主之路

相麗均

近年來(lái)，杭州在探索城市民主建設(shè)的過(guò)程中推出了黨政、市民、媒體“三位一體”的“民主促民生”工作機(jī)制。連續(xù)7年為群眾“破七難”的民生工程、“滿意不滿意單位”評(píng)選、開(kāi)放式?jīng)Q策……這些探索，受到了多方關(guān)注，給城市民主的發(fā)展帶來(lái)了啟示。

“今天，杭州市長(zhǎng)蔡奇在 ‘開(kāi)放式?jīng)Q策研討會(huì)上表示，‘老百姓有權(quán)知道政府在做什么！杭州市政府的重要活動(dòng)或全體會(huì)議今后都將進(jìn)行視頻直播，杭州各區(qū)縣（市）也將因地制宜，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)直播形成互動(dòng)?！弊悦襟w2008年12月20日?qǐng)?bào)道該新聞以來(lái)，一石激起千層浪，“開(kāi)放式?jīng)Q策”成為政界、學(xué)界以及普通百姓討論的焦點(diǎn)話題之一。

“尊敬的各位市民：杭州市第十一屆人民代表大會(huì)第四次會(huì)議將于2009年2月召開(kāi)。會(huì)議將審查杭州市政府的《政府工作報(bào)告》。根據(jù)‘民主促民生和實(shí)行開(kāi)放式?jīng)Q策、打造陽(yáng)光政府的要求，市政府決定在提交人代會(huì)審查前，先將《政府工作報(bào)告》在‘中國(guó)杭州政府門(mén)戶網(wǎng)站（www.hangzhou.gov.cn）和杭州網(wǎng)（www.hangzhou.com.cn）上進(jìn)行社會(huì)公示，廣泛征求市民意見(jiàn)……”新年伊始，杭州市再次重拳出擊，在2009年1月14日至1月20日期間，將《政府工作報(bào)告》、《關(guān)于杭州市2008年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況與2009年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃草案的報(bào)告》的征求意見(jiàn)稿向社會(huì)公示，征求市民意見(jiàn)和建議。

近年來(lái)，杭州市集中力量推出了一系列民主建設(shè)舉措，開(kāi)放式?jīng)Q策和《政府工作報(bào)告》公示只是其中一個(gè)縮影。

民主實(shí)踐一路走來(lái)

“杭州的民主實(shí)踐，遠(yuǎn)的說(shuō)來(lái)都可以追溯到1988年了，12345市長(zhǎng)電話專(zhuān)線就是從那一年開(kāi)始開(kāi)通的?！笔虚L(zhǎng)電話辦公室的同志說(shuō)起杭州的民主實(shí)踐很有心得。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅1996年6月到2007年12月，該專(zhuān)線就收到130萬(wàn)個(gè)民眾電話。

“從1994年開(kāi)始，杭州就通過(guò)開(kāi)展人民意見(jiàn)征集活動(dòng)，確定每年10件民生大事。2000年，杭州市在政府績(jī)效評(píng)估模式的探索上邁出了一大步，開(kāi)始在市直機(jī)關(guān)進(jìn)行評(píng)選‘滿意單位不滿意單位的活動(dòng)?！焙贾菔芯C合考評(píng)委員會(huì)辦公室的同志介紹說(shuō)。

據(jù)悉，“滿意單位不滿意單位”評(píng)選活動(dòng)是杭州市為解決群眾反映比較突出的機(jī)關(guān)工作作風(fēng)問(wèn)題，在全國(guó)率先所作的嘗試。經(jīng)過(guò)9年的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)、考評(píng)方法、考評(píng)體系等方面的創(chuàng)新和改進(jìn)，現(xiàn)在已基本形成了較為成熟的“杭州模式”。2008年，杭州市綜合考評(píng)委員會(huì)辦公室更是將《2007年度杭州市直單位綜合考評(píng)社會(huì)評(píng)價(jià)意見(jiàn)報(bào)告》在《杭州日?qǐng)?bào)》、“中國(guó)杭州”門(mén)戶網(wǎng)站、“杭州考評(píng)網(wǎng)”上向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布，直接接受民眾考評(píng)，并將民眾意見(jiàn)作為杭州市直單位年度綜合考評(píng)的一項(xiàng)重要依據(jù)。此次社會(huì)評(píng)價(jià)共收集到各類(lèi)群眾意見(jiàn)和建議10630條。

“我們老百姓也能夠很方便地直接評(píng)議市直單位的工作了?！薄袄习傩毡容^關(guān)注的問(wèn)題，比如說(shuō)交通、食品安全等，都在報(bào)告中得到了較好的反映?！薄跋Ｍ块T(mén)以后能越來(lái)越透明，工作越做越好，真正為杭州市民考慮。”杭州市民對(duì)評(píng)議活動(dòng)紛紛表示了肯定。

現(xiàn)在廣為人知的民生“七難問(wèn)題”，也是通過(guò)在市民中廣泛調(diào)查和分析找準(zhǔn)的?！捌唠y問(wèn)題”，即行路難、停車(chē)難，住房難，看病難，上學(xué)難，困難群眾生活難，清潔衛(wèi)生差，機(jī)關(guān)作風(fēng)差等七大比較突出，同時(shí)又直接關(guān)系民眾利益的問(wèn)題。

從2002年起，杭州市委、市政府把解決“七難問(wèn)題”作為各項(xiàng)工作的重中之重。在摸清情況、找準(zhǔn)原因的基礎(chǔ)上，針對(duì)社會(huì)各界提出的意見(jiàn)和建議，各單位制定了整改計(jì)劃，并將整改計(jì)劃向工作對(duì)象公開(kāi)；有些工作牽涉面廣、人民群眾反映比較強(qiáng)烈的單位，甚至還將其整改計(jì)劃在報(bào)紙上予以公開(kāi)。另外，市委、市政府還專(zhuān)門(mén)在杭州市的門(mén)戶網(wǎng)站及“杭州網(wǎng)”上開(kāi)辟了專(zhuān)題網(wǎng)頁(yè)，討論“七難問(wèn)題”。

據(jù)悉，在2006年杭州市所進(jìn)行的一項(xiàng)“當(dāng)前最需要解決的十項(xiàng)問(wèn)題”的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，除了這“七難”問(wèn)題外，“食品安全問(wèn)題”和“環(huán)境保護(hù)問(wèn)題”成為市民關(guān)注的新熱點(diǎn)，也納入了政府的工作重心。

2007年11月14日，杭州市政府舉行第17次常務(wù)會(huì)議，首次邀請(qǐng)6位市人大代表和政協(xié)委員列席。2008年4月2日，市政府舉行第26次常務(wù)會(huì)議打破常規(guī)，首次邀請(qǐng)中央、省級(jí)媒體參加，并通過(guò)“中國(guó)杭州”政府門(mén)戶網(wǎng)站直播。5月19日，第28次市政府常務(wù)會(huì)議，在網(wǎng)絡(luò)直播的基礎(chǔ)上加入網(wǎng)民與市長(zhǎng)視頻互動(dòng)的環(huán)節(jié)。7月8日，第30次常務(wù)會(huì)議，6位通過(guò)網(wǎng)絡(luò)報(bào)名最后被甄選出來(lái)的市民代表出現(xiàn)在會(huì)上……政府常務(wù)會(huì)議和決策的開(kāi)放之路，一步步得到深化。

據(jù)了解，從2007年11月14日至2008年12月10日，杭州市政府常務(wù)會(huì)議已先后邀請(qǐng)114位人大代表、政協(xié)委員和54位市民代表列席，并通過(guò)網(wǎng)上視頻直播接入69位市民與市長(zhǎng)互動(dòng)交流。2008年4月以來(lái)，市政府常務(wù)會(huì)議實(shí)行視頻直播，政府門(mén)戶網(wǎng)站會(huì)議視頻直播頁(yè)面累計(jì)瀏覽量達(dá)16117人次，視頻直播論壇累計(jì)點(diǎn)擊量達(dá)75803人次，市民通過(guò)網(wǎng)站直播論壇以發(fā)帖形式提出意見(jiàn)建議2259條。

“人大代表、政協(xié)委員、媒體、普通市民直接列席會(huì)議，又是常務(wù)會(huì)議決策公開(kāi)的一大舉措，使監(jiān)督更為直接，溝通更為暢通；而網(wǎng)絡(luò)視頻直播和互動(dòng)，更是擴(kuò)大了群眾監(jiān)督的覆蓋面，加深了監(jiān)督力度?！遍L(zhǎng)期關(guān)注杭州市民主建設(shè)實(shí)踐的浙江大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)余遜達(dá)教授指出。

民主促民生：新理念，新機(jī)制

“經(jīng)過(guò)這些年的探索，杭州的民主實(shí)踐從決策到政策的執(zhí)行到績(jī)效評(píng)估，已經(jīng)基本形成了一套比較系統(tǒng)化的模式?！庇噙d達(dá)說(shuō)：“‘民主促民生的新理念可以說(shuō)是杭州民主實(shí)踐的關(guān)鍵詞?！?/p>

2008年初，浙江省委常委、杭州市委書(shū)記王國(guó)平在與市屬兩大媒體集團(tuán)負(fù)責(zé)人座談時(shí)，專(zhuān)門(mén)提出了“民主促民生，民主保民生”的理念。王國(guó)平指出：“只有發(fā)揚(yáng)民主，才能改善民生；只有改善民生，才能體現(xiàn)民主；只有做好民主民生文章，社會(huì)才能和諧?！薄懊裰鞔倜裆保褪菑年P(guān)乎老百姓切身利益的“身邊的民主”之事做起。

這一理念可以說(shuō)既是對(duì)杭州這些年民主探索工作的總結(jié)，也是對(duì)今后工作的指引。

——決策：聽(tīng)取來(lái)自民眾的聲音。

“以民主促民生”首先要求政策的制定必須是為了廣大市民的利益，同時(shí)要建立廣泛吸取市民意見(jiàn)，并根據(jù)多數(shù)人意見(jiàn)作出決定的決策機(jī)制。

“雖然我們這里離西湖很近，但我們的庭院卻是陳舊破敗，臟亂差，與西湖美景很不相適應(yīng)?！?/p>

“我們這里都是老舊小區(qū)，小區(qū)綠化、景觀照明、環(huán)境衛(wèi)生等都比較差，平時(shí)生活不方便?！?/p>

庭院改造，老百姓的呼聲強(qiáng)烈。

“在這些需要改善的庭院里面，居住著的，有很大一部分是困難群體。我們要實(shí)施的庭院改善工程，就是要讓品質(zhì)生活的陽(yáng)光，灑到杭州每一個(gè)庭院；讓最幸福城市的幸?；菁懊恳粋€(gè)家庭?！焙贾菔姓趯?shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，提出了庭院改造的工作要求。

據(jù)了解，杭州市從2008年起，投入18.5億元，計(jì)劃用3年時(shí)間完成745個(gè)庭院、3365幢樓房的改善目標(biāo)。目前，全市共完成349個(gè)庭院、1771幢房屋的改善，其中有273個(gè)庭院、1401幢房屋已通過(guò)驗(yàn)收，超額完成2008年年初確定的220個(gè)庭院、1050幢房屋改善任務(wù)。其間，政府有關(guān)部門(mén)共邀請(qǐng)了1001位（次）專(zhuān)家問(wèn)診搭脈，召開(kāi)各類(lèi)論證會(huì)、征求意見(jiàn)會(huì)1217次，發(fā)放調(diào)查表118191份，收到群眾意見(jiàn)、建議（咨詢(xún)）6767條，每件都予以答復(fù)，其中采納2913條。據(jù)市統(tǒng)計(jì)局11月底抽樣調(diào)查顯示，群眾對(duì)庭院改善工程的滿意率達(dá)到92.7%。

——執(zhí)行：引進(jìn)公眾參與。

中山路綜合保護(hù)工程是杭州市重點(diǎn)工程。在工程建設(shè)過(guò)程中，杭州市建委360余名黨員組成了12支黨員志愿者服務(wù)隊(duì)，與中山路沿線17個(gè)社區(qū)開(kāi)展了共建活動(dòng)，向沿線社區(qū)居民發(fā)放宣傳資料18000多份，征集社區(qū)的意見(jiàn)和建議380余條。同時(shí)，市建委等21個(gè)部門(mén)和單位相關(guān)負(fù)責(zé)人陸續(xù)走進(jìn)《都市快報(bào)》“解放思想?民主促民生圓桌會(huì)”欄目，解答老百姓疑問(wèn)，聽(tīng)取相關(guān)建議和意見(jiàn)。

“我們通過(guò)建立和完善民主懇談、民情訪談、重大事項(xiàng)公示、聘請(qǐng)義務(wù)監(jiān)督員等制度，拉近政府和群眾的距離，既維護(hù)了市民的切身利益，又快速推進(jìn)了工程的建設(shè)?！笔薪ㄎ嘘P(guān)同志說(shuō)。

“本來(lái)中山路的設(shè)計(jì)方案中，沿線需要遷移的樹(shù)木是200多棵，但是在我們居民的建議下，已經(jīng)調(diào)整成了遷移60棵。我們的不少建議政府還是采納了?！毖鼐€社區(qū)居民對(duì)于參與調(diào)整設(shè)計(jì)方案表示贊賞。

“政府決策的執(zhí)行，是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程。在執(zhí)行過(guò)程中，讓老百姓知道政府在做些什么，并保持老百姓建言、監(jiān)督的暢通，這無(wú)論是對(duì)于政府還是對(duì)于市民來(lái)說(shuō)，都是雙贏的。我們要相信民眾的智慧和力量，尤其是在關(guān)乎民眾切身利益的工作上?！庇噙d達(dá)表示。

——評(píng)估：接受民眾的評(píng)議和監(jiān)督。

在2000年起實(shí)行的評(píng)選人民滿意政府活動(dòng)基礎(chǔ)上，2007年，杭州市推出了包含了5大維度、20個(gè)領(lǐng)域、50項(xiàng)指標(biāo)的生活品質(zhì)評(píng)價(jià)體系，將城市評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)從以城市建設(shè)為本轉(zhuǎn)向了以人的生活為本。

“市民對(duì)政府工作的成效具有最終發(fā)言權(quán)，市民工作、生活的滿意才是政府工作的最終目標(biāo)?！闭块T(mén)也越來(lái)越認(rèn)識(shí)到社會(huì)考評(píng)的重要性。

“正是通過(guò)政策實(shí)施前的民意征集，政策實(shí)施時(shí)的民眾參與，政策實(shí)施后的民主評(píng)議，杭州市的民主工作機(jī)制基本形成了一個(gè)表達(dá)民意、維護(hù)民利的良性動(dòng)態(tài)循環(huán)。”余遜達(dá)強(qiáng)調(diào)，改善民生，一定要堅(jiān)持問(wèn)需于民、問(wèn)情于民、問(wèn)計(jì)于民，要充分保障百姓的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

讓民主成為市民的一種生活方式

中國(guó)的民主進(jìn)程是“農(nóng)村包圍城市”還是“城市輻射農(nóng)村”，這是一個(gè)廣為爭(zhēng)論的問(wèn)題。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，城市是民主制度的發(fā)源地和先行者，城市由于地域的廣闊性和人員的復(fù)雜性，不同于鄉(xiāng)村的“熟人社會(huì)”，而更多地需要通過(guò)制度來(lái)規(guī)范秩序。同時(shí)，城市也由于經(jīng)濟(jì)的相對(duì)發(fā)展和市民素質(zhì)的普遍較高而具有發(fā)展民主的更大可能性。但是另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，由于城市居民的切身利益與民主實(shí)踐沒(méi)有直接掛鉤，居民對(duì)于公共事務(wù)普遍比較冷漠，同時(shí)缺乏固定的民主程序?qū)崿F(xiàn)公眾參與。

“杭州以民生作為突破口，將公民參與引入到民眾生活直接相關(guān)的領(lǐng)域，這對(duì)于提高公民參與積極性有很大的幫助，有助于形成用民主促民生，又通過(guò)解決民生問(wèn)題進(jìn)一步擴(kuò)大民主參與的良性循環(huán)?！庇噙d達(dá)說(shuō)。

如何在充分體現(xiàn)人民在公共領(lǐng)域參與性的同時(shí)，保障政府對(duì)公共事務(wù)的可治理性，這是城市民主發(fā)展過(guò)程中必須注意的一個(gè)關(guān)鍵平衡點(diǎn)。不少專(zhuān)家表示，這需要考慮不同機(jī)制的適用范圍，對(duì)于不同的民生問(wèn)題采取不同的解決方法。余遜達(dá)表示，“以民主促民生”機(jī)制，就比較適用于涉及廣大市民切身利益的市政工程項(xiàng)目和城市管理措施。

“在杭州市的民主實(shí)踐中，媒體的積極介入和引導(dǎo)作用不可忽視?！焙贾菔袥Q策咨詢(xún)委員會(huì)委員藍(lán)蔚青研究員表示，政府部門(mén)工作計(jì)劃的公示，考評(píng)結(jié)果的公開(kāi)，民眾要求和建議的反映，都離不開(kāi)媒體。媒體的成長(zhǎng)，對(duì)于城市民主之路的探索，將會(huì)非常有益。他舉例說(shuō)，“以民主促民生”的工作機(jī)制啟動(dòng)后的第一次大規(guī)模運(yùn)作——光復(fù)路148號(hào)3戶居民廁所分配問(wèn)題中，媒體就發(fā)揮了很大的作用?！逗贾萑?qǐng)?bào)》、《都市快報(bào)》、杭州網(wǎng)等多種媒體每天都在重要位置追蹤事件的最新進(jìn)展，通過(guò)熱線電話、網(wǎng)絡(luò)投票等方式，提供市民參與民主協(xié)商的平臺(tái)。

“但是，這一黨政、媒體、市民‘三位一體的工作機(jī)制還有待進(jìn)一步完善。其他監(jiān)督主體，如人大、政協(xié)、社會(huì)團(tuán)體等組織如何納入，更好發(fā)揮自身作用，還有待進(jìn)一步探索?！彼{(lán)蔚青研究員對(duì)杭州市進(jìn)一步深化城市民主的工作機(jī)制提出了希望。

“杭州的民主實(shí)踐，主要還是通過(guò)政府的強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)，參與城市管理決策的主體也只是限定在部分對(duì)于公共事務(wù)比較積極的市民中。如何加強(qiáng)政治、行政大環(huán)境的改革，從總體機(jī)制上保障民主參與的制度化；如何培育公民社會(huì)，激發(fā)市民監(jiān)督的自覺(jué)性；如何提高公民參與的實(shí)效，這些都是在今后的工作中需要加以考慮的問(wèn)題。杭州的城市民主實(shí)踐還有很長(zhǎng)的路要走。”藍(lán)蔚青說(shuō)。

“杭州是中國(guó)幸福感指數(shù)第一名城市，市民生活在杭州的感受，除基本的安居樂(lè)業(yè)，還包括充分行使民主權(quán)利，參與城市管理。”杭州市的城市民主實(shí)踐之路，能如杭州市長(zhǎng)蔡奇所表示的那樣，“問(wèn)情于民落實(shí)知情權(quán)，問(wèn)需于民落實(shí)選擇權(quán)，問(wèn)計(jì)于民落實(shí)參與權(quán)，問(wèn)績(jī)于民落實(shí)監(jiān)督權(quán)”；民主，能成為杭州市民的一種生活方式，進(jìn)而固定化、制度化，這些都還有待實(shí)踐的進(jìn)一步檢驗(yàn)。