我國(guó)基本公共服務(wù)均等化的主要內(nèi)容探析

李　劍　王　妤

《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》和黨的十六屆六中全會(huì)、十七大中分別提出并對(duì)如何實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化作了詳盡闡述，這是中國(guó)政府貫徹以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的重要決策。逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，必須合理確定我國(guó)現(xiàn)階段基本公共服務(wù)均等化的主要內(nèi)容。本文通過分析借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)研究成果，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，提出了現(xiàn)階段應(yīng)按照“窄口徑、低水平”要求，分類逐步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

一、國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究現(xiàn)狀

(一)國(guó)外研究現(xiàn)狀

在聯(lián)合國(guó)的文件中，基本公共服務(wù)包括：清潔水、衛(wèi)生設(shè)施、教育、醫(yī)療衛(wèi)生和住房。聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)和聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署在南非把基本教育(學(xué)前和小學(xué)教育)和初級(jí)醫(yī)療定義為基本社會(huì)服務(wù)，同時(shí)也討論了飲用水、衛(wèi)生設(shè)施、營(yíng)養(yǎng)、社會(huì)福利和公共工作項(xiàng)目，把它們部分地作為基本社會(huì)服務(wù)。不同的國(guó)家和同一國(guó)家不同歷史階段，對(duì)于基本公共服務(wù)的內(nèi)容界定也是不一樣的。例如，加拿大把教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)服務(wù)(主要是社會(huì)福利)作為聯(lián)邦政府基本公共服務(wù)均等化的主要項(xiàng)目；印度尼西亞把初等教育和公路設(shè)施列為政府財(cái)政均等化的內(nèi)容；巴西把醫(yī)療衛(wèi)生列為轉(zhuǎn)移支付；哥倫比亞和智利把教育列為轉(zhuǎn)移支付；智利實(shí)行教育券政策；美國(guó)的一些州也采取類似措施，在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面尤為突出，而巴西的基本公共服務(wù)均等化主要集中在教育和醫(yī)療衛(wèi)生。因此，國(guó)外學(xué)者普遍把教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等公認(rèn)為基本公共服務(wù)。

從有些國(guó)家的實(shí)踐看，基本公共服務(wù)的提供必須遵守效率與公平兼顧的原則。根據(jù)效率目標(biāo)優(yōu)先還是公平目標(biāo)優(yōu)先的戰(zhàn)略，公共服務(wù)分為以英國(guó)和瑞典等北歐國(guó)家為代表的“全面公平型”，以新加坡和智利為代表的“效率主導(dǎo)型”，以美國(guó)和德國(guó)為代表的“最低保障與兼顧效率型”。但是各個(gè)國(guó)家根據(jù)不同的國(guó)情會(huì)選擇不同的模式?？傮w來看，在公平方面研究較少，效率方面的研究較多。國(guó)外學(xué)者在研究時(shí)發(fā)現(xiàn)不同主體提供公共服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)效率不同，公共部門具有成本節(jié)約優(yōu)勢(shì)和較高的效率。而且由于“利他主義”動(dòng)機(jī)的存在，使得政府能夠高效率提供某些公共服務(wù)。

國(guó)外對(duì)于基本公共服務(wù)均等化的研究主要集中在內(nèi)容、原則和機(jī)制方面，盡管各國(guó)對(duì)一定階段的基本公共服務(wù)的界定不同，但是總結(jié)起來有以下幾個(gè)方面：公共教育、公共醫(yī)療、社會(huì)保障等等?；竟卜?wù)均等化并非某一個(gè)國(guó)家所特有，而是文明國(guó)家的政策選擇和制度安排。在中國(guó)現(xiàn)階段，迫切需要基本公共服務(wù)均等化，它是一個(gè)必然的發(fā)展趨勢(shì)。

(二)國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康研究員認(rèn)為，成熟的公共服務(wù)均等狀態(tài)，表現(xiàn)為不同區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、居民個(gè)人之間享受的基本公共服務(wù)水平的一致。然而，從起始到成熟，公共服務(wù)均等化要經(jīng)歷不同的階段。各個(gè)階段的具體重點(diǎn)、目標(biāo)及表現(xiàn)是不同的。初級(jí)階段的目標(biāo)可能更側(cè)重于區(qū)域公共服務(wù)均等化，主要表現(xiàn)為區(qū)域內(nèi)、區(qū)域間的公共服務(wù)水平的差距明顯縮小(比如，基本社會(huì)保障實(shí)現(xiàn)地區(qū)統(tǒng)籌并積極縮小各地標(biāo)準(zhǔn)的差距)；中級(jí)階段的目標(biāo)會(huì)更多地側(cè)重于城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，主要表現(xiàn)為不僅在區(qū)域內(nèi)，而且在各區(qū)域城鄉(xiāng)之間的公共服務(wù)水平的接近(比如，把城鎮(zhèn)“低?！睌U(kuò)展到各地農(nóng)村)；高級(jí)階段的目標(biāo)則為實(shí)現(xiàn)全民公共服務(wù)均等化。主要表現(xiàn)為區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、居民個(gè)人之間的公共服務(wù)基本形成均等狀態(tài)(比如，基本社會(huì)保障不分區(qū)域、城鄉(xiāng)、身份而實(shí)現(xiàn)全社會(huì)統(tǒng)籌)。

國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)經(jīng)濟(jì)研究所教授常修澤認(rèn)為基本公共服務(wù)均等化可以從三個(gè)方面來理解：第一，全體公民享有基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)應(yīng)該均等。我國(guó)有13億人口，盡管每個(gè)人的天賦能力不同，所占有的資源也不盡相同，但在享受基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)方面應(yīng)該是均等的。第二，全體公民享有基本公共服務(wù)的結(jié)果應(yīng)該大體相等。大體相等不是搞平均主義，而是大體均等或相對(duì)均等。當(dāng)然，這里講的是基本公共服務(wù)，而不是所有公共服務(wù)。第三，在提供大體均等的基本公共服務(wù)的過程中，應(yīng)尊重社會(huì)成員的自由選擇權(quán)。他還認(rèn)為，現(xiàn)階段我國(guó)公共服務(wù)均等化包括四個(gè)方面的內(nèi)容：在就業(yè)服務(wù)和基本社會(huì)保障等“基本民生性服務(wù)”方面實(shí)現(xiàn)均等化；在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、公共文化等“公共事業(yè)性服務(wù)”方面實(shí)現(xiàn)均等化：在公益性基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等“公益基礎(chǔ)性服務(wù)”方面實(shí)現(xiàn)均等化；在生產(chǎn)安全、消費(fèi)安全、社會(huì)安全、國(guó)防安全等“公共安全性服務(wù)”方面實(shí)現(xiàn)均等化。

二、我國(guó)基本公共服務(wù)均等化的主要內(nèi)容

從世界各國(guó)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的成功經(jīng)驗(yàn)來看，無論基本公共服務(wù)均等化的范圍，還是基本公共服務(wù)均等化水平，都呈現(xiàn)了漸進(jìn)的發(fā)展過程。就我國(guó)來講，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化尚處于起步階段，必須結(jié)合我國(guó)實(shí)際，按照“窄口徑、低標(biāo)準(zhǔn)”的起步要求，合理界定基本公共服務(wù)均等化的范圍與水平。

1、必須按照“窄口徑”要求，合理界定現(xiàn)階段我國(guó)基本公共服務(wù)均等化的范圍。從世界各國(guó)來看，基本公共服務(wù)均等化范圍是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷拓展的，根本目的是滿足整個(gè)社會(huì)不斷變化的基本公共服務(wù)需要。就我國(guó)來看，正確處理需要與可能的矛盾關(guān)系人手，具體規(guī)定我國(guó)基本公共服務(wù)均等化的具體范圍。從我國(guó)對(duì)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的社會(huì)需要來看，在我國(guó)體制轉(zhuǎn)軌，新舊產(chǎn)業(yè)更替，社會(huì)加速轉(zhuǎn)型過程中，城鄉(xiāng)之間、不同地區(qū)之間、不同群體之間的居民財(cái)富、居民收入、居民消費(fèi)呈現(xiàn)了不斷拉大的趨勢(shì)。伴隨著居民收入差距和消費(fèi)差距的不斷拉大，出現(xiàn)了一些“上不起學(xué)”、“看不起病”、“住不上房”的特殊困難群體，產(chǎn)生了一些群眾普遍關(guān)注的民生性的公共問題，需要政府從解決現(xiàn)階段我國(guó)暴露出的基本公共服務(wù)非均等的種種實(shí)際問題出發(fā)，承擔(dān)起維護(hù)公平和正義的公共職能，按照我國(guó)維護(hù)公民基本權(quán)利的各項(xiàng)法律規(guī)定，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)實(shí)社會(huì)中亟待解決的關(guān)系居民基本生存與發(fā)展需要的公共性、民生性問題，通過推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，滿足社會(huì)成員生存與發(fā)展的最低層次需要。

就我國(guó)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的供給角度而言，改革開放以來，伴隨著我國(guó)體制轉(zhuǎn)軌，產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷壯大，呈現(xiàn)出社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，國(guó)家綜合實(shí)力逐步增強(qiáng)，財(cái)政收入規(guī)模迅速擴(kuò)大的發(fā)展局面。改革開放近30年來，我國(guó)GDP總量由1978年的3624億元增加到2007年的246619億元，增長(zhǎng)了67倍；財(cái)政收入由1978年的1132億元增加到2007年的51304億元，增長(zhǎng)了44倍。正是由于國(guó)家綜合實(shí)力的增強(qiáng)和財(cái)政規(guī)模的不斷擴(kuò)大，為我國(guó)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化提供了財(cái)力支撐條件，使我國(guó)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化具備了可能性，國(guó)家不失時(shí)機(jī)地提出了推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的戰(zhàn)略思想。

從正確對(duì)待基本公共服務(wù)均等化社會(huì)需求與政府供給能力的角度分析，盡管整個(gè)社會(huì)對(duì)基本公共服務(wù)均等化具有

強(qiáng)烈的需求愿望，并希望基本公共服務(wù)均等化范圍越大越好，但最基本的還是首先滿足最低層次的生存需要。就推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的政府供給能力而言，不僅要看到我國(guó)綜合實(shí)力的增強(qiáng)和財(cái)政規(guī)模的擴(kuò)大為我國(guó)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的有利條件，還要看到目前我國(guó)仍然處于發(fā)展中國(guó)家水平，人均GDP、人均收入、人均公共財(cái)力水平還相對(duì)較低，還基本上處于基本公共服務(wù)均等化的起步階段，不具備大范圍推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的財(cái)力和能力，只能從我國(guó)最迫切需要解決的民生性公共問題出發(fā)，合理確定現(xiàn)階段基本公共服務(wù)均等化的推進(jìn)范圍。綜合上述分析，可以把我國(guó)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的范圍概括為：(1)社會(huì)救助與社會(huì)保障服務(wù)均等化；(2)居民住房保障服務(wù)均等化；(3)文化教育服務(wù)均等化；(4)衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)均等化；(5)公共安全服務(wù)均等化；(6)環(huán)境保護(hù)服務(wù)均等化；(7)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)均等化。

2、必須按照“低水平”要求，合理界定現(xiàn)階段我國(guó)基本公共服務(wù)均等化水平和均等化程度。由于基本公共服務(wù)均等化水平和均等化程度是受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、政府提供條件、政府提供能力決定的，確定我國(guó)基本公共服務(wù)水平和均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，必須與我國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)情、國(guó)力相適應(yīng)。從國(guó)際上看，二十世紀(jì)70年代中期以來，西方發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)入了基本公共服務(wù)均等化的加速推進(jìn)期，從這一時(shí)期西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力分析，其人均GDP都超過了3000美元，美國(guó)、加拿大、澳大利亞、德國(guó)、法國(guó)的人均GDP超過了6000美元，北歐一些福利國(guó)家的人均GDP水平更高。從同期政府財(cái)政實(shí)力分析，其人均公共財(cái)力都超過了1000美元，美國(guó)、加拿大、澳大利亞、德國(guó)、法國(guó)的人均公共財(cái)力超過了1800美元，正是由于其強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和國(guó)家財(cái)政實(shí)力，使這些國(guó)家能夠把60％左右的公共財(cái)力用于可均等的基本公共服務(wù)支出，以加速推進(jìn)其基本公共服務(wù)均等化。

就我國(guó)來講，改革開放以來，雖然我國(guó)呈現(xiàn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，國(guó)家綜合實(shí)力逐步增強(qiáng)，財(cái)政收入規(guī)模迅速擴(kuò)大的發(fā)展局面，但由于我國(guó)人口眾多，經(jīng)濟(jì)崛起的時(shí)間較晚，反應(yīng)在人均GDP、人均收入等方面，我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家相比還存在很大差距。如我國(guó)GDP總量雖然在國(guó)際上居第4位，但人均GDP在國(guó)際上卻排在了104位，人均收入排在了109位。目前的人均GDP僅有2600美元，以人均財(cái)政收入匡算的人均公共財(cái)力僅為550美元，即使把政府部門的非稅收入考慮在內(nèi)，人均公共財(cái)力也不足750美元。顯然，從人均GDP和人均公共財(cái)力水平來看，我國(guó)雖然進(jìn)入了推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的初始階段，但不具備在短期內(nèi)完全促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)能力。一方面，我國(guó)基本公共服務(wù)均等化的財(cái)力供給與財(cái)力需求之間的缺口很大，即便是不斷增長(zhǎng)的財(cái)政資金，短期內(nèi)也難以滿足基本公共服務(wù)均等化對(duì)公共財(cái)力的需求。另一方面，考慮到我國(guó)財(cái)政支出中的制度性剛性因素的影響，即便是調(diào)整我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，也只能是逐步加大財(cái)政對(duì)基本公共服務(wù)的支持力度，短期內(nèi)難以達(dá)到實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的公共財(cái)力支持條件。

基于我國(guó)對(duì)基本公共服務(wù)均等化的社會(huì)需要和財(cái)政供給能力的分析，我國(guó)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略，既要充分考慮現(xiàn)階段的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)基本公共服務(wù)均等化的強(qiáng)烈需要，力爭(zhēng)加快進(jìn)程，又要充分考慮各級(jí)政府的提供能力，特別是財(cái)政供給的實(shí)際承受能力，不僅基本公共服務(wù)范圍不宜過大，基本公共服務(wù)水平也不宜過高，基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)也不能寄希望于短期內(nèi)盡快實(shí)現(xiàn)，只能按照分類與分步推進(jìn)原則，穩(wěn)步推進(jìn)我國(guó)基本公共服務(wù)均等化。