杜長安　李夢軍

《中華人民共和國檔案法》(以下簡稱《檔案法》)中，關(guān)于“法律責任”一章只有兩個條款，兩個條款共列出九項應(yīng)受處罰的行為和七種包括“刑事責任”在內(nèi)的處罰辦法。因《檔案法》頒布較早，其中的一些內(nèi)容與現(xiàn)行的法治理念并不完全一致，因而，商討如下。

一、法律責任應(yīng)以《檔案法》的條文為據(jù)

所謂的法律責任，是指違反有關(guān)法律的規(guī)定而應(yīng)承擔的責任；作為《檔案法》中的法律責任，則應(yīng)該是對違反《檔案法》中的有關(guān)規(guī)定所適用的處罰，目的是保證《檔案法》的貫徹與執(zhí)行。因而，應(yīng)受處罰的行為也應(yīng)該和《檔案法》中的相關(guān)條文相吻合。但在《檔案法》“法律責任”一章所列出的各種行為中，有些并沒有在《檔案法》中明確禁止，嚴格地講，即處罰無據(jù)。

在《檔案法》九項應(yīng)負法律責任的行為中，明確援引《檔案法》條文只有兩項，大體可以在《檔案法》條文中找到明確依據(jù)的也有兩三項，而其余的違法行為很難在《檔案法》中找到相應(yīng)的規(guī)定，如在第24條第二、三項中所列舉的擅自提供、抄錄、涂改、偽造檔案的行為，在《檔案法》中均沒有相對應(yīng)的禁止條款，將這類行為列入《檔案法》的“法律責任”一章沒有依據(jù)。

這里需要明確的是：《檔案法》中的“法律責任”并不是對所有與檔案事務(wù)相關(guān)的違紀、違法行為的處罰辦法，因為這不是《檔案法》所能夠承載的內(nèi)容。另一方面，也并不是只有《檔案法》才能保護檔案，實際上國家其他的法律也在維護檔案的管理秩序和安全。像“搶奪、竊取國家所有的檔案”的行為，就是《刑法》的條款，并沒有列入《檔案法》之內(nèi)。前文所述的擅自提供、抄錄、涂改、偽造檔案的行為，其實也能夠依據(jù)《刑法》等相關(guān)法律予以處置，并不一定要《檔案法》予以特別關(guān)注。如擅自提供檔案的行為，如果這一行為不涉及國家秘密、商業(yè)秘密或個人隱私，基本上屬于違紀行為，與法律責任無關(guān)。如果擅自提供的檔案中涉及國家或商業(yè)秘密等，根據(jù)不同的情節(jié)，構(gòu)成《刑法》中的“濫用職權(quán)罪”，或“故意、過失泄露國家秘密罪”，或“國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位人員濫用職權(quán)罪”，或“侵犯商業(yè)秘密罪”，可以追究刑事責任。將所有涉及檔案事務(wù)的違法違紀行為全部列入“法律責任”一章，既不可能，也沒有必要。

退一步講，即便是在檔案管理活動中存在著其他所有法律都不適用的常見并且特殊的違法現(xiàn)象，也應(yīng)該在《檔案法》的相關(guān)條文中先明確禁止，然后才能規(guī)定相應(yīng)的法律責任。

二、行政處分不是法律責任

《檔案法》“法律責任”一章，共列出七種處罰辦法，其中，雖然也少量使用了行政處罰的手段，如警告、罰款、沒收違法所得等，但這些手段的適用范圍受到了嚴格的限制，只適用于某些特定的行為和特定的情況。在七種處罰辦法中占主導地位并廣泛適用的是“依法給予行政處分”。但這并不是合理的處罰手段。對違反《檔案法》的行為不能“依法給予行政處分”，而只能給予行政處罰。

行政處罰是國家機關(guān)對違反行政管理秩序的行為給予的制裁，按照《行政處罰法》的規(guī)定，處罰的種類主要有罰款、沒收非法財物、暫扣和吊銷執(zhí)照、行政拘留等七種。而行政處分則是國家機關(guān)對內(nèi)部違法違紀的公務(wù)人員實施的一種懲戒措施，其所依據(jù)的是調(diào)整行政內(nèi)部關(guān)系的法律，如《公務(wù)員法》等。

《檔案法》不是調(diào)整行政內(nèi)部關(guān)系的法律，其所規(guī)范的是國家檔案管理事務(wù)中的管理人(行政主體)與被管理人(行政相對人)之間的關(guān)系，屬于調(diào)整行政管理關(guān)系的法律。行政主體處罰違法的行政相對人是維護行政管理秩序行為，也不是行政機關(guān)內(nèi)部的事務(wù)，以行政處分制裁行政相對人顯然和相關(guān)法律規(guī)定相悖。

“行政處分”嚴格地講，不是法律責任，而是紀律責任?！豆珓?wù)員法》第55條明確表述：“公務(wù)員因違法違紀應(yīng)當承擔紀律責任的，依照本法給予處分”。法律和紀律是兩個性質(zhì)完全不同的規(guī)范。紀律是國家機關(guān)和社會組織的內(nèi)部規(guī)范，單純的違紀行為一般只會對國家機關(guān)、社會組織的利益和聲譽造成危害，即使同時對社會造成了危害，也往往由國家機關(guān)和社會組織承擔責任。而法律則是社會規(guī)范，違法行為直接危害的是社會秩序。違反上述兩種不同規(guī)范有不同的制裁方法，違反國家機關(guān)紀律規(guī)范的制裁手段是行政處分，這一手段對國家機關(guān)之外的社會人員無效，給予一個自由職業(yè)者以行政撤職處分顯然沒有任何意義。對違反《檔案法》等法律所明確的社會規(guī)范、但尚未構(gòu)成犯罪的行為，只能給予行政處罰，這一制裁手段對社會所有組織和人員都具法律效力。以行政處分替代行政處罰，實際上是使違法人員逃避了法律制裁。

另外，在“法律責任”一章還有“責令賠償損失”的處罰手段，“賠償損失”嚴格講是民事責任，也不是行政處罰。行政主體“責令賠償損失”，行使的不是行政處罰權(quán)，而是行政命令權(quán)，從法理上講國家行政機關(guān)無權(quán)通過行政命令的手段剝奪公民物權(quán)?！百r償損失”只能由法院決定，行政機關(guān)無權(quán)裁決，也無權(quán)責令。

綜上所述，對違反《檔案法》行為的制裁，只適用《行政處罰法》中所規(guī)定的處罰種類。除此之外，如行政處分、責令賠償損失等手段嚴格來講都是非法的。

三、法律責任應(yīng)該明確承擔責任的主體

承擔《檔案法》中法律責任的主體，是國家檔案管理事務(wù)中違法的行政相對人。行政相對人有兩種，一是法人，即國家機關(guān)和社會組織；二是自然人，即公民個人。在何種情況下應(yīng)該由法人或者由自然人承擔法律責任，是一個比較復(fù)雜的問題。《檔案法》中規(guī)定除了“擅自出賣檔案或者轉(zhuǎn)讓檔案的”；“倒賣檔案牟利或者將檔案賣給、贈送給外國人的”兩種違法行為是由“企事業(yè)組織或者個人”承擔法律責任之外，其余各項違法行為都是由“直接負責的主管人員或者其他直接責任人員”，也就是公民個人承擔法律責任。這里顯然有商榷的余地。

在檔案管理事務(wù)中，公民個人在履行職務(wù)活動中的違法行為，除本人應(yīng)承擔紀律責任甚至刑事責任之外，賦予其職權(quán)的國家機關(guān)和社會組織也應(yīng)該承擔行政責任。在《檔案法》中所認定的違法行為：“不按規(guī)定歸檔或者不按期移交檔案的”，或者“明知所保存的檔案面臨危險而不采取措施的”，或者“檔案工作人員玩忽職守，造成檔案損失的”，可能有多種原因，并不一定完全是檔案工作人員的責任，但都是國家機關(guān)和社會組織在管理上的失職，是國家機關(guān)、社會組織自身未能認真履行《檔案法》所規(guī)定的義務(wù)所致。因此，首先應(yīng)該承擔法律責任的是國家機關(guān)和社會組織本身，而不是這些組織“直接負責的主管人員或者其他直接責任人員”。在上述組織承擔法律責任之后，是否追究、追究何人的紀律或刑事責任，則不是《檔案法》所應(yīng)該關(guān)注的重點。

當然，完全排除公民個人成為承擔《檔案法》法律責任的主體也是不對的，當公民不是以公務(wù)人員或社會組織成員的身份履行職務(wù)活動，而是以個人的名義主張權(quán)利和履行義務(wù)時，例如個人在為了證明本人的身份、學歷、經(jīng)歷而利用檔案，或者出售、捐贈個人私有檔案的活動中發(fā)生了違反《檔案法》的行為，當然是由個人承擔法律責任。但至少在目前，國家檔案管理的重點應(yīng)該是能夠反映國家歷史面貌的黨政機關(guān)的檔案，是直接關(guān)系民生的具有公共服務(wù)職能的社會組織的檔案。國家機關(guān)和這些社會組織負有齊全完整地留存檔案、妥善管理、移交檔案甚至開放檔案的義務(wù)，是《檔案法》主要的義務(wù)主體，當然也應(yīng)該是法律責任關(guān)注的重點。《檔案法》的“法律責任”中忽視國家機關(guān)、社會組織所應(yīng)該承擔的責任和義務(wù)，這對國家檔案的管理是不利的。

從整體上看，《檔案法》的法律責任帶有濃重的計劃經(jīng)濟的色彩，已不適應(yīng)現(xiàn)實社會環(huán)境的需要，修改“法律責任”的某些規(guī)定，不僅是完善《檔案法》的需要，也是依瀆治檔所必需的。