淺論日本落后地區(qū)的開發(fā)

呂振宇

摘要：從20世紀60年代中期以來日本就開始注意到區(qū)域經(jīng)濟平衡問題，加強落后地區(qū)的支援，并采取了一系列的措施，加強了落后地區(qū)的發(fā)展，并取得了顯著的成果，積累了一些有益的經(jīng)驗，從而推動了日本經(jīng)濟的全面進步。日本在開發(fā)落后地區(qū)的問題上由于方法得當，措施到位，因此取得了很好的效果，解決了不少的社會問題，積累了一些經(jīng)驗。從整體上看是成功的，值得中國借鑒。

關(guān)鍵詞：日本；落后地區(qū)；開發(fā)

中圖分類號：F731 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2009）07-0142-02

隨著經(jīng)濟全球化的發(fā)展，重視區(qū)域經(jīng)濟的均衡發(fā)展，特別是欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展已成為許多國家經(jīng)濟干預(yù)政策的重要內(nèi)容之一。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡從世界范圍來看也是一個帶有普遍性的現(xiàn)象，世界上幾乎所有的國家尤其是大國都面臨程度不同的區(qū)域經(jīng)濟問題，中國也是如此。改革開放以來，中國國民經(jīng)濟持續(xù)快速增長的過程中，東西部之間的發(fā)展差距日益突出，區(qū)域經(jīng)濟差距成為中國經(jīng)濟發(fā)展必須面臨的一個問題。國家對此高度重視。為此，研究日本在實現(xiàn)經(jīng)濟現(xiàn)代化的過程中發(fā)展其落后地區(qū)的經(jīng)驗與教訓(xùn)，對中國目前西部地區(qū)的開發(fā)有一定的參考意義。

一、日本開發(fā)落后地區(qū)的舉措法律措施與開發(fā)計劃

日本是個法制完備的國家。先立法，計劃與立法相結(jié)合是日本開發(fā)落后地區(qū)的成功經(jīng)驗之一。在日本經(jīng)濟發(fā)展的各個階段，對落后地區(qū)的發(fā)展都是首先始于立法，其法律大致分為全國性大法和地方法。全國性的法規(guī)有，《國土綜合開發(fā)法》（1950）、《土地利用計劃法》（1949）、《國土利用計劃法》（1974）、《土地基本法》（1989）等。這些都是針對國土綜合開發(fā)而制定的法律。地方開發(fā)政策方面的法律主要有：《落后地區(qū)工業(yè)開發(fā)促進法》（1961）、《城市振興開發(fā)特別措施法》（1971）、《新產(chǎn)業(yè)城市建設(shè)促進法》（1962）、《工業(yè)整備特別地區(qū)整備促進法》（1964）、《關(guān)于促進地方據(jù)點城市整備和產(chǎn)業(yè)業(yè)務(wù)設(shè)施再配置的法律》（1992）等。 各地區(qū)開發(fā)的法律主要有：《北海道開發(fā)法》（1950）、《東北開發(fā)促進法》（1957）、《九州地方開發(fā)促進法》（1959）等；特定地區(qū)開發(fā)的法律主要有：《特殊土壤地區(qū)防災(zāi)及振興臨時措施法》（1952）、《豪雪地區(qū)對策特別措施法》（1962）、《過疏地區(qū)活性化特別措施法》（1990）、《海島振興法》（1953）、《山村振興法》（1965）等。另外，還有與地方開發(fā)密切相關(guān)的土地利用，水資源，交通，生活環(huán)境整備，公害，國土保護，防止災(zāi)害和公共事業(yè)長期計劃等方面的法律。

在法律規(guī)定下，日本進一步制定了地方開發(fā)的計劃體系。這些計劃按照開發(fā)對象不同，分為全國綜合開發(fā)計劃；都、道、府、縣綜合開發(fā)計劃；地方綜合開發(fā)計劃和特定區(qū)域綜合開發(fā)計劃四種類型。這些計劃對落后地區(qū)每一期的經(jīng)濟發(fā)展目標作了明確規(guī)定。

經(jīng)濟計劃。1955年以來，日本政府共制訂了15次經(jīng)濟計劃，其中的《公共投資基本計劃》和《社會資本整備長期計劃》，是國土綜合開發(fā)和地方開發(fā)的重要環(huán)節(jié)。

全國綜合開發(fā)計劃。全國綜合開發(fā)計劃是日本國土開發(fā)中最重要、最根本的計劃，也是國土開發(fā)的中心環(huán)節(jié)和地方開發(fā)的基礎(chǔ)。1962年以來，日本政府共制訂了五個全國綜合開發(fā)計劃，即《全國綜合開發(fā)計劃》（1962年10月）、《新全國綜合開發(fā)計劃》（1969年5月）、《第三次全國綜合開發(fā)計劃》（1977年11月）、《第四次全國綜合開發(fā)計劃》（1987年6月）《21世紀國土的宏偉目標》（1998年3月）。

國土利用計劃。1960年以來，日本政府共制訂了三個國土利用計劃，其中第一次計劃稱為《工業(yè)布局計劃》。另外，根據(jù)有關(guān)法規(guī)，還制訂了城市計劃、農(nóng)業(yè)振興地區(qū)整備計劃、森林計劃、公園計劃和自然環(huán)境保全計劃等相關(guān)計劃等。

地方開發(fā)計劃。各個落后地區(qū)都有相應(yīng)的開發(fā)促進計劃，例如，對于北海道，日本政府1951年以來就制訂了五期《北海道綜合開發(fā)計劃》，其中，第一期包括第一次、第二次計劃，第五期為《新北海道綜合開發(fā)計劃》。

特定地區(qū)開發(fā)計劃。根據(jù)有關(guān)法律，一些因特殊原因而落后的地區(qū)，如半島地區(qū)、漁村、海島、豪雪地區(qū)、特殊土壤地區(qū)等，政府批準指定為特定開發(fā)地區(qū)后，都制訂了相應(yīng)的開發(fā)計劃或振興計劃。

二、建立專門的行政機構(gòu)

日本政府是干預(yù)型的市場經(jīng)濟國家，在開發(fā)落后地區(qū)時設(shè)立了專門的行政管理機構(gòu)，在總理府設(shè)立了三個開發(fā)廳：北海道開發(fā)廳、沖繩開發(fā)廳、國土開發(fā)廳。開發(fā)廳負責(zé)制訂開發(fā)計劃、政策和措施，對開發(fā)工作給予行政上的指導(dǎo)，建立了這樣一個中央直轄與地方輔助的雙重管理機構(gòu)。提供財政金融支持幫助，為此還設(shè)立了一些相關(guān)的機構(gòu)。

公共投資。根據(jù)歷次的經(jīng)濟計劃和全國綜合開發(fā)計劃，日本政府都制訂了相應(yīng)的《公共投資基本計劃》或《社會資本整備長期計劃》，對地方開發(fā)進行了相應(yīng)的公共投資。

促進地方開發(fā)的特別會計。現(xiàn)有《城市開發(fā)資金融通特別會計》（1996）和《特定國有資產(chǎn)整備特別會計》（1969）。前者除三大都市圈外，主要是為政府指定的33個人口30萬以上的城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和工廠遷移等提供低利或無息貸款；后者主要是為政府建筑物等特定國有資產(chǎn)向地方轉(zhuǎn)移提供低利或無息貸款。

促進地方開發(fā)的公庫?，F(xiàn)有《北海道東北開發(fā)公庫》（1951）和《沖繩振興開發(fā)金融公庫》（1972）。作為財政投資機構(gòu)，其資金來源除政府出資外，主要是政府借款和發(fā)行政府保證債券所籌措的資金。

促進地方開發(fā)的公團?，F(xiàn)有《地域振興整備公團》（1974）。該公團利用財政投融資提供的公共資金，主要是從事煤礦地區(qū)振興事業(yè)、地方城市開發(fā)建設(shè)事業(yè)、產(chǎn)業(yè)設(shè)施和工業(yè)在配置事業(yè)等。

民間城市開發(fā)推進機構(gòu)。這是1988年根據(jù)《關(guān)于推進民間城市開發(fā)的特別措施法》而指定的財團法人，它通過日本開發(fā)銀行，對特定民間城市開發(fā)事業(yè)提供長期低利貸款。

大力振興落后地區(qū)的科教事業(yè)，充分發(fā)揮科教教育的帶動作用。

為了提高落后地區(qū)的科教水平，日本政府非常注意科研機構(gòu)的布局，在每個地區(qū)分別設(shè)立了一個國立的工業(yè)開發(fā)實驗所和一個農(nóng)業(yè)實驗場，各地方政府在本地區(qū)也設(shè)有公立的科研機構(gòu)。國立科研機構(gòu)的主要任務(wù)是在進行基礎(chǔ)性的共同研究，同時，對基層的科研機構(gòu)的科研活動給予指導(dǎo)。各地區(qū)設(shè)立的公立的科研機構(gòu)的主要任務(wù)是：適應(yīng)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的需要，進行有關(guān)課題的試驗研究，為中小企業(yè)設(shè)立開放的實驗室，為他們進行有關(guān)試驗研究提供方便，實行技術(shù)指導(dǎo)。這些措施對于提高落后地區(qū)的科教水平起到了一定的促進作用。

日本對落后地區(qū)的開發(fā)是卓有成效的，首先，縮小了地區(qū)差距，各個地區(qū)的人均收入趨于平衡。其次，緩和了人口過度集中的趨勢。再次，保護了自然環(huán)境和生態(tài)平衡。由于過疏過密問題的緩和和環(huán)境保護對策的成功，日本不僅成為治理公害的先進國家，而且由于森林和自然環(huán)境的有效保護，還成了自然災(zāi)害損失最輕的國家。

三、日本落后地區(qū)開發(fā)的主要經(jīng)驗

1.以法律為依據(jù)，以計劃為引導(dǎo)

日本政府無論是對全國性開發(fā)，還是對地方性開發(fā)或特殊性開發(fā)，都制定了相應(yīng)的法律，并根據(jù)各項法律制訂了相應(yīng)的計劃，從而在市場經(jīng)濟條件下發(fā)揮了政府的主導(dǎo)作用，保證了政府各項開發(fā)政策的實施。日本落后地區(qū)的開發(fā)是在全國綜合開發(fā)的基礎(chǔ)上展開的，即使是針對地方的開發(fā)，也都有全國性的開發(fā)計劃。在地方性開發(fā)中，又有一般落后地區(qū)開發(fā)和特殊落后地區(qū)的開發(fā)。這樣以來，就形成了以國土綜合開發(fā)為中心的立體交叉的多層次、全方位的國土開發(fā)格局，從而使落后地區(qū)沒有死角，無一遺漏地得到了普遍的開發(fā)。

2.中央跟地方的開發(fā)計劃應(yīng)該協(xié)調(diào)一致

日本政府在制訂開發(fā)計劃時堅持了公開透明的原則，地方與政府的分歧在政策、計劃制定之前就得到了很好的協(xié)調(diào)。這樣既保證了開發(fā)計劃的權(quán)威，又提高了實施的效率，大大減少了在實施中的扯皮現(xiàn)象。

3.注重社會基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)

基礎(chǔ)設(shè)施又被稱為社會現(xiàn)行資本，它的完備與否關(guān)系到一個國家經(jīng)濟繁榮的程度。日本在開發(fā)的過程中將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)擺到了重要的位置，并收到了良好的效益。

4.注重環(huán)境保護

無論在國土綜合開發(fā)中，還是在地方開發(fā)中，自然和環(huán)境的保護都一直是最基本的開發(fā)理念和開發(fā)方針。例如，第五次全國綜合開發(fā)計劃《21世紀國土的宏偉目標》就明確地提出：在中小城市和自然環(huán)境優(yōu)美的農(nóng)村、漁村和山區(qū)，要以適于21世紀的新生活方式為目標，保持寬松的居住環(huán)境，既使居民能夠享受到現(xiàn)代的物質(zhì)文明，又能領(lǐng)略到大自然淳樸的美，從而創(chuàng)造“多自然居住的地域”。實現(xiàn)了人與自然的和諧發(fā)展。

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[責(zé)任編輯安世友]