我國行政效能及監(jiān)察研究綜述

［摘 要］中國學術界對行政效能的研究主要表現(xiàn)在：對國外績效管理實踐和理論成果的介紹，對行政效能的價值取向的研究，對行政效能評價技術的研究三個方面。對行政效能監(jiān)察的研究主要表現(xiàn)在：對行政效能監(jiān)察內涵的研究，對行政效能監(jiān)察機制的研究，從其他角度對行政效能監(jiān)察的研究三個方面。

［關鍵詞］行政效能；效能監(jiān)察；研究綜述

［中圖分類號］D630.9 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1008-4738(2009)01-0055-03

［收稿日期］2008-12-20

［作者簡介］吳華春(1978-)， 女，廣西民族大學管理學院2006級行政管理碩士研究生, 研究方向：政府管理。

2007年10月15日，胡錦濤同志在黨的十七大上，提出了要“抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉變職能、理順關系、優(yōu)化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制?！币獙崿F(xiàn)十七大提出的這一目標，就必須加大行政監(jiān)察工作的力度，而效能監(jiān)察是其中的重要環(huán)節(jié)。我國的行政效能監(jiān)察，擔負著對行政監(jiān)察對象的行政效能進行監(jiān)督、檢查的任務。其目的在于促進行政機關依法行政、協(xié)調配合，高效率、高質量地履行職責，防止和克服官僚主義、失職、瀆職等現(xiàn)象的發(fā)生，從而改善行政管理，提高政府效能。開展行政效能監(jiān)察的研究，對我國政府在全球化背景下改進政府的管理方式，轉變政府的管理理念，促進廉政建設、提升政府公共管理能力，深化行政管理體制改革，落實科學的發(fā)展觀和正確的政績觀，有著十分重大的現(xiàn)實意義。自1989年12月，尉健行同志在第二次全國監(jiān)察工作會議上第一次正式闡明了“效能監(jiān)察”這一概念后，中國學術界對行政效能及其監(jiān)察的研究進入了白熱化階段，積累了一定的科研成果。

一、對行政效能的研究

行政效能是研究行政效能監(jiān)察的基礎，目前學術界對行政效能的研究主要包括以下三個方面：

1.對國外績效管理實踐和理論成果的介紹

對國外績效管理實踐和理論成果進行研究，一直是我國績效管理研究領域的一個重要內容。我國學者從不同的角度和方式出發(fā)，對西方一些國家的績效管理理論成果進行了詳盡的思考與研究。主要的研究成果有：周志忍對英國政府的績效管理的發(fā)展進行了研究［1］；王慶兵和卓越對英國公共服務領域，政府提高績效的最新發(fā)展趨勢進行了思考與研究［2］；吳志華和宋世明對美國公共部門績效管理實踐進行了研究［4］；畢爭、邢傳對西方公共部門績效管理的發(fā)展趨勢進行了研究［4］；蔡立輝對西方國家政府績效管理理論進行了研究［5］等。

2.對行政效能的價值取向的研究

馬寶成從政治哲學的角度綜合分析了有關學者在這方面的研究成果，并概括出他們共存的幾個基本價值取向——增長、公平、民主、秩序［6］。中國法學會的黃欣教授認為，行政效能中包含著“社會公平和正義”，“行政效能”的高低或好壞直接關系著“社會公平和正義”能否實現(xiàn)及其實現(xiàn)的程度［7］。杭州行政學院安蓉泉教授等認為行政效能的本質反映了行政機關決策科學、運轉高效、社會滿意程度高的目標［8］。重慶工商大學科研處助理研究員楊代貴認為，行政效能反映行政機關及行政人員發(fā)揮的行政作用，是履行行政職責效果的重要指標［9］。凌文輇從社會轉型的角度提出政府職能的合理定位是政府績效的基本價值選擇，滿足公眾需求是政府績效的根本價值選擇［10］。中國人民大學行政學系齊明山教授從政治哲學角度出發(fā)概括出人們共存的三個公共行政基本價值追求，即經濟、效率和效能與公平［11］。廈門大學卓越教授認為行政效能不僅講求內部行政關系，更注重外部的行政與社會、行政與公民的關系［12］。山東大學政治學與公共管理學院馬春慶副教授認為，行政效能包含了價值判斷的內容：正義和善治［13］。

3.對行政效能評價技術的研究

對行政效能評價技術的研究主要集中在對行政效能評價指標體系的研究，效能評價的流程研究和評價方法的研究等方面。主要的研究成果有：彭國甫將平衡計分卡引入公共部門，并對平衡計分卡理論體系對中國公共部門治理和變革可能產生的影響進行了預測性分析［14］。唐任伍結合公共部門績效評價指標選擇思路，設計了一套測度中國省級政府效率的指標體系，共計47個指標［15］。胡寧生、周志忍等對公共組織績效評價做了研究，他們對績效評價的歷史發(fā)展、含義、程序作了詳細闡述，對于績效指標設計的基本程序、績效評價的內容及方法和績效評價要注意的問題等進行了深入細致的研究［16］。卓越把行政效能監(jiān)督的過程劃分為建構績效評價指標體系、設計績效評價指標的權重系數和等級標準、建立績效評價和管理機構、選擇和確立績效評價的主體、安排績效評價的實施程序、績效評價結果的運用等6個階段［17］。

二、對行政效能監(jiān)察的研究

在反腐敗與廉政建設中，廉政監(jiān)察和效能監(jiān)察都是監(jiān)察機關的基本職能。國內學者對廉政監(jiān)察的研究相當成熟，論述廉政監(jiān)察的著作不勝枚舉，而國內學者對效能監(jiān)察的研究依然處在探索階段，水平不高，系統(tǒng)化研究少，成果不多。論述行政效能監(jiān)察的著作寥寥可數，目前行政效能監(jiān)察理論專著僅有五本，即《效能監(jiān)察概論》(駐化工部紀檢監(jiān)察局編，化學工業(yè)出版社1992年出版)，《效能監(jiān)察理論研究與實踐》(彭吉龍等編寫，中國監(jiān)察出版社2001年出版)，《效能監(jiān)察實務》(劉占書編寫，中國方正出版社2003年出版)，《效能監(jiān)察》(劉虹、董秀芬編寫，中國方正出版社2004年出版)，《中國行政效能監(jiān)察—理論、模式與方法》（毛昭暉著 中國人民大學出版社2007年出版），另外，中國人民大學周繼中、趙國俊、毛昭暉教授，北京大學周志忍教授，浙江大學陳國權教授等，對效能監(jiān)察的理論研究涉及行政管理及經濟學等領域，對拓寬行政效能監(jiān)察理論研究范圍進行了大膽探索。國內學者對行政效能監(jiān)察的研究主要集中于以下三個方面：

1.對行政效能監(jiān)察內涵的研究

學者們對行政效能監(jiān)察內涵的研究主要涉及行政效能監(jiān)察的含義、內容、意義和作用等方面。毛昭暉等從行政效能監(jiān)察的客觀依據、法律依據、含義、相互關系、基本原則等五個方面對行政效能監(jiān)察的內涵進行了探討。他認為行政效能監(jiān)察的概念可以表述為：“為維護公共利益，保障行政組織的廉政和勤政，行政監(jiān)察機關和法律法規(guī)授權的效能管理組織對行政管理體系及其行政管理行為的積極性、效率性和效果性進行的整體性監(jiān)察”［18］。王凱偉認為行政效能監(jiān)察的內容有廣義和狹義之分。廣義的效能監(jiān)察，包括制約行政管理效能的內在因素，如行政管理的行政體制、領導方式、決策能力以及方針、政策、法律法規(guī)等，狹義的行政效能監(jiān)察主要是對監(jiān)察對象的行政行為和職務行為的監(jiān)督檢查。他還認為應依據行政管理活動的運行過程將行政效能監(jiān)察分為對行政決策過程的效能監(jiān)察、對行政執(zhí)行過程的效能監(jiān)察和對行政實施過程的效能監(jiān)察［19］。馮小平認為“行政效能”中效能的含義所指的“事物”是指行政組織結構、行政行為以及相關制度的集合;“有利的作用”是指應達到的理想狀態(tài)，能以較少的行政資源的投入實現(xiàn)最佳的政府工作目標。并把效能監(jiān)察與廉政監(jiān)察進行比較分析［20］。郭小聰對廉政監(jiān)察和效能監(jiān)察的區(qū)別和聯(lián)系進行了研究，指出廉政監(jiān)察和效能監(jiān)察是我國行政監(jiān)察的兩項基本職能，兩者既具有不同的針對性和保證作用又具有互相補充、互相促進的作用［21］18。陳綺琦在綜合分析國內關于行政效能監(jiān)察含義的基礎上，提出了效能監(jiān)察是指行政監(jiān)察機關依照法定的職責和權限，以追求行政活動的“高效”為目標，以行政機關及其公務員為監(jiān)察對象，針對行政行為和行政機關的資源配置的功效、效益進行的行政監(jiān)察活動。她還對行政效能監(jiān)察與廉政監(jiān)察、執(zhí)法監(jiān)察和黨的紀律檢查的區(qū)別進行了研究［22］。侯覺非依據政府管理活動的內容和行政監(jiān)察工作的性質，將行政效能監(jiān)察的內容分為九個方面，如不依法履行法定職責、違反有關責任制度等［23］。

2.對行政效能監(jiān)察機制的研究

唐琦玉在客觀分析我國行政效能監(jiān)察工作的基礎上，指出我國行政效能監(jiān)察工作尚存在著許多問題，迫切需要建立科學有效的行政效能監(jiān)察新機制，并提出了加快政府職能的轉變;加強組織領導，健全辦事機構;建立完備的監(jiān)督約束機制和法規(guī)體系;設立效能投訴中心;拓寬監(jiān)督渠道，強化民主監(jiān)督和積極推進電子政務等具體措施［24］。馬登雨在分析當前我國行政效能監(jiān)察工作中存在問題的基礎上，提出了建立和完善科學有效的行政效能監(jiān)察新機制，并提出新機制與過去相比在主體、客體、著力點以及處理手段等方面有所改進的地方

［25］。閔緒國、龍鈺認為我國現(xiàn)在的行政效能監(jiān)察側重于事后監(jiān)察，未對行政決策過程、執(zhí)行過程進行有效的監(jiān)督檢查，提出要從宏觀和微觀兩個層面上來實現(xiàn)對行政效能全過程監(jiān)察［26］。程聯(lián)濤提出要從完善行政效能監(jiān)察運行機制的角度，對行政效能監(jiān)察工作進行改革和完善［27］。郭小聰指出我國行政監(jiān)察無法保證高效行政充分發(fā)揮的原因，是缺乏一套系統(tǒng)、科學的行政效能評估標準。提出了建立一套系統(tǒng)科學的行政效能的評估標準，并對建立評估框架進行了深入的探討［21］19。在2006年4月中國行政管理學會與中共蘇州市委、蘇州市人民政府聯(lián)合舉辦的“行政效能監(jiān)察與政務公開”學術研討會上，與會專家和學者在分析我國行政效能監(jiān)察現(xiàn)狀的基礎上，提出應從完善監(jiān)察主體、健全保障機制、改進監(jiān)察方法等方面來進行改革和完善［28］。

3.從其他角度對行政效能監(jiān)察的研究

張金雄從行政成本的角度，對行政效能監(jiān)察進行了研究［29］。劉占書從獎懲的角度，對行政效能監(jiān)察進行了研究［30］。袁安梅、蕭毅從行政效能保障體系的角度，提出推進行政效能工作的有效途徑［31］。樊守業(yè)從工商管理部門的角度，對行政效能監(jiān)察工作的改革進行了研究［32］。趙運林站在高校廉政文化建設的角度，從強化領導、健全制度、完善激勵機制三個方面對高校行政效能監(jiān)察提出了建議［33］。部分學者還從政務公開、績效評估的角度，來研究行政效能監(jiān)察，提出通過政務公開，完善效能監(jiān)察的方式和行政效能監(jiān)察機制，推進對行政成本的監(jiān)察和行政效能監(jiān)察的結果應用。進一步完善效能監(jiān)察和政務公開必須充分發(fā)揮績效評估的激勵作用、導向作用和監(jiān)督作用，政府績效評估是加強行政效能監(jiān)察和政務公開工作的重要結合點［28］。

從總體上來說，我國行政效能監(jiān)察研究起步很晚，仍然處于初級階段。首先，學術界對行政效能監(jiān)察的研究偏重宏觀，而微觀研究少，缺乏寬度和深度。尤其要指出的是，在目前國內公共管理領域的研究成果中，對行政效能監(jiān)察的治理對策系統(tǒng)研究很少，缺乏具有專門性、系統(tǒng)性的理論研究成果。其次，我國行政效能監(jiān)察的理論研究與實踐結合不夠緊密，行政效能監(jiān)察理論對實踐的指導性作用有待進一步加強。再次，作為政府效能建設的一個重要組成部分，行政效能監(jiān)察是一個系統(tǒng)工程，其與政府管理的其他方面如績效評估、政務公開、公務員激勵機制建設等有著密切的聯(lián)系，而目前國內對這一方向的研究還有待加強。因此開展行政效能監(jiān)察的研究，對我國政府在全球化這一背景下改進我國政府的管理方式，轉變政府機關的管理理念，促進廉政建設、提升政府公共管理能力，深化行政管理體制改革，落實科學發(fā)展觀和正確的政績觀，有著十分重大的現(xiàn)實意義。

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Summary of Administrative Efficiency Supervision in China

WU Hua-Chun

(Guangxi University for Nationalities, Nanning 530006, China)

Abstract:The research of Administrative Efficiency Supervision（AES） in Chinese academia mainly manifested in the following aspects：introduction of the performance management of foreign practice and theoretical achievements，its value orientation, and the criteria of performance evaluation. And the research of its supervision is focused mainly on its connotation, its mechanics and other perspectives.

Key words: administrative efficiency in China；efficiency supervision; research summary