農(nóng)村宅基地退出中農(nóng)民權益問題及對策分析

宋瑞

摘 要：最近幾年，隨著城鎮(zhèn)化進程的加速，農(nóng)業(yè)人口城市化的轉移，以及城市建設用地的增加，農(nóng)村宅基地問題越來越受到關注。因此主要分析了農(nóng)村宅基地在退出過程中，如何解決對農(nóng)民權益的影響，以及目前宅基地制度中所存在的問題，并給出相關建議。

關鍵詞：農(nóng)村宅基地;農(nóng)民權益;社會保障

1 農(nóng)村宅基地退出中對農(nóng)民權益影響

1.1 影響了農(nóng)民經(jīng)濟利益

目前我國農(nóng)村宅基地退出實施措施中，退出后，農(nóng)民的居住環(huán)境發(fā)生了很大變化，不管是新農(nóng)村城鎮(zhèn)建設還是進城轉變?yōu)槌擎?zhèn)居民，其居住條件都得到了改進，但是農(nóng)民所享有的經(jīng)濟權益卻有了較大的變化，農(nóng)民自身的經(jīng)濟利益有著很大的不同。

1.2 影響了農(nóng)民的社會保障利益

我國土地管理法對于農(nóng)民宅基地的規(guī)定里明確表示了我國農(nóng)民宅基地是無償取得的，農(nóng)民作為宅基地使用權的使用者，而我國土地管理法規(guī)定了農(nóng)民對宅基地使用權的獲取是無償?shù)?，并且也沒有限定宅基地的使用權的時間，農(nóng)民當然也可以自由選擇在該宅基地上進行房屋建設的權限，一旦農(nóng)民失去了宅基地的使用權，退出了宅基地，農(nóng)民會在經(jīng)濟和心理兩方面產(chǎn)生失落感，會對未來的生活沒有安全感。

2 我國宅基地退出的主要模式

2.1 宅基地置換模式

所謂宅基地置換指的是農(nóng)民根據(jù)地方政府的統(tǒng)一安排和規(guī)劃，將農(nóng)村的一些閑置宅基地和附屬于宅基地的附著物進行置換并獲得補償?shù)姆绞?。通過比較各地宅基地退出中的方式：一是上海的宅基地置換模式，主要是采用貨幣或者非貨幣方式進行宅基地置換的模式。浙江嘉興“兩分兩換模式”，將宅基地上所附著的宅基地和承包經(jīng)營用地加以區(qū)分，農(nóng)民可以用自己的承包地來進行換取，宅基地承包中所形成的新的經(jīng)濟體，作為相應的股份投入，便可以獲取一定的長期租金以及相關的社保;二是可以選取使用宅基地使用全來換取相對應的住房的方式。

2.2 宅基地收購儲備模式

宅基地收購儲備模式：該模式中收購的土地，主要是針對那些閑置不用的農(nóng)村宅基地，以及一些家庭一戶多宅超標的宅基地，針對這些宅基地，政府進行集中收購，對某些違規(guī)的宅基地政府也會采取無償沒收的方式，對這些集中起來的宅基地作為儲備用地的模式。

2.3 宅基地拆院并院模式

所謂拆院并院模式實際就是針對退出的農(nóng)村宅基地，進行合理的整合，主要就是將土地儲備中歸于耕地的部分和用于城鎮(zhèn)建設的部分進行合理的結合，進行合理的綜合利用。

3 我國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地退出中農(nóng)民權益受損害的表現(xiàn)

3.1 農(nóng)民的自主意愿沒有被尊重

目前大多數(shù)宅基地退出模式都是由政府來進行主導的，這些宅基地退出模式都是由政府作為主導進行的自上而下強勢推動。進行農(nóng)民實地調查會發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民在宅基地退出中，并不是很愿意，有相當部分農(nóng)民甚至都是不愿意或者反對進行宅基地退出改革的。其實最根本的或者說最直接的原因就是農(nóng)民在宅基地退出過程中所獲取的收益太少，農(nóng)民最大的擔憂就是一旦沒有了宅基地，又沒有其他特別的技能，也沒有養(yǎng)老保障，而又沒有獲得相應的收益，會覺得以后的生活保障會出現(xiàn)很大問題，而且沒有多少決定權。

3.2 農(nóng)民無法參與到宅基地退出實施過程中

宅基地退出中農(nóng)民是宅基地退出的主體，應該參與并擁有宅基地退出中所有環(huán)節(jié)的知情權和參與權。從法律層面上來講，農(nóng)民擁有宅基地的使用權，我國宅基地退出過程整個實施過程都是由政府主導實施的，相對于政府而言，農(nóng)民既沒有相關的知識和法律意識，話語權很少，很難決定并參與到整個宅基地退出的過程當中，更沒法來要求自己應享有的權利，也無法爭取到應有的利益，這些都導致農(nóng)民對宅基地退出沒有積極性。

3.3 農(nóng)民喪失宅基地所提供的社會保障

根據(jù)我國《憲法》和《土地管理法》中的相關規(guī)定，農(nóng)民獲取宅基地的方式主要是由集體進行無償劃撥，而集體在進行劃撥的時候，要進行農(nóng)民身份的驗證，才有權利取得農(nóng)村集體所有的農(nóng)村宅基地。我國施行的農(nóng)村宅基地制度，由于目前我國農(nóng)民并沒有完善的社會養(yǎng)老保障體系，為了保障農(nóng)民的基本養(yǎng)老生活，就賦予了農(nóng)民在宅基地上更多的附加的權益，也是農(nóng)民最看中的最后的社會保障基礎。城鎮(zhèn)化實施后，農(nóng)民從農(nóng)村轉向城鎮(zhèn)，在某種意義上就失去了在農(nóng)村的基于宅基地的大空間居住權，同時也放棄了農(nóng)村的一些生活、生產(chǎn)方式。最重要的是失去了相應農(nóng)民基于宅基地所擁有得社會保障權力。

3.4 農(nóng)民無法分享土地財產(chǎn)收益

我國這么長時間以來都是實行的城鄉(xiāng)二元分割管理制度，而宅基地是農(nóng)民最基本的安身立命之所，對農(nóng)民而言是最重要的財產(chǎn)。雖然城鎮(zhèn)化的發(fā)展中，農(nóng)村宅基地隨著社會的發(fā)展必然會逐漸退出，但也要在具備保障農(nóng)民權力的基礎上實施。目前的情況是農(nóng)民無法享受到宅基地退出中所應有的城市發(fā)展的收益。

4 農(nóng)村宅基地退出與補償中存在的問題

4.1 宅基地產(chǎn)權不完整，流轉和退出受阻

解決宅基地問題的關鍵還是取決于土地問題的處理，而要解決土地問題期間關鍵的一環(huán)是對于產(chǎn)權的處理，而宅基地作為農(nóng)民的主要居住權，是農(nóng)民對土地使用權的具體體現(xiàn)。盡管前國土資源部部長姜大明表示，國家將探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農(nóng)戶資格權，適度放活宅基地使用權。通過調查發(fā)現(xiàn)，鄭州市有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉及到宅基地流轉的案例將近占到所有宅基地總數(shù)的8%左右，比例高的原因就是農(nóng)民通過宅基地的私下流轉，使農(nóng)民獲得了相應的真實的流轉收益，這種行為目前還是不能很好的得到法律的認可和保護，后期農(nóng)民還是最終的受害者。

4.2 宅基地退出引導措施缺乏，相應的社會保障不完善

有些地方政府推動宅基地退出的目的就是為了獲取更多的建設用地，2008年實施的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策成為各個地方政府獲取建設用地指標的最有效手段，促使各級地方政府積極地推動宅基地退出方案，但大多規(guī)劃都很倉促，方案設施粗狂，缺乏對退出后農(nóng)民權益的保護，致使農(nóng)民對城鄉(xiāng)農(nóng)村改造，宅基地退出等意見很大，尤其是對于農(nóng)村一些鰥寡孤獨老人更是造成了相當大的生活不便，老人沒有相應的社會保障，沒有了宅基地，沒有了土地，也不具備相應的獲取報酬的能力，導致生發(fā)越發(fā)艱難，完全失去了宅基地退出的初衷。

4.3 如何確定補償和收益分配標準問題

在這個問題上，很多人認為政府與農(nóng)民爭利。中國現(xiàn)行的土地征收制度是惠及所有的人，對中國的城市化居功至偉。在這樣的利益分配之下，農(nóng)民的土地本來就不是農(nóng)民私人所有的。征收農(nóng)民的土地，農(nóng)民也從來不反對征地，農(nóng)民關心的是補償。隨著城市房價的上升，農(nóng)民對征地的補償認識加深，認為地區(qū)的不均存在，農(nóng)民要的是利益。

5 農(nóng)村宅基地退出過程中的相關政策建議

5.1 完善宅基地退出相關法律

明確宅基地退出的條件，在宅基地退出問題的立法方面，要遵循如何有效地實現(xiàn)土地節(jié)約，盡可能的實現(xiàn)耕地得到有效保護的原則。明確宅基地退出的補償標準和方式，我國農(nóng)村宅基地的退出是由各種不同的情形和面臨不同的情況的條件下，分別不同的情況進行處理，因此，要實現(xiàn)宅基地在退出的過程中能夠取得公平合理的補償，在進行宅基地退出并進行立法的基礎上，分別針對退出條件的不同設置不同的補償標準和方式。

5.2 完善宅基地“三權分置”實施細則

2019年中央一號文件針對農(nóng)村宅基地制度改革進行了一系列的新舉措的提出和實施，核心的內容就是如何真正意義上實現(xiàn)“三權分置”權利的落實、保障、放活，如何真正意義上實現(xiàn)農(nóng)村宅基地“三權分置”，把農(nóng)村集體組織的產(chǎn)權和農(nóng)戶的產(chǎn)權進行更好地界限劃分，把農(nóng)戶的性質、人員、成員進行細化，并把集體組織和農(nóng)戶之間的利益主體進行分辨。

劃分清楚了宅基地的所有權屬性，其集體所有權的屬性，就為其后面要實施的農(nóng)村宅基地的收回起了很好的保障作用，也使得作為宅基地所有權的農(nóng)村集體組織也可以很好的監(jiān)督農(nóng)民對于宅基地的使用情況，集體組織可以依法享有宅基地的后期使用過程中，或者后期的租賃、出售過程中享有的收益，以及必須經(jīng)過的流程。保障農(nóng)戶擁有對宅基地使用的資格權，可以很好的維護并保障農(nóng)戶使用宅基地的權利，以及對自己宅基地所占有的權利。其實資格權從本質是對農(nóng)民本身所體現(xiàn)的附著在土地上的一種能夠表現(xiàn)出來的保障權利。而對農(nóng)村宅基地所擁有的資格權利其實是對農(nóng)民的一種利益保護，使得農(nóng)民可以享受到宅基地的使用、取得以及后期的流轉，所以對農(nóng)民擁有宅基地資格權利的審核和查驗，是資格權實施的關鍵，也是三權分置中關鍵的一環(huán)，也是一個難點。而文件中所指的對宅基地使用權的適度放活，則意味著后期農(nóng)民可以依據(jù)自己的資格權，而對宅基地進行出租，或者質押給相關金融機構，甚至還可以使用權進行投資入股，真正意義上盤活了農(nóng)村的宅基地流轉使用問題，有效的激活了宅基地對農(nóng)民收益的提升，也可以激活農(nóng)村土地的價值，使農(nóng)民真正意義上享受到城鎮(zhèn)化進程的紅利。

5.3 尊重農(nóng)民的宅基地退出意愿

2019年8月26日，十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過關于修改土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法的決定。第六十二條規(guī)定“人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區(qū)，縣級人民政府在充分尊重農(nóng)村村民意愿的基礎上，可以采取措施，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準保障農(nóng)村村民實現(xiàn)戶有所居?！痹谵r(nóng)民宅基地退出的過程中，政府作為利益的接受者，作為改革最大推動者，我們要堅信以提升農(nóng)民幸福指數(shù)為目標的城鎮(zhèn)化改革，而對于過度追求城鎮(zhèn)建設，逼迫農(nóng)民進行宅基地退出，以使得政府能夠獲取最大的利益的方案，都不予實施。各級政府在制定相關宅基地退出方案中，要切遵循農(nóng)民的意愿，以維護農(nóng)民幸福權益為出發(fā)點進行的各種宅基地方案實施，都是深受農(nóng)村民眾歡迎的。

5.4 完善退出宅基地農(nóng)民社會保障機制

在對農(nóng)民退出宅基地進行補償時，不只是依據(jù)宅基地的住房保障功能，還要考慮到農(nóng)民退出宅基地后的社會養(yǎng)老、醫(yī)療、精神保障功能，宅基地是農(nóng)民賴以生存的根本，宅基地作為農(nóng)民住房的唯一保障，也是農(nóng)民生活基礎的保障。建立常規(guī)的養(yǎng)老、醫(yī)療保障和精神文化保障，可以給退出宅基地的農(nóng)民在新的生活區(qū)域里，配套相應的老年社會活動中心，提供一定的養(yǎng)老保障金，保障農(nóng)民最基本的生活標準?？梢钥紤]實施農(nóng)民在就業(yè)培訓，增強農(nóng)民的文化工作技能，提供長期的持續(xù)的農(nóng)民繼續(xù)教育的空間和平臺，培養(yǎng)農(nóng)民繼續(xù)學習的興趣和機會，培養(yǎng)農(nóng)民就業(yè)技能。使農(nóng)民真正意義上實現(xiàn)退出宅基地后物質、精神生活沒有下降，并有提高，農(nóng)民自然愿意退出宅基地。

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