走出“越反越腐敗”的怪圈

郝雨凡

腐敗的蔓延并不是源于市場導(dǎo)向的改革本身，市場經(jīng)濟也不必然是滋生腐敗的經(jīng)濟基礎(chǔ)，而是因為轉(zhuǎn)型時期行政權(quán)力在沒有約束的情況下大量干預(yù)了市場交易活動，使腐敗成為可能。鑒于中國現(xiàn)有的國情，應(yīng)著眼于怎樣能在目前的政體下建立起一種既與市場經(jīng)濟相匹配又具備民主政體反腐功能的社會治理機制。

腐敗一直是存在于人類社會最古老的問題之一。不論是西方早期思想家還是中國古代圣賢，都在幾千年前就開始思考怎樣從宏觀上防止掌握政治權(quán)力的統(tǒng)治者，因只顧自身利益而導(dǎo)致的政治制度敗壞和社會治理淪喪。

腐敗是以犧牲多數(shù)人的利益來實惠一小部分人的行為。腐敗不僅侵占(或先占)公眾的基本權(quán)益，破壞正常秩序，妨礙經(jīng)濟發(fā)展，而且獎勵鉆營、鼓勵欺騙，從而破壞社會正常的道德秩序。而當國家治理機制由于腐敗猖獗而弱化時，伴隨而來的是來自社會底層的暴力抗爭，甚至是恐怖主義。所以，由于腐敗的蔓延，“民主化”和政治寬松意味著全球大多數(shù)民眾的日常生活變得越來越不安全。

具有諷刺意味的是，隨著人們對腐敗研究興趣的增加，對腐敗的理解卻越來越單線條，對防腐的措施也越來越通則化。人們越來越喜歡將發(fā)生在世界各地的腐敗看成是相同的問題。不同社會中的腐敗被放到一起進行比較，而且改革和防腐的“藥方”也大同小異。這種現(xiàn)象引起學(xué)術(shù)界的重視，人們開始意識到問題的復(fù)雜性，發(fā)現(xiàn)如果改革和反腐藥方應(yīng)用不當，可能會引發(fā)更加嚴重的腐敗和社會問題。

與世界各國相比，社會主義新中國曾經(jīng)在很長一段時期中，幾乎把腐敗減少到了最低程度。但改革開放以來，隨著以市場化為取向的改革不斷深入，腐敗也很快滋生蔓延起來。近些年來，盡管反腐敗的力度不斷提升，但腐敗不但沒有得到遏制，反而有愈演愈烈之勢，如何才能有效遏制腐敗的發(fā)生，走出“越反越腐敗”的困境，是中國當前政治生活中的一個非常重要的問題。

對腐敗根源的兩大共識

1978年以來，中國大力推進改革開放，現(xiàn)代化建設(shè)日新月異，取得了舉世矚目的成就。與此同時，隨著市場化改革的深入，也出現(xiàn)了較為嚴重的腐敗現(xiàn)象，引起人民群眾的強烈不滿，一定程度上使黨和國家的威信受到挑戰(zhàn)。在改革開放初期，腐敗的涵義僅僅局限于貪污、受賄和享受特權(quán)。

但到了今天，腐敗的含義早已大為擴展，腐敗所涵蓋的現(xiàn)象和形式也更趨多樣和復(fù)雜。腐敗已不僅指政府官員的行為，而且開始涉及社會中的各個角落。在今天的中國，記者、律師、醫(yī)生甚至教師這些傳統(tǒng)上很難與腐敗相聯(lián)系的職業(yè)，都會涉嫌腐敗。中小學(xué)的老師們可以強制學(xué)生訂購指定的參考書、學(xué)習(xí)資料以拿回扣。在醫(yī)院，一度盛行給醫(yī)生“紅包”，以便得到應(yīng)有的醫(yī)療服務(wù)。甚至還有個別人把部隊的車牌賣給私人企業(yè)，從中獲利。腐敗活動給國民經(jīng)濟的發(fā)展帶來負面影響，造成社會發(fā)展的成本增高，政策得不到有效貫徹，一些地方干群關(guān)系緊張。

中國腐敗問題越演越烈的根源究竟何在?上個世紀80年代后期，中國學(xué)術(shù)界也加入了腐敗研究的行列，而且逐漸改變了就事論事、將腐敗簡單歸咎于個人道德問題的解釋方式，嘗試用西方的制度理論、尋租理論、博弈理論、權(quán)力理論、現(xiàn)代化理論來解釋和思考中國腐敗問題的成因、特征及危害。一批經(jīng)濟學(xué)家運用西方尋租理論來分析中國腐敗的根源，認為由于政府干預(yù)市場太多而導(dǎo)致尋租、設(shè)租活動的猖獗。另一些從事政治學(xué)和行政學(xué)研究的學(xué)者則注重腐敗產(chǎn)生的政治和體制上的原因，認為權(quán)力過于集中且缺乏監(jiān)督是導(dǎo)致腐敗猖獗的主要因素。雖然放權(quán)讓利是80年代改革的主線，但公共權(quán)力并沒有減少，只是被逐級下放，使得下層權(quán)力膨脹，決策權(quán)仍然高度集中，各級黨政和國企事業(yè)單位“一把手”自由裁量權(quán)過大且不受監(jiān)管。

此外，有學(xué)者認為中國的腐敗是新舊公共秩序體系轉(zhuǎn)變時期的產(chǎn)物，是與市場經(jīng)濟相匹配的公共秩序體系尚未建立的結(jié)果。在經(jīng)濟體制改革的過程中，既出現(xiàn)了市場的特征又保留了政治權(quán)力對資源分配的介入，使得政治精英與經(jīng)濟精英緊密結(jié)合、互相依賴。還有人從倫理學(xué)角度出發(fā)，認為傳統(tǒng)道德規(guī)范和共產(chǎn)主義教育受到市場大潮沖擊而陷入危機，加之公職人員低薪造成激勵機制嚴重扭曲，從而導(dǎo)致社會上某種程度的“價值真空”，使得各種腐敗行為得以泛濫。絕大多數(shù)研究都注意到中國腐敗的制度性原因，包括計劃經(jīng)濟體制和法制發(fā)展滯后等歷史原因，以及開放后的外部原因和中國傳統(tǒng)文化因素的影響。

總體來看，關(guān)于中國腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生的原因，人們基本形成了兩大共識。第一，它與市場導(dǎo)向的改革有關(guān)。在從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過渡期，由于市場化改革還沒有充分到位，權(quán)力的制衡機制仍未及時建立起來，導(dǎo)致官界和商界的劃線十分模糊，某些握有資源分配行政權(quán)的人可以利用手中特殊的權(quán)力，從行政上加強對經(jīng)濟活動的干預(yù)，從而實現(xiàn)以權(quán)謀私。80年代中國的“價格雙軌制”和“官倒”現(xiàn)象集中反映了這一點。不過應(yīng)該注意，腐敗的蔓延并不是源于市場導(dǎo)向的改革本身，市場經(jīng)濟也不必然是滋生腐敗的經(jīng)濟基礎(chǔ)，而是因為轉(zhuǎn)型時期行政權(quán)力在沒有約束的情況下大量干預(yù)了市場交易活動，使腐敗成為可能。

第二，腐敗的產(chǎn)生還與意識形態(tài)的松動和價值體系的錯位相關(guān)。經(jīng)過無數(shù)次大大小小的政治運動，中國人的價值信仰經(jīng)歷了巨大的變遷。無論是中國幾千年的傳統(tǒng)儒家文化，還是極左時期的價值觀和“為人民服務(wù)”的公仆精神，都在很大程度上受到重創(chuàng)。在市場經(jīng)濟的沖擊下，拜金主義、物質(zhì)崇拜等觀念普遍蔓延，人們的行為規(guī)范既沒有來自道德上的隱性約束，也沒有來自制度上的正式約束。在“價值真空”的情況下，人們的是非觀出現(xiàn)錯位，為腐敗行為的產(chǎn)生埋下了種子。

“防腐”的治理體制

考慮到中國30年改革開放帶來的社會分化，以及目前正面臨的各種社會問題，腐敗的蔓延很有可能危及全社會和政權(quán)的穩(wěn)定。能否徹底抑制腐敗，可以說是事關(guān)黨的生死存亡和國家能否真正振興騰飛的大事。在如何治理腐敗這個問題上，有一種看法認為中國反腐的出路在于民主制度，有人甚至簡單地認為實行西方式的民主政治才是解決腐敗的根本出路。的確，西方在民主政治體制建立和鞏固之后，廣義上的政治腐敗(即依據(jù)政府的目的和合法性來衡量判斷政體是否腐敗)問題已經(jīng)基本解決。從一定意義上講，廣泛的民主監(jiān)督和透明、公開、法治的環(huán)境，的確會在很大程度上抑制腐敗的滋生和蔓延。但是，民主是一種機制，一種文化，需要一系列的輔助體系和經(jīng)濟基礎(chǔ)來支持，民主不可移植，更不能一蹴而就，只能在自身土壤中逐漸培育成長。

同時也要意識到，一人一票式的民主政體本身并不一定是防止腐敗最好的途徑，只要看看美國的芝加哥和紐瓦克就會發(fā)現(xiàn)，那里完備的腐敗體系可以和任何集權(quán)體制下的腐敗相媲美，墨西哥、意大利、法國、德國、

韓國和日本的腐敗丑聞也清楚地顯示單純的民主形式并不足以成功地抵制腐敗。應(yīng)該看到，發(fā)達市場經(jīng)濟的民主國家也有自己獨特的腐敗問題。對發(fā)展中國家而言，不能只是簡單地識別成功的發(fā)達民主國家具有哪些發(fā)展中國家不具備的東西，而應(yīng)該去理解到底民主政府中的哪些特征可以抑制腐敗，哪些又會導(dǎo)致腐敗?

問題的關(guān)鍵不是看一個社會中腐敗是否存在，或程度高低，或起因如何，而是要看它的公共治理能力是強是弱，對人們在政治和經(jīng)濟活動中的參與怎樣約束和規(guī)范。當公共管理機制弱時，國家可能沒有能力對公眾的政治要求做出反應(yīng)，不能有效監(jiān)督和約束官員的行為，公民社會也沒有強大到足以維持社會誠信，并通過建立起的行為規(guī)范和公共秩序體系來疏導(dǎo)公眾的各種要求。相反，國家治理機制也可能太過強大或公眾參與過程太過弱小且分散，使得政策過程中應(yīng)該有的公民參與都非常困難，這不僅會降低政府公信度，更使得公民們無法保證那些位于管理體制內(nèi)部的強勢官員們不會濫用權(quán)力，橫行霸道。

深化民主的途徑是讓人們對本社會發(fā)展中真正的問題進行爭論，并把各方的利益都考慮進去。真正做到社會治理機制的“共有”，才是能夠使民主持久化的根本出路。而忽視社會公共管理的制度性建設(shè)是產(chǎn)生腐敗的主要原因之一。

鑒于中國現(xiàn)有的國情，改變現(xiàn)存黨政體制并不現(xiàn)實，也并非唯一的出路，而應(yīng)該著眼于怎樣能在目前的政體下建立起一種合理而有效的，既與市場經(jīng)濟相匹配又具備民主政體反腐功能的社會治理機制。這種機制既能減少腐敗，又能兼顧社會公正、平等、效率和發(fā)展等其它目標。

具體來說，治理中國的腐敗必須要建立起一套新的治理體制(包括建立私有財產(chǎn)保護機制、改革現(xiàn)有財政制度、銀行制度、國有資產(chǎn)管理制度、干部任用的人事制度、明確黨政關(guān)系、建立責(zé)任追究制度、權(quán)力監(jiān)管制度、特別是司法監(jiān)督制度等)。建立新型的符合現(xiàn)代社會發(fā)展的治理體系是一個綜合性系統(tǒng)工程，需要多方智慧和綜合考慮，而建立長效性治理體制的核心考慮應(yīng)該是對權(quán)力做出限制和約束，雖然也要考慮體制功能發(fā)揮的有效性。這是體制建設(shè)過程中一個必須牢記的原則。

應(yīng)將重點放到“防范”腐敗上，建立起新的誘因機制，通過制度建設(shè)和完善，堵塞腐敗的機會。這不僅決定中國能否遏制住日益蔓延的腐敗，更決定著中國能否發(fā)展出強有力的、能夠適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的公共管理體系，能否真正步入發(fā)達國家的行列，成為一流的世界強國。

中國的改革和發(fā)展已經(jīng)走到了一個歷史性的關(guān)口，能否以腐敗為催化劑，促進并催生新的治理體制是國內(nèi)學(xué)者應(yīng)該關(guān)注的關(guān)鍵問題。

反腐重在“防”

事實上，近年來中國高層已經(jīng)越來越意識到腐敗問題的嚴重性，并把認真解決腐敗問題擺上政府工作的重要日程。中央不僅多次發(fā)起了反腐敗運動，懲辦了一批大大小小的貪官，還頒布了一系列的條例和法規(guī)。但是不容忽視的是，腐敗除了以傳統(tǒng)的個體化行為存在以外，大有制度化的趨勢。腐敗分子的生存空間更加廣闊和隱蔽，正從個體生存向網(wǎng)絡(luò)化、集團化和系統(tǒng)化生存方向發(fā)展。這些新形式的腐敗行為，給從事腐敗研究的學(xué)者和落實反腐工作的實際工作者們都提出了新的挑戰(zhàn)。

長期以來，中國治理腐敗的著眼點放在“反”腐敗上，但如果制度性漏洞很多，腐敗的收益巨大，腐敗行為仍會層出不窮、前赴后繼。要治理腐敗，不是簡單地懲處一些腐敗分子，而要重視防范機制的建設(shè)。

值得注意的是，無論世界各國的文化、價值和政治體制如何千變?nèi)f化，有一個基本的人類動機是普遍適用的，這就是人的自利原則——顧及自己的利益，包括自己小家庭和自己所屬的私人小團體的利益，并盡力使其最大化。每個社會為公民自利活動提供的渠道、方式各不相同，而猖獗的腐敗實際上是將自利歸順到可以增加社會財富，并同時兼顧平等、公正原則的努力失敗的結(jié)果。在人類社會中，人的欲望自然會導(dǎo)致貪婪，這是人性使然，必須在承認這一前提下對腐敗做出制度性的約束。反腐敗應(yīng)把目光放在增強社會公共治理機制上，并在組織機制的設(shè)計上下功夫。中國反腐敗必須在承認人的自利原則前提下，對政府各級官員們做出制度性的約束，把重點放在“防”上。

與此同時，我們也要看到，中國在反腐方面的實踐也發(fā)生著潛移默化的進步，已經(jīng)邁開了建立一個新的治理體系的步伐。近十多年來，中國通過了許多相關(guān)法律，也建立了一些機制，如“存款實名制”、“罰收兩條線”、精簡機構(gòu)、減少審批程序、政府采購招標制等，使得民眾的法律意識空前提高，市場經(jīng)濟日趨成熟，公民社會的雛形開始顯現(xiàn)。

2007年9月，國家預(yù)防腐敗局揭牌成立，這是中國在反腐敗工作上的制度創(chuàng)新，標志著中國反腐敗格局的一次大調(diào)整。雖然這是按照《聯(lián)合國反腐敗公約》要求加入《公約》的國家須履行設(shè)立國家預(yù)防腐敗機構(gòu)這一要求，但也顯示出中國政府深入推進預(yù)防腐敗工作的決心，有利于協(xié)調(diào)各部門預(yù)防腐敗的相關(guān)工作，形成預(yù)防腐敗的整體合力，識別腐敗高風(fēng)險領(lǐng)域和部位，建立信息共享機制，有利于從源頭預(yù)防腐敗，從而形成預(yù)防和懲治并進的新格局。

在中共十七大上，胡錦濤總書記把反腐敗列入今后工作中最重大的任務(wù)之一?？梢灶A(yù)期，未來中國無論在腐敗問題的理論研究還是在反腐工作的真正落實方面，都將取得很大進展。當然，我們也要清楚認識到，治理腐敗是一個龐大的、復(fù)雜的、長期的工程。尤其在現(xiàn)存黨政體制內(nèi)，如何找到一種既能符合中國國情又能符合現(xiàn)代社會發(fā)展的治理體系，包括新的財政制度、干部人事制度、責(zé)任追問制度、權(quán)力監(jiān)管制度、司法監(jiān)督制度，是中國治理腐敗的關(guān)鍵所在。

因此，建立新型的符合現(xiàn)代社會發(fā)展的治理體系是中國當前迫切需要解決的關(guān)鍵，它不僅決定中國能否遏制腐敗，更決定著中國能否真正騰飛，成為一流世界強國。我們正面臨著一個全新的歷史機遇和挑戰(zhàn)，建設(shè)現(xiàn)代化中國需要吸收中國和世界文明的優(yōu)秀精華，中國可以向西方學(xué)到許多先進的東西，也可以從他們的問題中吸取教訓(xùn)。中國的知識精英應(yīng)以當前腐敗和反腐敗為契機，推動中國社會治理體制的全面改革和轉(zhuǎn)變。

(作者為澳門大學(xué)社會科學(xué)及人文學(xué)院院長)