中國公司治理的產(chǎn)生和演變路徑:從法律移植到本土化探索

施曉紅

公司治理結(jié)構(gòu)是隨著以所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離為基本特征的現(xiàn)代企業(yè)而產(chǎn)生的，其核心內(nèi)容就是解決經(jīng)營者的激勵和監(jiān)督機制問題，而不同國家的政治經(jīng)濟文化孕育出了不同的解決方法，由此導(dǎo)致世界上不同的公司治理結(jié)構(gòu)模式。在上個世紀(jì)90年代初，中國將建立現(xiàn)代企業(yè)制度作為國有企業(yè)改革的核心內(nèi)容。與眾多轉(zhuǎn)軌國家一樣，為了在最短時間內(nèi)建立起現(xiàn)代企業(yè)制度，中國采取了法律移植戰(zhàn)略——引進了美國式的股東利益至上模式，但是，由于中國缺乏相應(yīng)的政治文化和經(jīng)濟基礎(chǔ)，法律上的公司治理結(jié)構(gòu)在實踐中便流于形式，中國公司的運行更多的是依靠非正式的治理制度——政府主導(dǎo)型的公司治理結(jié)構(gòu)模式，這帶來了很多弊端，公司治理改革一直在致力于促進股東利益至上模式在中國的實施。近年來，隨著國有企業(yè)改革的進一步深化和改革戰(zhàn)略的調(diào)整，中國的公司治理結(jié)構(gòu)建設(shè)已經(jīng)從最初的法律移植轉(zhuǎn)向為本土化探索的階段。

為了研究方便，我們將世界各國的公司治理結(jié)構(gòu)模式分為以美國為代表的股東利益至上模式和以日本為代表的利益相關(guān)人模式。

一、中國公司治理的法律移植階段(1993年至2002年)

(一)中國移植股東利益至上模式的原因分析

1993年始，我國頒布了公司法并對國有企業(yè)實施公司化改造，希望通過現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)解決對經(jīng)理人的激勵和監(jiān)督機制問題。從公司法的規(guī)定來看，我國的治理結(jié)構(gòu)更接近于美國模式，公司治理制度的設(shè)計都是圍繞股東利益最大化這一目標(biāo)進行。我國公司治理的基本架構(gòu)為股東大會一董事會一經(jīng)理層的三層結(jié)構(gòu)。雖然，在三層結(jié)構(gòu)之外，還設(shè)置了獨立的、專門的監(jiān)督機構(gòu)——監(jiān)事會，對董事會進行監(jiān)督，并與董事會共同行使對公司經(jīng)營管理層的監(jiān)督權(quán)。但是，由于監(jiān)事會既無重大經(jīng)營決策權(quán)，也無董事任免權(quán)和薪酬決定權(quán)，基本上是形同虛設(shè)，無法和德國的監(jiān)事會相提并論。從我國公司法規(guī)定來看，公司權(quán)力集中在股東大會，股東大會不僅享有公司法規(guī)定的法定權(quán)力，而且享有公司章程賦予的廣泛權(quán)力，股東大會的職權(quán)中還包括了部分經(jīng)營管理性質(zhì)的權(quán)利。當(dāng)然，我們不可否認(rèn)的是，無論美國還是中國，公司實踐中經(jīng)理人成為了事實上的權(quán)力中心，但是，無論權(quán)力分配怎樣變化，股東仍然擁有一個最終的控制權(quán)——即董事的選擇權(quán)。這是和利益相關(guān)人模式最基本的不同點，在日本和歐洲國家中，職工等更多利益相關(guān)人的代表會進入董事會從而擁有決策權(quán)，使得經(jīng)理人考慮利益相關(guān)人的利益。

我國選擇移植股東利益至上模式的兩個原因：一是股東價值最大化的理念契合了政府是國有資產(chǎn)所有者的觀念，并有利于實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的改革目標(biāo)。在傳統(tǒng)的國有企業(yè)制度下，政府作為國有資產(chǎn)的擁有者(或代表)控制了企業(yè)的一切。企業(yè)的所有利潤上繳給政府，損失由政府承擔(dān)，領(lǐng)導(dǎo)由政府任命。雖然傳統(tǒng)國有企業(yè)還具有對職工提供社會福利的功能，職工實施終身雇傭制，生老病死都由企業(yè)負責(zé)等等。但是，在國有企業(yè)完全由政府控制的情況下，職工并未分享到任何的控制權(quán)，職工是企業(yè)的主人翁僅從國有企業(yè)的資產(chǎn)屬于全體人民的角度上來提出的，在企業(yè)層面上，政府是企業(yè)的所有者，職工從未被看作是企業(yè)的所有者。

自1978年開始的國有企業(yè)改革并未改變這一觀念，國企改革的主線始終是如何實現(xiàn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值，無論改革的措施如何發(fā)展變化，都是以政府享有剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)以及實現(xiàn)國有資產(chǎn)利益價值最大化為前提，因此從產(chǎn)權(quán)理論的角度看，政府一直是企業(yè)的所有者。

自1993年開始國有企業(yè)開始進行公司化改制，政府的身份變成了股東，所以，我國公司治理結(jié)構(gòu)的目標(biāo)必然是股東利益最大化，而利益相關(guān)人則被排除在公司治理之外。而股東利益至上模式以外部融資為主，這正好符合當(dāng)時國有企業(yè)融資的需要。利益相關(guān)人模式是以銀行融資為主，證券市場并不發(fā)達。當(dāng)時，國有企業(yè)效率低下，讓國有銀行不堪重負，國有企業(yè)需要尋找新的融資渠道。受到美國以發(fā)達的資本市場作為主要融資渠道的啟發(fā)，政府決心發(fā)展資本市場，希望通過證券市場建設(shè)為國有企業(yè)開辟一個新的融資渠道，解決國有企業(yè)的資金來源問題，從而幫助國有企業(yè)解困脫困。

(二)實踐中的公司治理結(jié)構(gòu)：政府主導(dǎo)型的公司治理結(jié)構(gòu)

國有企業(yè)通過公司化改造在形式上具備了股東利益至上模式的治理框架，但是實質(zhì)上并未真正得到運行，相反，在實踐中形成了非正式的公司治理制度——政府主導(dǎo)型的公司治理結(jié)構(gòu)模式。在股東利益至上模式的治理架構(gòu)中，股東是公司權(quán)力的中心。由于實施公司化改造后的公司是國有股一股獨大，同時國有股東的身份是政府，于是，政府成為了公司權(quán)力的中心，這使得美國式的股東利益至上模式在中國變異成為政府主導(dǎo)型的公司治理結(jié)構(gòu)模式。政府股東身份的特殊性帶來了多重代理、國有資產(chǎn)所有者缺位等問題，造成實踐中或者是對公司的過度行政控制或者是失去控制，其結(jié)果就是是“一把手”成為公司權(quán)力的中心。所謂“一把手”就是公司的總經(jīng)理或者是董事長，“一把手”集控制權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)于一身，并有較大的任意權(quán)力。股東利益至上模式中，對經(jīng)理人的激勵和監(jiān)督都是由股東通過證券市場、經(jīng)理人市場來實施。利益相關(guān)人模式中，經(jīng)理人的激勵和監(jiān)督機制主要是通過公司內(nèi)部機制諸如讓經(jīng)理人分享剩余控制權(quán)，由銀行主要實施監(jiān)控等。中國的國有股一股獨大導(dǎo)致證券市場不發(fā)達，難以承擔(dān)起激勵和監(jiān)督的功能，同時，其他利益相關(guān)人又被排除在公司治理之外，無法對經(jīng)理人實施監(jiān)督。作為股東的政府主要依靠行政手段來對經(jīng)理人實施激勵和監(jiān)督，例如對經(jīng)理人實施薪酬管制為主，對經(jīng)理人聘用進行政府管制等。

政府主導(dǎo)型的公司治理結(jié)構(gòu)模式存在著很大的弊端，沒有解決好對經(jīng)理人的激勵和監(jiān)督問題，薪水管制帶來的結(jié)果是企業(yè)經(jīng)營者在職消費隨意性強，過多過濫，甚至處于失控狀態(tài)，對經(jīng)理人聘用的行政管制不利于真正的企業(yè)家的培養(yǎng)。其中最為嚴(yán)重的問題就是沒有對“一把手”的有效監(jiān)督機制，“一把手”集權(quán)會導(dǎo)致公司治理結(jié)構(gòu)制衡功能的變型，圍繞著“誰大”、“誰是一把手”還會誘發(fā)企業(yè)內(nèi)部權(quán)力爭奪和“權(quán)力尋租”，破壞了制度的權(quán)威性，削弱了組織控制的能力。

(三)公司治理改革方向：推進股東利益至上模式的實施

理論界關(guān)于公司治理改革的爭論的焦點集中在了所有制改革上。當(dāng)時理論界存在市場論和產(chǎn)權(quán)論兩種主張，產(chǎn)權(quán)改革論堅持通過國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革，即通過私有化減少國有股成分，以分散股權(quán)結(jié)構(gòu)，建立起活躍的證券市場，為股東利益至上模式創(chuàng)造實施的條件。市場論則是認(rèn)為私有化并不是必然的條件，好的公司治理結(jié)構(gòu)是通過市場競爭產(chǎn)生的。1997年黨的十五大報告和1999年黨的十五屆四中全會《關(guān)于國

有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》提出了從戰(zhàn)略上調(diào)整國有經(jīng)濟的布局和結(jié)構(gòu)的任務(wù)和抓大放小的方針，各地方國有中小企業(yè)率先朝著民營化的方向推進，地方上的中小國有企業(yè)開始實施大規(guī)模的MBO，期權(quán)、職工持股風(fēng)行一時，迄今為止，地方中小國有企業(yè)改制面已經(jīng)達到80％。另外，我國還從2000年開始提出對國有股減持的嘗試。除了實施產(chǎn)權(quán)改革以推進公司治理改革，證券監(jiān)管部門為改善上市公司治理出臺了一系列法規(guī)和條例，如《上市公司章程指引》、《上市公司股東大會規(guī)范意見》、《關(guān)于在上市公司建立獨立董事制度的指導(dǎo)意見》、《上市公司治理準(zhǔn)則》等，這些法規(guī)和條例在很大程度上借鑒和移植了美國的相關(guān)法律，旨在推進股東利益至上模式的實施。尤其是獨立董事制度成為上市公司的強制性的規(guī)定，獨立董事是美國公司治理中的一個特色制度，在歐洲大陸和日本并沒有這樣一個制度。近年來日本開始學(xué)習(xí)美國的治理制度，試圖引進獨立董事制度，但也只是一個授權(quán)性的規(guī)定，即公司可以自由決定是否采納獨立董事制度。

總之，在這個階段中，國有企業(yè)的改革方向無疑是朝著多元化的股權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)展，并試圖上從政策和法律上不斷接近于美國模式的公司治理制度。但是，產(chǎn)權(quán)改革中產(chǎn)生了大量的國有資產(chǎn)流失，特別是中小企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革中實施的MBO引起了廣泛的爭論。在各地展開的一些國企經(jīng)營者持股、管理層收購(MBO)活動演變?yōu)檎賳T和國企經(jīng)理利用公權(quán)，借改制之機對國企資產(chǎn)的侵占和瓜分，造成了國有資產(chǎn)流失和社會分配不公，由此激發(fā)起一些矛盾，社會議論紛紛。2004年政府停止MBO，在一定規(guī)模以下的國企私有化幾近殆盡、大型央企改革提上議事日程之際，中央高層開始重新思考國企改革的方向。

二、公司治理改革的本土化探索(2003年至今)

(一)股東利益至上模式開始受到理論界的質(zhì)疑

2003年國有資產(chǎn)管理委員會成立，國有企業(yè)改革戰(zhàn)略和公司治理結(jié)構(gòu)建設(shè)出現(xiàn)了重大變化。國資委的思路是，以業(yè)績優(yōu)秀企業(yè)為核心整合國有資產(chǎn)來組建大型央企集團，并通過推進央企的整體上市來改善企業(yè)治理。這表明了國企改革的方向，不再是單純的出售國有資產(chǎn)或股權(quán)，私有化改革方向已被拋棄，而是依靠企業(yè)改制上市來提升公司治理和市場競爭力。雖然明確了國有企業(yè)的戰(zhàn)略和股份多元化改革的大方向，但在哪些國企要退出、怎么退、退到什么程度等這些問題上，國資委的態(tài)度是依據(jù)市場而定。鑒于我國離成熟完善的市場還有很長一段路要走，國有控股的上市公司將在我國未來很長的時間占據(jù)主導(dǎo)地位，期望通過私有化或者是產(chǎn)權(quán)多元化使得股東利益至上的公司治理結(jié)構(gòu)模式徹底得到實施顯然難以實現(xiàn)。在這一前提下，越來越多的學(xué)者開始意識到股東利益至上模式并不適合中國，較多的學(xué)者主張建立利益相關(guān)人模式。但是，每一個國家的公司治理結(jié)構(gòu)模式是各不相同的，即使同屬于利益相關(guān)人模式的國家，例如德國和日本的公司治理也是有很多差別的。那么，中國特色的利益相關(guān)人模式究竟應(yīng)當(dāng)是怎樣的呢?目前一個比較一致的觀點是，首先要將職工引入公司決策中，使得經(jīng)理人能夠考慮職工的利益，一個主要的理由國有資產(chǎn)屬于全體人民，職工代表應(yīng)當(dāng)進入公司治理，同時，經(jīng)過多年的改革，我們的社會利益結(jié)構(gòu)已經(jīng)面臨著調(diào)整，我們應(yīng)該考慮職工的利益保護了。

(二)政府關(guān)于探索中國特色的公司治理站構(gòu)的努力

在公司治理建設(shè)初期，政府已經(jīng)有了一些對公司治理的本土化探索的措施。不過主要集中在國有獨資公司上，針對的問題主要是“一把手”的監(jiān)督問題。1998年7月，國務(wù)院頒布了《稽查特派員條例》，派稽查特派員進駐第一批國有大中型企業(yè)。稽查特派員以國有資產(chǎn)代表的身份進入企業(yè)，通過查賬和評價企業(yè)主要負責(zé)人的經(jīng)營業(yè)績和國有資產(chǎn)保值增值狀況，對國有企業(yè)主要負責(zé)人的任免獎懲提出建議。由于信息不對稱及事后稽查的特點，稽查特派員對“一把手”的監(jiān)督作用有限，實踐中稽查特派員被企業(yè)經(jīng)營者同化的現(xiàn)象時有發(fā)生。1999年，中央決定將稽查特派員制度轉(zhuǎn)變?yōu)橥馀杀O(jiān)事會制度。2000年3月，《國有企業(yè)監(jiān)事會條例》公布實施，明確規(guī)定國有獨資公司監(jiān)事會由國務(wù)院派出，對國務(wù)院負責(zé)，監(jiān)事會主席由稽查特派員擔(dān)任。2003年國有資產(chǎn)管理委員會成立，提出“積極開展外派董事和獨立董事制度試點”，設(shè)想到2004年6月向試點企業(yè)發(fā)出《中央企業(yè)建立和完善國有獨資董事會試點工作的通知》，2005年10月寶鋼集團率先正式試點，然后陸續(xù)向試點企業(yè)進行進行推廣和驗收?！耙话咽帧奔瘷?quán)下的公司中，無人能與其抗衡，外派監(jiān)事會和外派董事會提供了一個不受“一把手”控制的外部監(jiān)督力量，這無疑為今后本土化的公司治理結(jié)構(gòu)建設(shè)提供了一個很好的思路。

(三)2005年公司法修正案的本土化趨勢

從總體上看，2005年公司法仍然采取移植美國公司法的方式為主，而且基本保持了股東利益至上的公司治理結(jié)構(gòu)模式。但是也出現(xiàn)了一些本土化的趨勢，其中最為明顯的變化是：讓職工參與公司治理。

首先，監(jiān)事會制度一直被認(rèn)為是我國公司治理結(jié)構(gòu)的本國特色，也給予了職工某種程度的參與公司治理的權(quán)力。但是，由于中國的監(jiān)事會一直以來形同虛設(shè)，所以導(dǎo)致監(jiān)事會并未展現(xiàn)中國特色。由于這個原因，一些人甚至主張取消監(jiān)事會。但是2005年公司法加強了監(jiān)事會的規(guī)定。賦予監(jiān)事會對違反法律、行政法規(guī)、公司章程或者股東會決議的董事、高級管理人員“提出罷免建議”的權(quán)利；還規(guī)定，在監(jiān)事會向董事會提議召開臨時股東會，而董事會不履行該職責(zé)時，監(jiān)事會有權(quán)自行召集和主持股東會會議；同時賦予了監(jiān)事會向股東會提出提案的權(quán)利；最關(guān)鍵的是賦予了監(jiān)事會對董事和高級管理人員提起訴訟的權(quán)利，這是監(jiān)事會履行監(jiān)督職能的重要保障。還規(guī)定監(jiān)事會發(fā)現(xiàn)公司經(jīng)營情況異常，可以進行調(diào)查；必要時，可以聘請會計師事務(wù)所等協(xié)助其工作，這給予了監(jiān)事會重要的“財權(quán)”，保證了監(jiān)事會有效地行使職權(quán)。雖然，2005年公司法并未能徹底改變監(jiān)事會形同虛設(shè)的地位，但是，卻強化了監(jiān)事會的監(jiān)督職權(quán)，完善了監(jiān)事會的監(jiān)督手段，賦予了監(jiān)事會彈劾權(quán)、股東會的召集權(quán)等權(quán)利，完善了職工監(jiān)事制度，使職工在公司治理中的地位日益重要。

其次，授予職工某種程度的決策參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。2005年公司法的一大特點是開始加強對職工的權(quán)益保護機制。規(guī)范和強調(diào)了職工董事的相關(guān)規(guī)定，規(guī)定國有獨資公司和兩個國有投資主體以上的公司中要設(shè)立職工董事。同時對監(jiān)事會的職工代表制度作了更加明確的規(guī)定。規(guī)定：“監(jiān)事會應(yīng)當(dāng)包括股東代表和適當(dāng)比例的公司職工代表，其中職工代表的比例不得低于三分之一。監(jiān)事會中的職工代表由公司職工通過職工代表大會、職工大會或者其他形式民主選舉?！贝送猓€明確了職工代表大會制度和工會制度等民主管理制度。2005年公司法加強職工利益保護的規(guī)定標(biāo)志著我國本土化公司治理探索的開始。

考察中國的公司治理結(jié)構(gòu)模式的產(chǎn)生和演變路徑，我們的結(jié)論印證了比較政治經(jīng)濟學(xué)的研究結(jié)果：一個國家的公司治理結(jié)構(gòu)是產(chǎn)生于該國的政治經(jīng)濟文化的土壤中的。公司治理建設(shè)初期，我們移植的股東利益至上模式在實踐中流于形式，我們曾經(jīng)試圖創(chuàng)造股東利益至上模式的實施條件，但是，隨著改革的進一步推進，已經(jīng)越來越認(rèn)識到股東利益至上模式與我國的國情不符，無論是理論和實踐已經(jīng)出現(xiàn)了本土化探索的趨勢。雖然，本土化公司治理的探索才剛剛開始，但是，迄今為止，我們可以確認(rèn)的是：首先，本土化的公司治理結(jié)構(gòu)模式屬于利益相關(guān)人模式，其次，本土化探索就是針對政府主導(dǎo)型的公司治理結(jié)構(gòu)模式的弊端，通過引入外部監(jiān)督機制來解決“一把手”集權(quán)問題。第三，本土化的公司治理結(jié)構(gòu)模式中，職工作為公司的所有者參與公司治理。

(基金項目：本文為國家社會科學(xué)基金項目“國有大型企業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化改革的重點難點研究”，批準(zhǔn)號06BYJ054)。

(作者單位：中國社科院工經(jīng)所)