公益訴訟：１３年難取合法名分

李　郁

“我的議案已經(jīng)基本成型，內(nèi)容還是建議建立環(huán)境保護(hù)公益訴訟制度，準(zhǔn)備在今年‘兩會(huì)上提出。”呂忠梅在電話(huà)里對(duì)記者說(shuō)。

呂忠梅是全國(guó)人大代表、法學(xué)教授、農(nóng)工黨中央常委，曾任湖北省高級(jí)人民法院副院長(zhǎng)，現(xiàn)任湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)。

呂忠梅近幾年一直致力于推動(dòng)建立環(huán)境公益訴訟制度。2006年，她參與農(nóng)工黨中央委員會(huì)向全國(guó)政協(xié)提交的建立環(huán)境公益訴訟的提案；2008年“兩會(huì)”期間，她以人大代表身份提出內(nèi)容相同的建議。今年，她準(zhǔn)備再次提出這樣的議案。近日要去美國(guó)考察公益訴訟，結(jié)合國(guó)內(nèi)情況，進(jìn)一步充實(shí)議案內(nèi)容。

呂忠梅議案的核心內(nèi)容是建議修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》，加入相關(guān)內(nèi)容，賦予特定機(jī)關(guān)、相關(guān)的社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，公益訴訟費(fèi)用由公共負(fù)擔(dān)，公益訟訴時(shí)效適當(dāng)放寬。

“私權(quán)公用”，長(zhǎng)盛不衰

最早提出公益訴訟概念的，據(jù)說(shuō)在上世紀(jì)90年代初。直到90年代下半葉，這一概念才普及，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》推動(dòng)了這一工作，時(shí)間在1998年2月，報(bào)道了第一起公益訴訟案。

現(xiàn)在大家公認(rèn)的第一起公益訴訟案是在這篇文章發(fā)表的兩年前。

1996年元旦，福建省龍巖市法律工作者丘建東，在一個(gè)電話(huà)亭打長(zhǎng)途電話(huà)，值班員沒(méi)有遵守節(jié)日期電話(huà)費(fèi)半價(jià)優(yōu)惠的規(guī)定，多收了6角錢(qián)。丘認(rèn)為電話(huà)局的行為屬商業(yè)欺詐，向當(dāng)?shù)胤ㄔ禾崞鹪V訟，索要雙倍賠償1.2元。這就是有名的“一塊二官司”。

這起官司影響很大，開(kāi)庭那天去了多家媒體，但庭未開(kāi)，丘建東撤訴了。官司“雷聲大、雨點(diǎn)小”，但影響是長(zhǎng)遠(yuǎn)的?！督?jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》當(dāng)時(shí)連續(xù)5個(gè)頭條報(bào)道這一案件，后來(lái)又刊載諸多評(píng)論文章，因此，丘建東為社會(huì)所關(guān)注，被譽(yù)為“公益訴訟第一人”。

后來(lái)，丘建東連續(xù)打了幾場(chǎng)類(lèi)似的官司，并有意識(shí)地策劃公益訴訟。

丘建東在一次公益訴訟討論會(huì)上說(shuō)，13年來(lái)他打了24起公益訴訟，雖然只勝訴了五六起，但有的政策改變了，有的服務(wù)改善了，有的收費(fèi)降低了，“還是很有社會(huì)意義的”。

目前，他做的一件事是向財(cái)政部提出申請(qǐng)，要求公示有關(guān)黨政機(jī)關(guān)辦公費(fèi)用。

丘建東遺憾的是他一直沒(méi)有通過(guò)國(guó)家司法考試，沒(méi)有取得律師資格。他建立了名叫“海平面”的法律服務(wù)所，“一方面做民商事訴訟代理，掙錢(qián)養(yǎng)家糊口，另一方面出點(diǎn)錢(qián)做公益訴訟，搞一點(diǎn)法律試驗(yàn)”。

與丘建東類(lèi)似的還有郝勁松等人，近年在公益訴訟方面十分活躍。

律師喬占祥，石家莊人。2001年春運(yùn)，火車(chē)票價(jià)上浮，喬占祥認(rèn)為漲價(jià)關(guān)乎廣大群眾利益，按規(guī)定應(yīng)事先舉行價(jià)格聽(tīng)證會(huì)。鐵路部門(mén)沒(méi)有履行聽(tīng)證程序而漲價(jià)屬行政違法，于是向鐵道部申請(qǐng)復(fù)議，后又在北京提起訴訟。官司打了一年多，最后喬占祥敗訴。但第二年鐵道部召開(kāi)了價(jià)格聽(tīng)證會(huì)。后來(lái)火車(chē)票價(jià)又連漲了4年，到2007年春運(yùn)鐵道部宣布火車(chē)票不漲價(jià)，一直持續(xù)至今。

在喬占祥看來(lái)，我們國(guó)家在倡導(dǎo)建設(shè)法治政府，建設(shè)法治社會(huì)，與違法或不法現(xiàn)象作斗爭(zhēng)，訴訟僅僅是手段之一?，F(xiàn)在一些公益訴訟更多的是一種表達(dá)，表達(dá)一種意愿、一種訴求，至于官司能否成立、能否贏(yíng)，似乎并不太關(guān)心。他對(duì)這樣現(xiàn)象表示“擔(dān)憂(yōu)”。

“公權(quán)公用”，嘗試不斷

不久前，湖南省望城縣法院主持調(diào)解，縣檢察院和坪塘水泥廠(chǎng)達(dá)成和解協(xié)議，由水泥廠(chǎng)賠付花扎街村49戶(hù)村民每年6.25萬(wàn)元，以補(bǔ)償水泥廠(chǎng)給這些村民帶來(lái)的噪聲、灰塵及振動(dòng)等污染損害。

這應(yīng)該是最近一起由檢察院做原告提起的公權(quán)公益訴訟。

檢察機(jī)關(guān)作為公益代表人提起的訴訟最早出現(xiàn)于1997年。當(dāng)時(shí)河南省方城縣檢察院作為原告，起訴該縣工商局和市民湯某，訴稱(chēng)工商局以遠(yuǎn)低于市場(chǎng)的價(jià)格將本局的門(mén)面房賣(mài)給了湯某，造成國(guó)有資產(chǎn)流失，因而請(qǐng)求法院判決賣(mài)房協(xié)議無(wú)效。

法院支持了檢察院的訴求，官司打贏(yíng)了。這起案件被作為“真正的公益訴訟”列入多種教材。

此后，一些地方檢察院提起類(lèi)似訴訟，從方城公益訴訟到現(xiàn)在12年，大約有120多起公權(quán)公益訴訟。

在一些人眼中，只有檢察院才應(yīng)該為公眾利益提起公益訴訟，有檢察機(jī)關(guān)為公眾利益而提起的訴訟才是公益訴訟。

2008年1月，被譽(yù)為“貴州環(huán)境公益訴訟第一案”當(dāng)庭判決，原告“兩湖一庫(kù)”管理局勝訴，被告貴州天峰化工公司被判令停止廢礦渣對(duì)附近水源的侵害。

這是全國(guó)少有的政府行政部門(mén)提起的公益訴訟。

“民間援助”，矢志不移

2009年春節(jié)前，北京大學(xué)法學(xué)院婦女法律研究與服務(wù)中心主任郭建梅接受了記者采訪(fǎng)。該中心是一家民辦機(jī)構(gòu)，主要業(yè)務(wù)就是公益訴訟，還包括法律援助，很大一部分業(yè)務(wù)是無(wú)償為婦女維權(quán)提供法律服務(wù)。

郭建梅上世紀(jì)80年代初畢業(yè)于北大法律系，在全國(guó)律協(xié)工作，待遇不錯(cuò)，前途也很光明。可1995年她參加北京世界婦女大會(huì)時(shí)受到會(huì)議氣氛感染，立志要在婦女法律工作方面做出一番成就，于是毫不猶豫辭去公職，成立了該中心。

幾年奮斗下來(lái)，中心的事業(yè)漸漸興旺起來(lái)，開(kāi)始免費(fèi)為婦女維護(hù)權(quán)益。2004年以后，中心開(kāi)始介入并展開(kāi)公益訴訟工作，更多的還是與婦女有關(guān)的社會(huì)問(wèn)題，比如農(nóng)村婦女土地問(wèn)題。在農(nóng)村許多出嫁的姑娘、離婚的媳婦都很難分到土地。她們關(guān)注知識(shí)女性的退休年齡過(guò)早問(wèn)題。在一些事業(yè)單位，女性工作人員往往被強(qiáng)制55歲甚者50歲就退休，或“內(nèi)退”?！斑@樣就剝奪了婦女正當(dāng)工作權(quán)利”，郭建梅說(shuō)，“也造成了人才浪費(fèi)”。于是，中心代替她們打官司，以法律手段糾正來(lái)自行政的不公平。

“我們把法律援助作為一個(gè)純公益事業(yè)，”郭建梅說(shuō)，“起到一種示范作用”。

去年，中心建起了婦女權(quán)益公益律師網(wǎng)，期望更多的律師共同推動(dòng)公益訴訟的發(fā)展。2009年年初，又成功舉辦了公益律師網(wǎng)第二屆年度論壇會(huì)議。

與北大婦女法律服務(wù)中心類(lèi)似的機(jī)構(gòu)還有社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所的東方公益律師事務(wù)所，這是全國(guó)唯一一個(gè)非營(yíng)利性律師事務(wù)所，是司法部批準(zhǔn)的一個(gè)“開(kāi)展法律援助和完善律師體制的改革試點(diǎn)”。這個(gè)律師所的經(jīng)費(fèi)完全來(lái)源于法律研究所的課題經(jīng)費(fèi)，律師也全由研究所人員兼任。

這家律師事務(wù)所發(fā)起的公益訴訟，有的影響較大，比如為農(nóng)民工子弟學(xué)校爭(zhēng)取生存權(quán)的訴訟。那是2004年春天，北京豐臺(tái)區(qū)師陶農(nóng)民工子弟學(xué)校因不具備辦學(xué)條件，被教育局勒令停辦。東方律師事務(wù)所代理學(xué)校對(duì)教育部門(mén)提起行政訴訟。官司打了5個(gè)月，一審、二審都敗訴，但引起了社會(huì)對(duì)農(nóng)民工子弟上學(xué)難問(wèn)題的關(guān)注。此后，北京市各區(qū)都積極創(chuàng)造條件，爭(zhēng)取所有農(nóng)民工子弟都能就近到公立學(xué)校上學(xué)，極大地改變了農(nóng)民工子弟沒(méi)學(xué)上的狀況?，F(xiàn)在，這家律師所正在關(guān)注勞教制度。

和東方律師所同屬于社科院法學(xué)研究所的還有一家公益訴訟研究中心，多年來(lái)對(duì)國(guó)內(nèi)外公益訴訟進(jìn)行專(zhuān)題研究，近來(lái)已有研究成果報(bào)告，對(duì)我國(guó)的公益訴訟現(xiàn)狀進(jìn)行了全面描述與評(píng)估。

武漢大學(xué)社會(huì)弱者權(quán)利保護(hù)中心是中國(guó)最早的法律援助機(jī)構(gòu)，成立16年來(lái)一直堅(jiān)持為弱勢(shì)群體維權(quán)，提供法律咨詢(xún)和法律援助。他們碰到的問(wèn)題和其他同類(lèi)機(jī)構(gòu)一樣，也是一個(gè)“利益相關(guān)”問(wèn)題，還有公益訴訟中尋找原告難的問(wèn)題。

社會(huì)在變，曙光在前

公益訴訟，在國(guó)外早已成為一種訴訟類(lèi)型。有資料表明，法國(guó)與美國(guó)是實(shí)行現(xiàn)代公益訴訟較早的國(guó)家。法國(guó)1806年《民事訴訟法》與《法院組織法》都規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以為維護(hù)公共秩序提起公益訴訟。美國(guó)1890年《謝爾曼反托拉斯法案》的出臺(tái)標(biāo)志著民事公益訴訟在美國(guó)的產(chǎn)生。此后，1914年美國(guó)的《克萊頓法》再次規(guī)定檢察官可以提起民事訴訟。此外，德國(guó)、日本等國(guó)家也相繼制定檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的制度，有的國(guó)家還規(guī)定社會(huì)團(tuán)體可以代表本團(tuán)體成員提起訴訟。

目前，在社會(huì)各界關(guān)注公益訴訟情勢(shì)下，我國(guó)的許多方面都在變，比如環(huán)境公益訴訟方面就有不小的變化，很多法院在做有利于公益訴訟的改變。貴州省貴陽(yáng)、江蘇省南京、蘇州中院和一些基層法院都在近一兩年成立了環(huán)境公益訴訟審判庭或合議庭，專(zhuān)門(mén)審理有關(guān)環(huán)保的公益訴訟案，判決或調(diào)解了一些有影響的公益訴訟案件。

據(jù)悉，《民事訴訟法》正在醞釀修改，專(zhuān)家建議通過(guò)修改《民事訴訟法》確立公益訴訟制度。建議規(guī)定在受害人沒(méi)有提起訴訟或者很難確定受害人的情況下，檢察院、其他國(guó)家機(jī)關(guān)為維護(hù)公共利益，可以對(duì)實(shí)施侵害人提起禁止侵權(quán)、賠償受害人損失的民事訴訟。社會(huì)團(tuán)體在得到受害人授權(quán)的情況下，也可以提起公益訴訟。同時(shí)，我國(guó)《行政訴訟法》專(zhuān)家建議稿同樣也主張建立檢察院提起的公益訴訟制度。

編后語(yǔ)：曾有調(diào)查公司調(diào)查表明，絕大多數(shù)受訪(fǎng)者支持并希望公益訴訟成為一種法律行為。無(wú)論人大代表、政協(xié)委員、執(zhí)業(yè)律師、法律工作者，還是被稱(chēng)為“刁民”的“小人物”，都在為公益訴訟的合法名分奔波奮斗，并換來(lái)了文中提到的種種變化。從這些情況看，有可能在不遠(yuǎn)的將來(lái)，公益訴訟成為真正的、名正言順的法律行為。小溪涓涓，終究匯流成河。

（摘自《法律與生活》半月刊2009年3月上半月刊）