主體功能區(qū)與區(qū)域發(fā)展的若干思考

董力三， 熊 鷹

(長沙理工大學(xué) 資源環(huán)境系, 湖南 長沙 410076)

“主體功能區(qū)”由中國政府首先提出，[1]并率先在中國的國土規(guī)劃中實(shí)施，無論理論還是實(shí)踐這都是一種創(chuàng)新。國家發(fā)改委從2000年開始醞釀“主體功能區(qū)”的構(gòu)想，到2006年通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年(2006—2010年)規(guī)劃綱要》(以下簡稱“十一五”規(guī)劃)中作出具體安排、部署，前后約五年時(shí)間。2007年7月，國務(wù)院又公布了《關(guān)于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》，闡明了編制主體功能區(qū)規(guī)劃的重要意義、指導(dǎo)思想和原則、主要任務(wù)及工作要求，昭示主體功能區(qū)規(guī)劃工作在全國范圍內(nèi)已進(jìn)入實(shí)施階段。主體功能區(qū)規(guī)劃將對我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)、國土整治、環(huán)境保護(hù)以及人民生活質(zhì)量的提高有深刻影響和深遠(yuǎn)意義。

一、人的富裕與地域富裕的矛盾

主體功能區(qū)的核心思想是根據(jù)資源環(huán)境承載能力、開發(fā)密度及發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌規(guī)劃國土資源，規(guī)范空間開發(fā)秩序，形成合理的空間開發(fā)結(jié)構(gòu)；通過人口的遷移、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均度化等手段，達(dá)到不同區(qū)域人均收入和生活水差距縮小、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。從人口承載的角度看，優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)前兩個(gè)是人口的凈遷入?yún)^(qū)，后兩個(gè)是凈遷出區(qū)。 “十一五”規(guī)劃中劃定的22個(gè)限制開發(fā)區(qū)，西部占了17個(gè)；劃定的禁止開發(fā)區(qū)，也主要分布在西部。除這些已明確的限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)外，就宏觀而言，西部大部分地區(qū)屬于限制和禁止開發(fā)區(qū)。這意味西部地區(qū)將有大量人口要遷移， 遷出的人口不可能就地安置，必須轉(zhuǎn)移到東部或中部地區(qū)。以人口遷移的方式提高人的生活水平和生活質(zhì)量而放棄地域的發(fā)展，其后果會(huì)加劇區(qū)域發(fā)展的空間不均衡。加上西部地區(qū)人口、生產(chǎn)要素和產(chǎn)業(yè)大規(guī)模向東部或中部地區(qū)集聚，將加大東中西部差異，使西部地區(qū)更加邊緣化，由“人的富裕”導(dǎo)致“地域的貧困”。[2]

從全面協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展角度看，既要提高不同區(qū)域人民生活水平，又要兼顧“地域的富?！?， 即西部地區(qū)除了生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)和環(huán)境保護(hù)的主體功能得以實(shí)現(xiàn)外，本身的發(fā)展和繁榮也不能偏廢。

因此，國家應(yīng)針對西部限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)制定特殊的區(qū)域政策來幫助和扶持這些地區(qū)加快發(fā)展，而不是單純地將這些地區(qū)的人口遷移出去。宏觀上，國家層面仍然劃分四類主體功能區(qū)，統(tǒng)籌規(guī)劃和安排全國的總體區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，以此作為全國性區(qū)域管理和空間管治的地域單元。中觀上，在限制開發(fā)區(qū)內(nèi)規(guī)劃若干以交通干線為軸、具有區(qū)域意義的重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，逐步增加這些地區(qū)的承載能力。微觀上，以中心城市為核心，劃分不同類型的點(diǎn)狀開發(fā)地域，逐步向重點(diǎn)開發(fā)和優(yōu)化開發(fā)方向發(fā)展。國家應(yīng)提供必要和特殊的政策及措施，支持中觀和微觀區(qū)域的發(fā)展，使這些地區(qū)成為“富裕的地域”。開發(fā)位序方面，應(yīng)先微觀區(qū)域，后中觀區(qū)域，逐步形成“十一五”規(guī)劃中提出的“以線串點(diǎn)，以點(diǎn)帶面”的總體發(fā)展格局，由“人的富裕”而“地域的貧困”向“人與地域共同富?！卑l(fā)展。

二、短期發(fā)展與長期發(fā)展的矛盾

主體功能區(qū)的形成，其周期要十幾年、幾十年甚至更長的時(shí)間。目前所進(jìn)行的工作，基本處在主體功能區(qū)的劃分階段，還不能談規(guī)劃。在主體功能區(qū)形成之前的這十幾年、幾十年內(nèi)，各類主體功能區(qū)的的社會(huì)經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)如何發(fā)展？主體功能明顯的優(yōu)化開發(fā)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域發(fā)展方向和趨勢比較容易確定，但主體功能尚待明確的區(qū)域，以及限制開發(fā)區(qū)的發(fā)展如何進(jìn)行？有以下問題必須解決：

1. 正在執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃要不要繼續(xù)實(shí)施？繼續(xù)實(shí)施其結(jié)果可能與主體功能矛盾、沖突，不繼續(xù)實(shí)施則這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展可能陷入停頓的境地。

2. 按照限制開發(fā)區(qū)的定位，將引導(dǎo)超載人口逐步有序轉(zhuǎn)移。無論就地轉(zhuǎn)移還是跨區(qū)域轉(zhuǎn)移，周期都較長，而未轉(zhuǎn)移的人口，其生活、生產(chǎn)和工作等何以得到保障？

3. 我們可以用實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化來保證限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)居民的生活水平不下降。問題是這種均等化要什么時(shí)候才能實(shí)現(xiàn)，能在較短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)嗎？

以上問題的實(shí)質(zhì)就是主體功能形成以前和形成以后即短期和長期的發(fā)展應(yīng)該如何解決。

“十一五”規(guī)劃的思路是通過加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，用加強(qiáng)績效考核辦法，使限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)“不開發(fā)或少開發(fā)的發(fā)展”，“不開發(fā)或少開發(fā)的富裕” 。但對這些地區(qū)來說，僅僅強(qiáng)調(diào)基本公共服務(wù)均等化是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因?yàn)榛竟卜?wù)全國居民都可享受，而這些地區(qū)是以“不開發(fā)或少開發(fā)”為代價(jià)，甘當(dāng)全國環(huán)境保護(hù)的生態(tài)屏障而作出了巨大犧牲的！除了基本公共服務(wù)以外，這些地區(qū)的人民理應(yīng)得到更多的補(bǔ)償。

政府有關(guān)部門對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)主體功能的推進(jìn)和實(shí)施，已經(jīng)提出財(cái)政、投資、產(chǎn)業(yè)、人口管理、環(huán)境保護(hù)和績效評價(jià)等方面的政策導(dǎo)向和基本思路，但如何細(xì)化并制定可操作可實(shí)施的具體方案是解決這些問題的關(guān)鍵。

除了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為手段的基本公共服務(wù)均等化以保證限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)的發(fā)展外，長遠(yuǎn)看，這些地區(qū)尤其是限制開發(fā)區(qū)主要應(yīng)通過自身的優(yōu)化整合來發(fā)展。從目前來看，限制開發(fā)區(qū)的資源環(huán)境承載能力較弱，沒有大規(guī)模集聚經(jīng)濟(jì)和人口的條件和基礎(chǔ)，生態(tài)系統(tǒng)極為脆弱。但這種狀況并非一成不變。經(jīng)過若干年的生態(tài)環(huán)境治理，這些地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量會(huì)逐步向良性發(fā)展方向轉(zhuǎn)化，生態(tài)系統(tǒng)將逐漸恢復(fù)，資源環(huán)境的承載能力也會(huì)愈來愈強(qiáng)。而且這些地區(qū)并非完全不能開發(fā)，只要合理開發(fā)那些適宜點(diǎn)狀發(fā)展的區(qū)域，通過區(qū)域空間的管治和調(diào)整，因地制宜發(fā)展產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)鏈，形成與資源環(huán)境相匹配的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，就能使這些地區(qū)成為本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)增長極，由點(diǎn)狀發(fā)展成為帶狀的產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)和人口聚集區(qū)。有條件的可向面狀的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展，使限制開發(fā)區(qū)從“不開發(fā)或少開發(fā)的發(fā)展和富?！毕颉坝袟l件有節(jié)制開發(fā)的發(fā)展和富裕”過渡。

三、部門管理和全局管理的矛盾

我國有不少政府部門和機(jī)構(gòu)作專門性的規(guī)劃，包括國土部門的土地利用規(guī)劃，建設(shè)部門的城鄉(xiāng)規(guī)劃，環(huán)境部門的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，水利部門的流域治理規(guī)劃、交通部門的交通規(guī)劃等。這些局部或部門的規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃存在相互重疊、甚至相互沖突不協(xié)同的矛盾。因此做好主體功能區(qū)規(guī)劃與其他規(guī)劃的銜接工作是處理部門(局部)與全局的關(guān)鍵。

從管理學(xué)的角度看，區(qū)域管理制度的建立、健全和完善，是解決這類具體問題的根本，是保證主體功能區(qū)規(guī)劃順利進(jìn)行的基礎(chǔ)。有專家提出，未來中國區(qū)域管理制度基礎(chǔ)建設(shè)包括四個(gè)方面：完善統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的管理機(jī)構(gòu)與組織，明確統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展規(guī)劃與政策的作用對象，建立健全統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的法律體系，規(guī)范統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展政策決策程序。[3]

就局部與全局發(fā)展的矛盾而言，目前最迫切要解決的問題，是主體功能區(qū)規(guī)劃與其他專項(xiàng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)。由一個(gè)什么機(jī)構(gòu)與組織來管。在目前政府機(jī)構(gòu)中，區(qū)域管理職能分散在國務(wù)院的多個(gè)部門，國家發(fā)改委雖然承擔(dān)了宏觀區(qū)域管理的職能，但主要是制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃，而且其行政級(jí)別與其他有區(qū)域管理職能的部委一致，無法行使區(qū)域管理的權(quán)力。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的加速，區(qū)域間利益沖突和矛盾紛爭會(huì)越來越多，如果沒有一個(gè)職能明確的區(qū)域管理機(jī)構(gòu)實(shí)體，則很難整合全國各區(qū)域間的發(fā)展。

四、行政區(qū)經(jīng)濟(jì)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的矛盾

我國區(qū)域發(fā)展和區(qū)域管理的運(yùn)行模式，基本上以行政區(qū)為單元進(jìn)行，尤其是省級(jí)和市級(jí)行政區(qū)界線，是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行不可逾越的“紅線”。近些年來地方自主權(quán)有擴(kuò)大趨勢，地方政府的權(quán)利主體地位得以提升，中央政府放權(quán)讓利使地方政府的行政區(qū)利益主體意識(shí)益發(fā)濃厚。

主體功能區(qū)的規(guī)劃和實(shí)施，中央政府有“突破行政區(qū)劃界限，形成若干帶動(dòng)力強(qiáng)、聯(lián)系緊密的經(jīng)濟(jì)圈和經(jīng)濟(jì)帶”(《十七大報(bào)告》)的要求。這種要求應(yīng)該主要是針對優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)而言。對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)雖然無明確表述，但這些區(qū)內(nèi)省與省、市與市之間山水相連，原野相接，植被連綿，自然屬性使不同的行政區(qū)緊密聯(lián)系，不可分割。雖然自然地理背景從客觀上提供給主體功能區(qū)規(guī)劃以理論、政策和地域的支持。但行政區(qū)的桎梏，仍然是主體功能區(qū)劃分和實(shí)施的障礙。我國曾作過多次全國性的區(qū)域劃分，均是跨行政區(qū)的規(guī)劃方案[4]，實(shí)施過程中卻基本以省級(jí)行政區(qū)域來進(jìn)行，仍不能脫離行政區(qū)劃的樊籬。此次主體功能區(qū)規(guī)劃，如果沒有切實(shí)可行的制度和方案作為支撐，恐怕又會(huì)重蹈覆轍。我國跨行政區(qū)形成的、位于優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的長三角、珠三角和京津冀經(jīng)濟(jì)圈，被當(dāng)作打破行政區(qū)劃界限的范例為各界津津樂道，實(shí)際上，這幾個(gè)經(jīng)濟(jì)圈僅僅是以其強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)總量和緊密相連的地理位置，給人以感覺上的經(jīng)濟(jì)地域聯(lián)合體而已，其本質(zhì)仍然是幾個(gè)經(jīng)濟(jì)上獨(dú)立運(yùn)行的省級(jí)行政區(qū)域的組合，仍擺脫不了行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的束縛。

限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾可能更為突出。這兩個(gè)區(qū)域主要實(shí)施人口逐步有序轉(zhuǎn)移，嚴(yán)禁不符合主體功能定位的開發(fā)活動(dòng)，由這兩個(gè)舉措而產(chǎn)生的損失用基本公共服務(wù)產(chǎn)品的提供和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來作為補(bǔ)償。一旦同一功能區(qū)的遷出人員分流到不同的行政區(qū)，勢必在基本公共服務(wù)產(chǎn)品提供的標(biāo)準(zhǔn)和額度上出現(xiàn)差距，又可能造成新的不平等。再者中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在限制開發(fā)區(qū)內(nèi)的不同行政區(qū)中怎樣分配？是平均分配還是有所側(cè)重？具體操作過程中都會(huì)牽涉行政區(qū)經(jīng)濟(jì)。種種問題和矛盾，都亟待在主體功能區(qū)建設(shè)過程中解決。

因此，只能說主體功能區(qū)劃提供了一種打破行政區(qū)劃界限的可能性。它從理論上提出要突破行政區(qū)的剛性約束，強(qiáng)化區(qū)域管理的廣度和深度；要建立以城市為中心的開放式，競爭型的區(qū)域統(tǒng)一市場。主體功能區(qū)劃從強(qiáng)化主體功能的角度，來整合、組織具有類似主體功能屬性、地理位置鄰近、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)各異又互補(bǔ)的若干行政區(qū)，要使之成為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以市場為規(guī)劃而不是以行政區(qū)權(quán)力意志運(yùn)行，經(jīng)濟(jì)聯(lián)系密切而不是行政長官“拉郎配”、帶動(dòng)力強(qiáng)而不是臨駕于其他經(jīng)濟(jì)區(qū)域之上的經(jīng)濟(jì)圈。

五、推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)與區(qū)域發(fā)展的幾個(gè)設(shè)想

1. 盡快劃分次級(jí)主體功能區(qū)。國家層面的四類主體功能區(qū)已在“十一五”規(guī)劃中明確，但次級(jí)層面的主體功能還沒有落實(shí)，進(jìn)展緩慢。主要原因是這項(xiàng)工作由各省級(jí)政府實(shí)施，具體到省(自治區(qū))的區(qū)域內(nèi)，次級(jí)主體功能區(qū)劃分的科學(xué)依據(jù)、指標(biāo)等，國家沒有統(tǒng)一的要求，必須由各地根據(jù)本地自然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件自行確定。次級(jí)主體功能區(qū)的劃分不開始，主體功能區(qū)的規(guī)劃則不能進(jìn)行。限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)的劃分，直接影響生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)與保護(hù)、人口遷移的數(shù)量與方向、經(jīng)濟(jì)開發(fā)的范圍與力度等。只有劃分了次級(jí)的限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，國家層面的主體功能區(qū)區(qū)劃和規(guī)劃才能確定，相關(guān)政策和法律法規(guī)才能落實(shí)到具體地域。因此，中央政府應(yīng)責(zé)成各級(jí)地方政府及相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)，盡快制定不同層面主體功能區(qū)劃分的條件、要求和標(biāo)準(zhǔn)，著手主體功能區(qū)的規(guī)劃工作。

2. 設(shè)立各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，建立各種運(yùn)行體制和模式，全面統(tǒng)籌主體功能區(qū)的建設(shè)。一是可以考慮設(shè)立“國家(中央)主體功能與區(qū)域開發(fā)署”，專司主體功能區(qū)建設(shè)和區(qū)域開發(fā)，并由開發(fā)署下設(shè)各大區(qū)(東部、中部、西部和東北)開發(fā)分署。國家(中央)級(jí)開發(fā)機(jī)構(gòu)的設(shè)立，有利于國家的統(tǒng)一管理，有利于協(xié)調(diào)中央各部委，有利于各地方政府的利益均衡，而且能夠保證中央政府的意志和開發(fā)意圖在地方實(shí)現(xiàn)。二是建立區(qū)域性協(xié)調(diào)開發(fā)機(jī)制，相關(guān)省級(jí)行政機(jī)構(gòu)聯(lián)合成立區(qū)域協(xié)調(diào)委員會(huì)，對省域之間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)移、人口遷移、資源利用、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)和對口支援等實(shí)際問題，舉行定期或不定期的協(xié)商、討論，使各地的利益得到保證。三是嘗試非政府組織NGO(Non-Government Organization)參與模式，動(dòng)員各種社會(huì)資源，包括企業(yè)、單位、個(gè)人和民間組織，參與主體功能區(qū)與區(qū)域開發(fā)的建設(shè)，開展研究、咨詢、志愿服務(wù)、捐贈(zèng)、救濟(jì)等工作。

3. 加大對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和補(bǔ)償力度?！笆晃濉币?guī)劃強(qiáng)調(diào)這兩類區(qū)域的生態(tài)服務(wù)功能，意味著經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)利的弱化甚至喪失[5]。因此，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、公共服務(wù)建設(shè)和公共服務(wù)均等化等手段，便成了限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)公共服務(wù)產(chǎn)品、經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)利弱化的主要補(bǔ)償。但如前所述，這種補(bǔ)償可以帶來新的不平等，所以對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的補(bǔ)償應(yīng)該大于其他地區(qū)。加大補(bǔ)償力度可以從兩方面進(jìn)行，一方面是中央政府的縱向補(bǔ)償機(jī)制，即對所有限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)以中央財(cái)政的形式補(bǔ)償；二是省級(jí)政府的橫向補(bǔ)償機(jī)制，即由承接人口和生產(chǎn)要素、資源利用和生態(tài)環(huán)境受益的優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)所在地的省級(jí)財(cái)政對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償。

4. 吸收和借鑒國外區(qū)域開發(fā)有益經(jīng)驗(yàn)和模式為我所用。以美國的西部開發(fā)和日本的北海道開發(fā)為例[6,7]，兩國有不少相同的舉措保證對落后地區(qū)開發(fā)的正確進(jìn)行。一是立法、制訂政策。如1862年美國政府頒布的《宅地法》，幾乎是免費(fèi)贈(zèng)送開發(fā)者土地的政策，極大調(diào)動(dòng)了開發(fā)者的積極性。日本政府以法律形式，規(guī)定國家設(shè)立北海道開發(fā)事業(yè)費(fèi)預(yù)算，保證了開發(fā)的資金。二是政府重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。如美國政府撥款修建了當(dāng)時(shí)唯一一條由東部通向中西部的公路，為早期西部開發(fā)作出重要貢獻(xiàn)；后來又建成了第一條橫貫北美大陸的鐵路。三是資金保證。日本政府對北海道開發(fā)實(shí)施資金傾斜政策，在1995年的政府補(bǔ)貼中，主要的七項(xiàng)補(bǔ)貼比其他地區(qū)平均高出近40%。美國政府則吸引大量東部資金和國外資金參與西部開發(fā)。盡管主體功能區(qū)的理論與實(shí)踐為我國所獨(dú)創(chuàng)，但國外一些發(fā)達(dá)國家區(qū)域開發(fā)的經(jīng)驗(yàn)和作法仍值得我們在推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)過程中學(xué)習(xí)、利用。

[參考文獻(xiàn)]

[1]郭大鵬. 楊偉民：“以人為本”的現(xiàn)代化[J].中國企業(yè)家，2006,(14).

[2]魏后凱. 主體功能區(qū)并非能包治百病[N].2007-05-25.

[3]張可云. 主體功能區(qū)規(guī)劃的背景與未來區(qū)域管理方向[J].綠葉,2007,(10).

[4]趙濟(jì), 陳傳康. 中國地理[M]北京：高等教育出版社. 2006,(3):361-373.

[5]朱傳耿,等. 地域主體功能區(qū)劃——理論·方法·實(shí)證[M].北京：科學(xué)出版社,2007.156.

[6]周鋼. 西部開發(fā)與美國現(xiàn)代化[J].求是,2005,(21).

[7]錢津. 日本開發(fā)北海道對我國的啟示[J].當(dāng)代世界：2000,(5).