非政府組織:服務(wù)型政府建構(gòu)中的一個(gè)新話題

肖華孝 肖小明

【摘要】隨著行政改革的不斷深入,建立服務(wù)型政府成為一個(gè)重大課題。公共服務(wù)主體的重新定位與明確,是踐行服務(wù)型政府理念、實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的根本途徑。非政府組織作為一個(gè)新興的公共服務(wù)主體,是服務(wù)型政府的一個(gè)必需補(bǔ)充。本文以服務(wù)型政府為切入點(diǎn),探討我國非政府組織與政府關(guān)系模式建構(gòu)的困境與對策。

【關(guān)鍵詞】服務(wù)型政府;非政府組織;困境;對策

1.我國非政府組織在構(gòu)建服務(wù)型政府中的功能

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下構(gòu)建服務(wù)型政府應(yīng)定位于“服務(wù)者”的角色上,把為社會、公民服務(wù)作為政府存在、運(yùn)行和發(fā)展的基本宗旨,把培育成熟的市民社會作為政府的價(jià)值取向,實(shí)現(xiàn)從權(quán)力本位向公民本位的轉(zhuǎn)換。構(gòu)建服務(wù)型政府,關(guān)鍵在于把握“服務(wù)”?，F(xiàn)代社會組織已經(jīng)不再是“等級森嚴(yán)的金字塔,他們將是相互交織的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)——控制松散,權(quán)力分散”。公共治理慢慢成為由政府、企業(yè)和非政府組織對社會進(jìn)行實(shí)施的局面,非政府組織提供公共服務(wù)將成為構(gòu)建服務(wù)型政府的一個(gè)有效途徑。

1.1 參與公共管理

服務(wù)型政府是以公民為本位的政府。非政府組織是為了實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會的公益或者本組織成員的利益為目的,其動機(jī)是為了幫助需要幫助的人,具有利他、公益的價(jià)值取向,與以公民為本位相吻合。非政府組織是在政府和公共部門之間追求公共利益目標(biāo),它對公共事務(wù)的介入,喚醒了民眾對自身事務(wù)的關(guān)心,也引發(fā)人們對政府行政理念的思考。既然政府行政是公共利益的體現(xiàn),那么政府行政就應(yīng)在思想上摒棄以往指揮命令式管理的慣性,加強(qiáng)與社會的溝通,以民為本,規(guī)范權(quán)力,并與公眾相互合作,良性互動。

1.2 制約政府權(quán)力

政府權(quán)力主體作為“經(jīng)濟(jì)人”,也有其特殊的利益追求,在公共利益和私人利益發(fā)生沖突的時(shí)候,他們在自身利益驅(qū)動下往往會舍棄公眾利益而選擇私人利益,與民爭利、以權(quán)謀私,背離社會福利最大化的要求。而非政府組織作為體制外力量的地位日趨凸顯,有力地限制和制約了政府公共權(quán)力,促進(jìn)了權(quán)力行使的公平性與開放性。

1.3 協(xié)助公共服務(wù)

傳統(tǒng)政府是“全能政府”,在公共服務(wù)的提供上大包大攬。服務(wù)型政府是職能有限的政府,這是隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展,社會問題日益復(fù)雜,政府自身改革和進(jìn)步的的一種必然選擇。服務(wù)型政府必須把它的能力主要投注于基礎(chǔ)性的工作上,對于那些非基礎(chǔ)性的公共服務(wù)的提供,就需要由非政府組織承擔(dān)起提供的職能,使得政府專心“掌舵”。而且非政府組織更加貼近民眾,能夠提供更為靈活、快捷、多層面的服務(wù)。

1.4 提升服務(wù)效率

服務(wù)型政府是效能政府。有效政府是指在公共行政中,政府按照行政目標(biāo)的要求,以盡可能少的行政成本,獲得盡可能多的行政產(chǎn)出。非政府組織的發(fā)展,可以提高公共物品供給效率,并回應(yīng)和滿足社會多元化和個(gè)性化的需求。而且由于非政府組織它本身的特性使得在提供公共服務(wù)方面更容易減少出現(xiàn)尋租、貪污等腐敗現(xiàn)象的幾率。

2.我國非政府組織發(fā)展的困境

改革開放以來,隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變,出現(xiàn)了利益多元化和經(jīng)濟(jì)市場化的現(xiàn)象,這促進(jìn)了國家與社會、政治與經(jīng)濟(jì)的分化。非政府組織開始在社會公共領(lǐng)域獨(dú)立承擔(dān)或與政府合作承擔(dān)相當(dāng)一部分社會服務(wù)的功能。特別是近年來,我國非政府組織發(fā)展勢頭迅猛,已初步形成門類齊全、層次有別、覆蓋廣泛的非政府組織體系。根據(jù)民政部網(wǎng)站統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),1989年我國的非政府組織為454個(gè),而到2007年底我國各類非政府組織達(dá)38.1萬個(gè),其中社會團(tuán)體20.7萬個(gè),民間非企業(yè)組織17.2萬個(gè),基金會1369個(gè)。雖然從數(shù)量和發(fā)揮的作用上與成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家相差很遠(yuǎn),但在市場經(jīng)濟(jì)逐步深入、政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)變的今天,非政府組織在參與社會管理等方面起到的作用已越來越大。雖然如此,非政府組織與政府關(guān)系還是沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化,還是處于政府主導(dǎo)、非政府依賴于政府的模式之中。這是因?yàn)?

2.1 非政府組織自我發(fā)展機(jī)制不完善

獨(dú)立性是非政府組織非常重要的一個(gè)特征,但是我國非政府組織往往不具備獨(dú)立自主的精神。我國的許多非政府組織帶有強(qiáng)烈的官方色彩。因?yàn)?我國許多非政府組織的成立是出于政府轉(zhuǎn)型的需要,一些由于機(jī)構(gòu)調(diào)整而不好安排的政府官員被安排到非政府組織擔(dān)任負(fù)責(zé)人,這些負(fù)責(zé)人又利用自己原來的從政背景,利用各種方式獲取國家財(cái)政的撥款和補(bǔ)貼。這就使非政府組織蒙上了“官民二重性”和“半官半民性”,導(dǎo)致其與政府幾乎沒有對抗關(guān)系和競爭關(guān)系,所以在非政府組織與政府的關(guān)系中,都沒有將其獨(dú)立性作為一個(gè)重要因素來考慮。

2.2 非政府組織管理機(jī)制不完備

《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定,非政府組織登記注冊由各級民政部門主管,而日常性事務(wù)由業(yè)務(wù)主管單位管理,這就形成了雙重管理體制。《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》也規(guī)定:社會團(tuán)體在成立登記時(shí),必須要向登記管理機(jī)關(guān)提交業(yè)務(wù)主管單位的批準(zhǔn)文件。由于法律規(guī)定“門檻高”,使很多非政府組織注冊困難,只能以其他形式注冊或者處于“地下工作狀態(tài)”和非法存在的狀態(tài)。目前,全國農(nóng)民已自發(fā)成立了近13萬個(gè)協(xié)會,但絕大部分還沒有登記。如果政府不放寬登記條件,簡化登記手續(xù),幫助非政府組織取得合法地位,將導(dǎo)致它們不能公平而正當(dāng)?shù)亻_展活動,如近來出現(xiàn)的施粥組織就出現(xiàn)進(jìn)退兩難的境地。

2.3 非政府組織法律法規(guī)不健全

我國非政府組織的法制領(lǐng)域有很大的空間,與市場經(jīng)濟(jì)改革后企業(yè)的法規(guī)建設(shè)相比仍然比較滯后,有很多地方都是法律空白,對非政府組織的性質(zhì)、地位、作用等也缺乏明確的法律規(guī)定,而且,非政府組織立法的層次和質(zhì)量不高。從一些具有法律效力條例的內(nèi)容來看,對其管理偏重于登記程序,導(dǎo)致與其他法規(guī)銜接性不強(qiáng),缺乏可操作性。迄今為止,我國尚沒有一部真正完整的非政府組織管理的法律條文。

2.4 非政府組織自律機(jī)制不全面

我國非政府組織的發(fā)展正處于初期,許多非政府組織的內(nèi)部議事制度、財(cái)務(wù)管理制度、章程履行程序、人員錄用與考核獎懲制度不健全,無章可依,有章不循的問題時(shí)有發(fā)生,以致于出現(xiàn)管理混亂、腐敗等現(xiàn)象。此外,非政府組織的理事會和監(jiān)事會的作用沒有充分發(fā)揮。這對非政府組織的發(fā)展造成嚴(yán)重的負(fù)面影響,影響了其影響力和作用的發(fā)揮。

2.5 非政府組織運(yùn)行的經(jīng)費(fèi)不充足

經(jīng)費(fèi)缺乏是我國非政府組織一個(gè)相當(dāng)普遍和非常嚴(yán)峻的問題。政府對一些非政府組織沒有經(jīng)費(fèi)支持,資金的來源問題就成了一個(gè)相當(dāng)大的發(fā)展滯力。相當(dāng)一部分的非政府組織處在嚴(yán)重資金不足的狀況,無法正常開展活動,出現(xiàn)了有名無實(shí)、空頭組織的現(xiàn)象,嚴(yán)重的就是名存實(shí)亡的狀態(tài)。甚至有一些組織,為了維持生存和發(fā)展,竟然通過各種方式和渠道開展與其自身業(yè)務(wù)不對稱的經(jīng)營性活動。

2.6 非政府組織專業(yè)人才不具備

隨著社會的發(fā)展和進(jìn)步,公共服務(wù)中出現(xiàn)了復(fù)雜性、專業(yè)性的趨勢,如汶川地震的救助,情況復(fù)雜,而且需要專業(yè)化的非政府組織來協(xié)助,而參與汶川地震的救助的絕大多數(shù)非政府組織難以確保活動所需要的專業(yè)人員的參與。高級專業(yè)人才缺乏直接影響了非政府組織在一些情況復(fù)雜的事件中的工作質(zhì)量,有時(shí)甚至損害其在公眾中的形象,削弱其在社會事務(wù)管理中的作用。非政府組織不能確保其有專業(yè)化的隊(duì)伍,在社會服務(wù)中就比政府明顯處于劣勢地位,最終影響了非政府組織參與職能的發(fā)揮和提供服務(wù)的效果,降低了提供公共服務(wù)的效率和社會信任度。

3.創(chuàng)新非政府組織的對策

我國改革開放的進(jìn)一步深化,構(gòu)建服務(wù)型政府是一個(gè)必然要求。隨著全球化時(shí)代的到來,非政府組織與政府的關(guān)系模式迎來了一個(gè)難得的創(chuàng)新機(jī)遇。我國非政府組織在這幾年內(nèi)快速增長,其活動領(lǐng)域觸及到教育、防災(zāi)救災(zāi)、扶貧、社區(qū)發(fā)展、國際交流、政策咨詢等各個(gè)領(lǐng)域,發(fā)揮的作用也越來越大,構(gòu)建新時(shí)期的非政府組織就應(yīng)該擺脫政府主導(dǎo)、依賴政府的模式,走向“互動合作”這一創(chuàng)新關(guān)系模式。

3.1 加強(qiáng)對非政府組織的指導(dǎo)和提高非政府組織的獨(dú)立性相結(jié)合

由業(yè)務(wù)主管部門和登記部門一起進(jìn)行管理的雙重管理體制既不利于政府對非政府組織的管理,又不利于非政府組織的發(fā)展。為了在發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)、構(gòu)建服務(wù)型政府中充分的發(fā)揮非政府組織的積極作用,政府要主動為非政府組織的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)寬松的法律政策環(huán)境,放松政府規(guī)制,保證非政府組織的法律地位,取消業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo),改變以往既有的籠統(tǒng)化和消極型的行政控制體制,加強(qiáng)指導(dǎo),逐步構(gòu)建分類監(jiān)管、資源引導(dǎo)和行為控制的新型管理體制,讓其在組織和人事制度上脫離對政府部門的依賴,獨(dú)立行使組織自身宗旨和目標(biāo),承擔(dān)彌補(bǔ)政府與市場失靈的職能。

長期以來存在的政社不分現(xiàn)象使大量非政府組織具有“官民二重性”。政府選擇相對于社會選擇占明顯優(yōu)勢,同時(shí)雙重管理體制的存在,以及對政府資金的嚴(yán)重依賴,使非政府組織更多地扮演著政府部門輔助機(jī)構(gòu)的角色。因此,發(fā)展非政府組織,就必須進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能,真正實(shí)現(xiàn)政社分開,分清楚政府和社會的界限,還非政府組織的“本來面目”,創(chuàng)造政府與社會的良性互動關(guān)系,拓寬非政府組織的發(fā)展空間,提高其獨(dú)立性。兩者間應(yīng)當(dāng)建立平等的協(xié)作機(jī)制,政府要為非政府組織在公共服務(wù)社會化方面提供更廣闊的空間。

3.2 健全相關(guān)法律法規(guī)和完善非政府組織自身建設(shè)相結(jié)合

推動非政府組織的健康發(fā)展,需要建立良好的法律政策環(huán)境,使非政府組織的基本權(quán)利能夠得到法律保障,注冊登記和監(jiān)管能夠有法可依。而現(xiàn)行法規(guī)體系,由于滯后性及部分規(guī)定的不合理性,導(dǎo)致我國非政府組織艱難地在政府和市場擠壓之下,尋求生存和發(fā)展之路,而難以展現(xiàn)在國外非政府組織身上所看到的勃勃生機(jī)。所以,改革現(xiàn)行法規(guī),建立較為完備的法制體系是促進(jìn)非政府組織發(fā)展的重要措施。當(dāng)前的基本思路是通過立法,明確非政府組織的法律地位及基本權(quán)利,逐步取消現(xiàn)行法規(guī)中對非政府組織發(fā)展人為設(shè)置的限制性內(nèi)容,從“入口”的制約轉(zhuǎn)向“過程”的監(jiān)管。目前,應(yīng)主要做好兩方面的工作:一是盡快制定有關(guān)非政府組織的統(tǒng)一規(guī)范的基本法律,二是修改和改進(jìn)非政府組織專項(xiàng)管理法規(guī)。

社會和法制環(huán)境是一個(gè)組織發(fā)展的必不可少的外部環(huán)境,但相比較而言,對其生存和發(fā)展更為重要的、更為根本的是自身制度的完善。主要是建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度,使非政府組織的各項(xiàng)活動有章可循;建立健全民主決策機(jī)構(gòu)和制度,克服行政化、官僚化傾向;建立和完善財(cái)務(wù)會計(jì)制度,做到收支規(guī)范、賬目清楚、公開透明,保證非政府組織的廉潔性。通過非政府組織的自身建設(shè),形成自我管理、自我約束、自我發(fā)展的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制,增強(qiáng)非政府組織自我組織、自我管理和自我發(fā)展能力,提高非政府組織的社會公信度。最后,加強(qiáng)行業(yè)自律。非政府組織要健康發(fā)展并產(chǎn)生良好的社會公信力,除了按照法律要求加強(qiáng)政府監(jiān)督外,還應(yīng)在自己行業(yè)內(nèi)部提出一套比較高的標(biāo)準(zhǔn),建立切實(shí)有效的自律機(jī)制。

3.3 拓寬非政府組織資金來源和提升人員素質(zhì)相結(jié)合

充足的資金是非政府組織存在和發(fā)展的基本因素。因此通過財(cái)政手段扶持非政府組織發(fā)展是較為有效的途徑,要盡快建立政府對非政府組織的資助機(jī)制,將這塊經(jīng)費(fèi)列入政府預(yù)算。資金支持應(yīng)采取多樣化的形式,例如可以將一部分原來由政府承擔(dān),但是非政府組織也有能力承擔(dān)的職能以“政府采購”的形式,支付一定費(fèi)用由非政府組織承擔(dān);或者可以考慮劃撥一部分經(jīng)費(fèi),與非政府組織合作,解決非政府組織缺乏資金的問題。除此以外,還必須建立多渠道的資金來源,在積極爭取政府支持的同時(shí),逐步提高正當(dāng)性營業(yè)收入和民間捐贈收入的比例。

我國非政府組織的專職人員很少,兼職人員也不足,人員總體規(guī)模小。同時(shí),我國非政府組織人員構(gòu)成上存在整體水平不高,領(lǐng)導(dǎo)能力不強(qiáng),專業(yè)水平不足等缺陷。針對目前這種現(xiàn)象,應(yīng)當(dāng)建立起科學(xué)的用人機(jī)制,吸引人才,留住人才和培養(yǎng)人才,加強(qiáng)對非政府組織從業(yè)人員的培訓(xùn),提高其專業(yè)知識和服務(wù)技能,尤其是要提高其籌集社會資本的能力。除此之外,還要加強(qiáng)對從業(yè)人員的職業(yè)道德教育,通過制定公開辦事制度、行業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)、職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)規(guī)范,加強(qiáng)對從業(yè)人員的教育和管理。

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本文系中國井岡山干部學(xué)院2008年科研基金一般項(xiàng)目《服務(wù)型政府——和諧社會視野下我國政府轉(zhuǎn)型的路徑選擇》階段性研究成果,課題編號為08LDKX09。

作者簡介:

肖華孝(1969—),男,江西泰和人,碩士研究生,研究方向?yàn)樾姓芾砝碚撆c實(shí)踐。

肖小明(1975—),男,江西遂川人,碩士研究生,講師,研究方向?yàn)樾姓芾砝碚撆c實(shí)踐。