網(wǎng)站治理的正式制度

胡　凌

隨著互聯(lián)網(wǎng)的進一步發(fā)展，以網(wǎng)站為平臺開展的各種活動也日益增多。一方面，國家需要互聯(lián)網(wǎng)作為新的媒介進行宣傳和發(fā)展網(wǎng)絡經(jīng)濟和文化產(chǎn)業(yè)，另一方面，對日益增多的成本低廉的網(wǎng)上言論、表達以及非法行為，國家也需要采取措施加以管理，以免危害社會秩序和國家安全。這一切的網(wǎng)絡空間中的基礎架構就是網(wǎng)站，可以說對網(wǎng)站的治理構成了中國互聯(lián)網(wǎng)治理的核心內(nèi)容。

網(wǎng)站是網(wǎng)絡時代言論、表達、網(wǎng)絡行為的重要渠道和端點，也是連結信息服務消費者與生產(chǎn)提供者的“中間人”。管理好網(wǎng)站，也就控制了網(wǎng)絡空間中的信息流通，既可以發(fā)布積極信息或推進健康合法的服務，也可以對不良信息與非法服務活動進行打擊。

但是在互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)生之后，網(wǎng)站作為綜合性的信息傳播平臺打破了原來信息渠道的限制，每個人都可以成為潛在的出版商、報社、電臺、企業(yè)等等。另外，還出現(xiàn)了新的信息聚合方式和傳遞方式；數(shù)量也大大增加，一時間出現(xiàn)信息爆炸的趨勢。國家不得不采取新的措施對網(wǎng)站進行管理。一方面，國家按照線下活動方式對線上信息進行擬制歸類管理；另一方面，則通過舉報和打擊非法活動和不良信息，努力擴大合法信息渠道的范圍。

政府部門的管理流程與協(xié)調(diào)

按照2004年關于進一步加強《互聯(lián)網(wǎng)管理工作的意見》的要求，中央國家機關和部委形成了一套比較完善的互聯(lián)網(wǎng)管理和協(xié)調(diào)制度，一改以往的立法混亂、多頭的局面。主要是以國家信息化領導小組為中心、以信息產(chǎn)業(yè)部提供技術支持、以相關部門為專項內(nèi)容治理的主管機關、其他部門積極協(xié)調(diào)合作，分口管理。

2006年2月17日，《互聯(lián)網(wǎng)站管理協(xié)調(diào)工作方案》頒發(fā)。這標志著國家網(wǎng)站管理制度的初步完善，其中詳盡介紹了政府各部門的職責和權限。在2004、2005年“集中開展互聯(lián)網(wǎng)站清理整頓工作協(xié)調(diào)小組”的基礎上，《方案》決定成立中央和省兩級“互聯(lián)網(wǎng)站管理工作協(xié)調(diào)小組”，建立日常協(xié)調(diào)體制，切實加強互聯(lián)網(wǎng)站管理溝通協(xié)調(diào)。

可以看出，《方案》進一步充實了《意見》的要求，在網(wǎng)站管理這個具體環(huán)節(jié)上，不僅明確細化了一些部門的職責，還進一步將幾乎所有部門都納入到網(wǎng)站管理的協(xié)調(diào)工作體制中。這個體制涉及部門眾多，過程繁雜，只有所有相關部門積極配合才能有效運轉(zhuǎn)。其中特別提出了對ISP和ICP的年度審核。要做到對數(shù)量巨大的ICP進行審核，其依據(jù)只能是日常監(jiān)管和專項清理中發(fā)現(xiàn)的問題，只要及時刪除不良信息，就可認為是沒有問題的，否則會受到處罰。

然而，這種多頭管理給很多網(wǎng)站經(jīng)營者帶來了困惑和不便，盡管存在協(xié)調(diào)小組，但效果似乎首先集中在中央一級，先做到部門規(guī)章與其它部門不沖突。至于如何執(zhí)行眾多規(guī)定的問題越到下面就越混亂。

對互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的法律、法規(guī)令出多門，各部委相互之間缺乏協(xié)調(diào)和配合。目前網(wǎng)絡行政的監(jiān)管主體幾乎遍及政府各大部門，各行政部門根據(jù)本部門主管的行政業(yè)務對互聯(lián)網(wǎng)出具不同的法律、法規(guī)。這種諸多行政部門多頭管理的方法，容易分散執(zhí)法，弱化政府監(jiān)管力度，難以應付互聯(lián)網(wǎng)迅速發(fā)展中可能出現(xiàn)的各種違法、危害社會安全的行為。另外法規(guī)、法律出自多個部門，這種多重管理無形中會增加互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的“制度成本”，致使網(wǎng)站花費較多的時間奔波于多個部門之間。同時也容易造成行政部門相互推諉責任和爭攬權力，不利于提高行政監(jiān)管的效率。屬地化管理的問題

“屬地化管理”是國家互聯(lián)網(wǎng)治理政策的一個基本要點，即“誰主管誰負責”。這一點最早是在2003年國家信息化領導小組《關于加強信息安全保障工作的意見》提出的，后來擴充為成“三誰原則”，即“誰主管誰負責、誰經(jīng)營誰負責、誰接人誰負責”。這種屬地化管理實際上借鑒了1990年代初社會治安綜合治理的分權方式。

這種“條塊結合，以塊為主”的屬地管理原則，是按行業(yè)和地區(qū)劃分為“條”和“塊”兩個不同的領域，出臺屬地化管理是為了適應現(xiàn)實治理的需要，在前互聯(lián)網(wǎng)時代有利于提高行政效率，廣泛動員群眾參與，減少官僚體制的信息費用。在互聯(lián)網(wǎng)時代也有利于管理大量網(wǎng)站，使社會秩序不至于受到?jīng)_擊。但不可否認，這也會產(chǎn)生一些問題，最主要的就是可能限制了信息流通，并加強了地方和部門的不同標準，甚至割裂統(tǒng)一的互聯(lián)網(wǎng)。

另外，隨著各部門信息化建設的展開，“條塊分割”的弊端愈加突出，甚至加強了原來并非垂直系統(tǒng)的部門和單位的權力。條和塊都在建立自己的電子政務系統(tǒng)，如何共享行政資源，緩解不同系統(tǒng)之間的沖突，減少重復建設和浪費，加強規(guī)劃和協(xié)調(diào)就成了各級政府不得不加緊解決的問題，否則會影響到屬地管理和服務的效能。

實際上，屬地化管理最適合于治安聯(lián)防的管理工作。應用至網(wǎng)絡空間中，安全問題就成了頭等大事。信息安全問題壓倒了一切，成為網(wǎng)站治理的重要部分，特別是在中央感覺到某種現(xiàn)實威脅存在的時候。不僅網(wǎng)絡空間內(nèi)獨有的黑客攻擊、病毒、垃圾郵件、惡意軟件成了信息安全的防范目標(物理安全和管理安全)不僅傳統(tǒng)的信息保密制度成了信息安全的工作重點，就連一般性的不利于社會穩(wěn)定的言論與表達也被納入到信息安全保護體制中。如果說前兩者主要涉及到政府機關、單位、團體的職責，那么后一類則更多地與大量社會上的公共和服務網(wǎng)站有關，它們不僅被要求采取嚴格的安全技術保護措施，而且要實行嚴格的自我審查制度，確保社會穩(wěn)定。

這樣就出現(xiàn)了一個比較奇特而矛盾的現(xiàn)象：一方面國家希望發(fā)展信息產(chǎn)業(yè)和網(wǎng)絡文化，借以發(fā)展經(jīng)濟和提高競爭力，另一方面又對產(chǎn)業(yè)內(nèi)容提出了比較嚴格的要求，施以嚴格控制。信息安全的威脅和屬地化管理的努力創(chuàng)造了一個獨特的互聯(lián)網(wǎng)架構，其中不僅內(nèi)容和信息流通受到相對嚴格的限制，這種流通行為本身也要受到國家整體上的規(guī)劃和干預。事實上，中國互聯(lián)網(wǎng)本身就是一個屬地管理的例子，為了確保國家安全，防止安全威脅和有害信息流人，國家在國際互聯(lián)網(wǎng)出口信道對某些國外有害網(wǎng)站和網(wǎng)頁進行了封堵和過濾，對內(nèi)則通過注冊備案加強管理，努力創(chuàng)造出一個健康互聯(lián)網(wǎng)。如果這種管理落實到地方，緊急狀態(tài)時不僅會形成地方互聯(lián)網(wǎng)，也會形成獨立的垂直系統(tǒng)互聯(lián)網(wǎng)。

清理不良網(wǎng)站

和網(wǎng)吧治理的邏輯一樣，在法律管制混亂的2004年以前，網(wǎng)上出現(xiàn)了大量不良信息。這使得國家下決心對全國網(wǎng)站信息進行集中清理，足見中央的重視。2004年為配合信產(chǎn)部的ICP／IP備案，全國再此集中整治非法網(wǎng)站和信息。按照信息產(chǎn)業(yè)部《開展互聯(lián)網(wǎng)接入服務市場專項治理工作方案》，2006年6月至11月第三次對主機托管、虛擬主機服務做專項治理，其目的仍然是網(wǎng)站備案的工作。

按照沙漏模型的順序，首先在內(nèi)容層打掃屋子，對大量有害信息和淫穢色情進行整頓，對各種網(wǎng)絡服務項目進行備案；其次在代碼層，加緊對IP地址和域名的管理和備案；最后在上游接入部分，加強清理非法主機托管和虛擬主機服務等互連網(wǎng)接入服務單位和互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)中心。通過這樣幾個階段，國家初步塑造了一個比較有序的網(wǎng)絡空間。但是這些都是依靠國家機器進行推進的，下一步應該逐步發(fā)展軟力量，廣泛動員培育行業(yè)協(xié)會、中間人、民間團體甚至是網(wǎng)絡空間中的社會規(guī)范來發(fā)揮作用。

從上面簡要描述的我國政府管理網(wǎng)站的正式制度和歷史軌跡，可以發(fā)現(xiàn)其策略仍然是，力圖掌握全部網(wǎng)站信息，通過域名和IP地址備案將其納入國家統(tǒng)一的監(jiān)管平臺，然后由前置審批主管機關將不同服務的網(wǎng)站納入次級監(jiān)管平臺，在網(wǎng)絡空間中形成國家有能力維護的秩序；與此同時，由于代理人的問題，必須不斷清理打擊游離于平臺之外的非法網(wǎng)站和不良內(nèi)容。在新興的科學技術面前，為了緩解大量信息和言論帶來的壓力，采取比較成熟的傳統(tǒng)的治理方式也許是比較好的選擇，這大概就是為什么一開始中央就決定按照屬地化管理的方式進行。但另一方面，出于部門利益的擬制，次級監(jiān)管平臺政出多門，許可繁多，管理標準模糊，客觀上不利于網(wǎng)站的生存與發(fā)展，并且容易出現(xiàn)割裂統(tǒng)一互聯(lián)網(wǎng)的極端情形。而信息安全在未來一段時間內(nèi)將成為國家不斷強化的主要工作；條、塊的問題仍然是未來我國網(wǎng)站治理的主要問題之一。