我國農(nóng)村公共服務(wù)供求現(xiàn)狀的公共選擇分析

肖 莎

改革開放30年來,隨著我國“新農(nóng)村”建設(shè)的深入開展和中央政府一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策的出臺,我國農(nóng)村公共服務(wù)的供給情況得到了很大改善,農(nóng)民群體對基礎(chǔ)性和公益性公共服務(wù)的需求在很大程度上得到了滿足。然而,與發(fā)達(dá)國家相比,當(dāng)前我國農(nóng)村公共服務(wù)仍存在提供與需求不平衡的諸多弊端,突出表現(xiàn)在農(nóng)村公共服務(wù)提供總體上不足,提供結(jié)構(gòu)不合理,提供責(zé)任劃分不清,農(nóng)民對公共服務(wù)的需求表達(dá)機(jī)制缺失導(dǎo)致的提供效率低下等等。以布坎南為代表的公共選擇理論是一門將經(jīng)濟(jì)學(xué)研究方法應(yīng)用于政治領(lǐng)域的新型理論,基于“經(jīng)濟(jì)理性人”和交易理論的基本假設(shè)。運(yùn)用公共選擇理論對我國農(nóng)村公共服務(wù)供求的現(xiàn)狀進(jìn)行分析,對探索問題產(chǎn)生的原因以及提出解決問題的措施建議,具有積極的借鑒意義。

1.公共選擇理論的主要觀點和基本假設(shè)

公共選擇理論由詹姆斯·布坎南等人創(chuàng)立于20世紀(jì)60年代,是一種非市場管理的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。它把經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法和工具用于研究集體的或非市場的政治管理過程。公共選擇理論以經(jīng)濟(jì)學(xué)的“經(jīng)濟(jì)人”假說為基本行為的基本假設(shè)前提,依據(jù)自由的交易能使交易雙方都獲利的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理,分析公眾的公共選擇,揭示政府管理行為以及二者之間的關(guān)系。

這一理論有兩個基本理論假設(shè),即“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)和交易理論。公共選擇理論認(rèn)為,政府的政策制定者同經(jīng)濟(jì)人一樣是有理性的、自私的人,他們的行為都是基于自利的動機(jī)。這種動機(jī)使官員像在經(jīng)濟(jì)市場上一樣,在政治過程中追求著自己利益的最大化并導(dǎo)致公眾利益的扭曲。此外,公共選擇理論認(rèn)為政治過程與市場過程一樣,基礎(chǔ)是交易行為,政治就是個體、團(tuán)體之間出于自利動機(jī)而進(jìn)行的一系列交易過程。選民在選舉中以政治本身為手段,把估價和喜愛投入交易并利用政治規(guī)則把個人效用加總為主流民意,向政府施壓,以期得到所需要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù),而政治家與官僚則獲得了權(quán)力以及由權(quán)力衍生的其他好處。公共選擇的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)和政治交易理論,將人類行為的兩個方面——經(jīng)濟(jì)決策和政治決策,納入了統(tǒng)一的框架。[1]

2.農(nóng)村公共服務(wù)的提供與需求

按照滿足需求的不同,公共服務(wù)可以分為基礎(chǔ)性公共服務(wù)和公益性公共服務(wù),基礎(chǔ)性公共服務(wù)滿足的是衣食住行等基礎(chǔ)性需求,教育、醫(yī)療、文化體育、社會保障等等則屬于公益性公共服務(wù)的范疇。公共服務(wù)的產(chǎn)出即提供在某種程度上使用了公共權(quán)力或公共資源,因此某種公共服務(wù)一般具有公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特性,這種公共產(chǎn)品的非競爭性和非排他性在農(nóng)村公共服務(wù)上表現(xiàn)得尤為明顯。[2]

從農(nóng)村公共服務(wù)的提供來看,農(nóng)村公共服務(wù)的提供方式大致可以歸結(jié)為以下三種:由政府通過稅收方式籌資,進(jìn)行農(nóng)村公共服務(wù)的統(tǒng)一決策、統(tǒng)一提供;通過市場化的辦法,把農(nóng)村公共服務(wù)由政府提供轉(zhuǎn)為私人供給;培育政府和市場之外的民間組織來提供農(nóng)村公共服務(wù)。[3]在市場經(jīng)濟(jì)條件下,受自身資源和地緣條件的限制,農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民天然地處于市場競爭的弱勢地位?！叭r(nóng)”的天然弱勢和與市場相伴而生的各種市場風(fēng)險以及其他不確定因素的客觀存在,使得很難簡單通過市場化的辦法來提供農(nóng)村公共服務(wù)。此外,在村莊共同意識欠缺的文化背景之下,寄希望于農(nóng)民的自主合作意識,通過培育民間組織來提供農(nóng)村公共服務(wù),至少在目前缺乏厚實的政治文化基礎(chǔ),短時間內(nèi)難以達(dá)成。因此,由政府保證農(nóng)村公共服務(wù)的提供成為一種必然選擇,這種由政府提供農(nóng)村公共服務(wù)的模式也是我國農(nóng)村公共服務(wù)提供的主要模式。

從農(nóng)村公共服務(wù)的需求來看,農(nóng)村公共服務(wù)需求數(shù)量上大幅增長,結(jié)構(gòu)調(diào)整明顯。調(diào)查顯示,農(nóng)村居民家庭平均人均消費(fèi)支出中,醫(yī)療保健支出和文教娛樂支出占總支出的比重,分別從1990年的3.25%和5.37%上升到2008年的6.87%和11.10%,說明農(nóng)民對基本公共產(chǎn)品需求的數(shù)量在增加(見表1)。

在一些邊遠(yuǎn)山區(qū)的農(nóng)村,農(nóng)民對基礎(chǔ)性公共服務(wù)的需求仍然很高,如供水、供電、路況改進(jìn)等等,隨著我國新農(nóng)村建設(shè)的深入,農(nóng)民對公共服務(wù)需求的結(jié)構(gòu)也在不斷變化。在解決溫飽問題的基礎(chǔ)上,農(nóng)民對

公益性公共服務(wù)的需求在總需求中的比例也在不斷提高,如表2所示,改革開放30年以來,我國農(nóng)村恩格爾系數(shù)持續(xù)降低,農(nóng)民的食品支出在消費(fèi)支出中比例大大下降,對教育、醫(yī)療、養(yǎng)老支出明顯增加。[4]

資料來源:根據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計年鑒(1979～2006)和中華人民共和國2006年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報整理。

通過對農(nóng)村公共服務(wù)的提供與需求進(jìn)行分析,我們不難發(fā)現(xiàn),政府在農(nóng)村公共服務(wù)的供給方面占據(jù)主導(dǎo)地位,而這個供給過程同樣面臨著政府失靈的風(fēng)險;另一方面,農(nóng)民對公共服務(wù)的需求需要借助一個基于公共選擇的民主的利益訴求機(jī)制來得以滿足。政府和農(nóng)民群體可以看作為進(jìn)行農(nóng)村公共服務(wù)交易活動的交易雙方,政府作為理性經(jīng)濟(jì)人,在這場交易中謀求自身利益最大化。因此,公共選擇理論為研究我國農(nóng)村公共服務(wù)機(jī)制提供了一個很好的分析視角。

3.我國農(nóng)村公共服務(wù)供求現(xiàn)狀存在的問題

改革開放30年來,隨著我國“新農(nóng)村”建設(shè)的不斷深入,中央政府的支農(nóng)、惠農(nóng)政策在一定程度上改善了我國廣大農(nóng)村地區(qū)落后的面貌,保障衣食住行的基礎(chǔ)性公共服務(wù)和基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療、文化體育、社會保障等公益性公共服務(wù)提高了廣大農(nóng)民的生活質(zhì)量。然而,我們更應(yīng)看到,我國現(xiàn)行的農(nóng)村公共服務(wù)體制還不夠完善,存在著供需不平衡的多方面問題。

3.1 農(nóng)村公共服務(wù)總體提供不足,提供結(jié)構(gòu)不合理

公共產(chǎn)品的最佳提供規(guī)模,是消費(fèi)者的邊際支付意愿之和等于生產(chǎn)單位公共產(chǎn)品的邊際成本。雖然我國是一個農(nóng)業(yè)大國,但我國農(nóng)村公共服務(wù)提供呈現(xiàn)出總體不足的狀況,多年來國家對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)投資不足,農(nóng)村基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療底子薄弱,農(nóng)村大部分人口未能享受醫(yī)療保險等社會保障。[5]

農(nóng)村公共服務(wù)提供結(jié)構(gòu)不合理。在能增加政府福利和官員政績的公共服務(wù)提供上,呈現(xiàn)出一種過高的超過農(nóng)民需求度和實際承受能力的提供熱情。而另一方面,對提高農(nóng)民素質(zhì)和農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展具有重大意義的公共服務(wù),如農(nóng)村的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等,則提供短缺,這不僅損害了農(nóng)民的利益,而且直接威脅到國家的長治久安和經(jīng)濟(jì)的快速、持續(xù)發(fā)展。

3.2 農(nóng)村公共服務(wù)提供責(zé)任劃分不清,提供主體錯位、缺位

地方各級政府之間以及政府與少數(shù)村民自治組織之間,公共服務(wù)提供的權(quán)責(zé)劃分不明晰、交叉重疊嚴(yán)重,造成農(nóng)村公共服務(wù)提供主體的錯位或缺位。

3.3 農(nóng)民對公共服務(wù)的需求表達(dá)機(jī)制缺失,導(dǎo)致服務(wù)提供效率低下

農(nóng)村公共服務(wù)并不是通過市場來提供的,在需求者和提供者之間存在著信息不對稱,由于需求表達(dá)機(jī)制的缺失,提供者難以取得需求者的需求信息,無法實現(xiàn)公共服務(wù)的最優(yōu)供給。我國農(nóng)村公共服務(wù)自上而下的提供模式,使得廣大農(nóng)民對公共服務(wù)的實際需求很容易被忽視,農(nóng)民始終做為公共服務(wù)的“被動消費(fèi)者”,而不是“主動需求者”。這造成了公共產(chǎn)品供給效率低下,浪費(fèi)了有限的鄉(xiāng)村財力資源。

4.公共選擇理論視野下的原因探析

公共選擇是人們通過民主政治過程來決定公共服務(wù)需求、供給和結(jié)構(gòu),將個人選擇轉(zhuǎn)化為集體選擇的一種過程和機(jī)制,是對資源配置的非市場決策。提供農(nóng)村公共服務(wù)以滿足需求的過程就是一種公共選擇的過程,這種選擇本身是一種實現(xiàn)民主性的過程,農(nóng)民作為公共服務(wù)的消費(fèi)者,通過對公共服務(wù)的方式和內(nèi)容的選擇來滿足自身的利益需求,并達(dá)到對提供主體的控制。然而,從我國農(nóng)村公共服務(wù)供需的現(xiàn)狀來看,這種民主價值的實現(xiàn)過程卻受到了重重阻礙,上文所述問題之所以產(chǎn)生的原因,可以運(yùn)用公共選擇理論進(jìn)行分析和解釋。

4.1 農(nóng)村公共服務(wù)提供方的“經(jīng)濟(jì)人”行為取向

公共選擇理論指出官員也是理性的,其動機(jī)在于追求更多的報酬、地位、權(quán)力和威望,具體而言不外乎薪金、職務(wù)津貼、社會名望、權(quán)力、人事權(quán)、較大影響力、輕松的工作負(fù)擔(dān)等。敦利威指出:“每個官員至少都部分地根據(jù)其自我利益行事,某些官員則只受其自我利益的驅(qū)使,甚至在以純官方的身份行事時也是如此?！盵6]弗里德曼等人指出:“高級官僚非常老練地運(yùn)用拖拉的辦事程序來耽擱和破壞他們不贊成的計劃;他們善于以‘解釋法令為名頒布各種條例和規(guī)章,這些解釋事實上巧妙地、有時赤裸裸地改變了原法令的意圖;他們善于拖延執(zhí)行他們不贊成的法令,同時加緊執(zhí)行他們贊成的法令?！盵7]

在具體執(zhí)行提供農(nóng)村公共服務(wù)的政策時,受政治目標(biāo)最大化和經(jīng)濟(jì)利益最大化的激勵,政府傾向于提供甚至超出需求的那些能增加政府福利和官員政績的公共服務(wù),因此,不少“形象工程”式公共服務(wù)出現(xiàn)在一些落后的農(nóng)村地區(qū)。這種由于政府失靈帶來的農(nóng)村公共服務(wù)過剩提供不但不能發(fā)揮促進(jìn)生產(chǎn)的作用,反而造成負(fù)面影響。與此相反,基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療、文化體育和社會保障等公益性公共服務(wù)可能因為其經(jīng)濟(jì)收效甚微,難以滿足政府“政績”的需要,而得不到財政的支持,供給短缺,從而造成農(nóng)村公共服務(wù)的提供結(jié)構(gòu)不合理。

4.2 農(nóng)村公共服務(wù)交易雙方地位的不平等導(dǎo)致真實需求難以實現(xiàn)

公共選擇理論的另一個基本假設(shè)即交易理論認(rèn)為政治過程的基礎(chǔ)是交易行為,如同市場經(jīng)濟(jì)中的平等交易一樣,選民和政府在這場平等的政治交易中通過交換獲得各自追求的利益。

然而,在農(nóng)村公共服務(wù)的交易中,農(nóng)民的需求和政府的單方服務(wù)提供卻處在一個不平衡的天平兩端,農(nóng)民群體難以通過集體行動的公共選擇向服務(wù)提供者即政府施壓,其對農(nóng)村基礎(chǔ)性和公益性公共服務(wù)的真實需求便難以得到實現(xiàn)。首先,薄弱的“三農(nóng)”利益集團(tuán)無法主張其對農(nóng)業(yè)保護(hù)的需求。與個人行動不同,集體行動要取得成功,必須具備充分的溝通交流、有效地避免“搭便車”等條件,而對于發(fā)展中國家而言,低下的集體行動力成為“三農(nóng)”利益集團(tuán)爭取支農(nóng)政策的桎梏。僅從“三農(nóng)”利益集團(tuán)本身的游說活動來說,當(dāng)游說的收益固定時,游說成本的差異將導(dǎo)致不同強(qiáng)度的游說活動和不同水平的“三農(nóng)”支持。從發(fā)展中國家的“三農(nóng)”現(xiàn)實來看,導(dǎo)致其“三農(nóng)”集團(tuán)集體行動力低下的主要原因在于游說成本十分高昂,尤其是初始成本很高。其次,在我國,農(nóng)民的組織化程度非常低,缺乏能有效整合農(nóng)民利益并為農(nóng)民爭取應(yīng)得利益的組織。農(nóng)民個體在國家權(quán)力機(jī)構(gòu)面前,缺乏對政治資源的控制能力、社會行為能力和利益表達(dá)能力,在“三農(nóng)”政策制定和實施的過程中,作為直接利益相關(guān)者的農(nóng)民群體卻往往被邊緣化。[8]

5.結(jié)論

公共選擇理論對我國農(nóng)村公共服務(wù)供求現(xiàn)狀中問題產(chǎn)生的原因具有較好的解釋力,該理論的主要觀點和兩個基本假設(shè)適用于分析農(nóng)村公共服務(wù)提供方,即政府在提供公共服務(wù)時的行為取向,同時也很好地解釋了農(nóng)民作為農(nóng)村公共服務(wù)的需求方,其利益訴求難以通過集體行動得到表達(dá)的深層原因。在剖析我國農(nóng)村公共服務(wù)供求現(xiàn)狀中問題產(chǎn)生的原因基礎(chǔ)之上,我們更應(yīng)看到,加快建立民主的農(nóng)村公共服務(wù)體制,更有效地保障廣大農(nóng)民群眾對公共服務(wù)的需求得以滿足是當(dāng)前我國縮小城鄉(xiāng)差距,加快“新農(nóng)村”建設(shè)面臨的緊要任務(wù)。解決我國農(nóng)村公共服務(wù)供求現(xiàn)狀中存在的問題,建立起供求平衡、基于民主公共選擇的農(nóng)村公共服務(wù)體制可以從以下兩個方面著手:

首先,明確界定不同層級政府的職能范圍,劃清責(zé)任。相應(yīng)地擴(kuò)大地方政府的財政自主權(quán),特別是改革完善政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度,以保證地方政府特別是貧困落后地區(qū)的供給能力。同時,啟動和規(guī)范中央政府對地方政府、地方政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)問責(zé)制,政府公共職能必須以公平實現(xiàn)農(nóng)民對公共服務(wù)的真實需求為轉(zhuǎn)移,以構(gòu)建現(xiàn)代公共服務(wù)體系為改革取向。

其次,提高農(nóng)民的組織化程度,建立有效的農(nóng)民利益和需求表達(dá)機(jī)制。要不斷加強(qiáng)村民自治組織建設(shè),推進(jìn)農(nóng)村專業(yè)合作組織的發(fā)展。當(dāng)前我國農(nóng)村村委會不僅是辦事機(jī)構(gòu),更應(yīng)該是運(yùn)轉(zhuǎn)成熟的村民自治團(tuán)體,應(yīng)不斷完善組織職能,增強(qiáng)其對農(nóng)民需求的代表性和訴求能力,使其真正成為農(nóng)民的公共服務(wù)代言人。

參考文獻(xiàn)

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[2]遲福林.以公共服務(wù)為中心的政府轉(zhuǎn)型[J].開放導(dǎo)報,2004.12.

[3]曾莉.政府供給農(nóng)村公共物品的行為選擇[J].商業(yè)時代,2008.10.

[4]夏鋒.農(nóng)村人口公共需求變化與公共服務(wù)體制建設(shè)[J].人口與經(jīng)濟(jì),2008.2.

[5]明年區(qū)域經(jīng)濟(jì)應(yīng)重點解決公共服務(wù)差距,源自中國證券報http://www.p5w.net/news/gncj/200812/t2072980.htm,2008-12-23.

[6]敦利威.民主、官僚制與公共選擇(張慶東譯)[M].北京:中國青年出版社,2004.

[7]弗里德曼.自由選擇(胡騎譯)[M].商務(wù)印書館,1999.

[8]邵桂蘭,陳靚.基于公共選擇理論的農(nóng)業(yè)政策取向?qū)Ρ萚J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2008.3.