財(cái)政視角下的社會(huì)保障資金問題與對(duì)策

徐　川　趙夢(mèng)迪

摘要：公共財(cái)政與社會(huì)保障存在內(nèi)在聯(lián)系。中國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障資金存在缺口過大，個(gè)人空賬規(guī)?？涨埃环e累資金的收益率低于同期通脹率和空賬規(guī)模上升的速度；社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)并未形成真正意義上的收支兩條線管理；地區(qū)不平衡等問題。應(yīng)該通過加大社會(huì)保障基金的征繳力度，加大轉(zhuǎn)移支付的力度，優(yōu)化公共財(cái)政收支結(jié)構(gòu)等措施來(lái)完善中國(guó)的社會(huì)保障制度。

關(guān)鍵詞：公共財(cái)政；社會(huì)保障資金；轉(zhuǎn)移支付；收支結(jié)構(gòu)

中圖分類號(hào)：F126 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2009）07-0010-02

目前，中國(guó)人均GDP已經(jīng)達(dá)到1 000美元，這是中國(guó)多種矛盾的凸顯期。這一時(shí)期，收入出現(xiàn)了嚴(yán)重的分化，主要原因在于市場(chǎng)的負(fù)面作用，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的后果之一，對(duì)中國(guó)的社會(huì)穩(wěn)定造成嚴(yán)重的威脅，因此當(dāng)前發(fā)展社會(huì)保障事業(yè)對(duì)中國(guó)社會(huì)的進(jìn)一步穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義。

一、公共財(cái)政與社會(huì)保障內(nèi)在聯(lián)系的理論分析

（一）社會(huì)保障的性質(zhì)需要公共財(cái)政的支持

社會(huì)保障的公共產(chǎn)品屬性決定其與公共財(cái)政存在內(nèi)在聯(lián)系。當(dāng)然，并非所有的社會(huì)保障制度項(xiàng)目都具有典型公共產(chǎn)品特征。盡管目前理論界對(duì)此看法不一，但社會(huì)保障中的基本保障，比如養(yǎng)老保險(xiǎn)中的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，其公共性是非常明顯的[1]。

從社會(huì)保障具有互濟(jì)性的角度來(lái)看，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)條件下，資源和個(gè)人能力還有社會(huì)環(huán)境的差異，個(gè)人所獲得的勞動(dòng)成果多寡存在很大的不同，收入分配的不均，造成個(gè)人生活條件的不同，會(huì)對(duì)社會(huì)公平造成損害。社會(huì)保障是在第一次市場(chǎng)分配之后，政府統(tǒng)籌社會(huì)財(cái)富，按照成員需要提供生活資料，是對(duì)社會(huì)財(cái)富的再分配，是將高收入階層的財(cái)富以公共財(cái)政的方式轉(zhuǎn)移給低收入的階層。因此社會(huì)保障是社會(huì)成員之間通過公共財(cái)政的一種互濟(jì)行為。

從社會(huì)保障具有風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)性的角度來(lái)看，社會(huì)保障憑借社會(huì)的共同力量，保障全體社會(huì)成員的基本生存權(quán)利。社會(huì)保障的原理在于：把個(gè)人的短期較大的、難以抵御的風(fēng)險(xiǎn)，轉(zhuǎn)化為長(zhǎng)期較小的風(fēng)險(xiǎn)，并由社會(huì)共同分擔(dān)。社會(huì)保障存在的前提即社會(huì)成員風(fēng)險(xiǎn)的可分擔(dān)性。公共財(cái)政作為一種政府為主體的分配行為，目的在于滿足社會(huì)的公共需要，追求社會(huì)的公共目標(biāo)。

從社會(huì)保障具有收入再分配功能的角度來(lái)看，要想使社會(huì)成員對(duì)社會(huì)產(chǎn)品的分配達(dá)到社會(huì)公平，需要對(duì)收入進(jìn)行再分配，使處于劣勢(shì)者得到補(bǔ)充的社會(huì)產(chǎn)品份額。社會(huì)保障制度能夠通過資金的籌集與支付，使社會(huì)產(chǎn)品的分配更加趨于符合社會(huì)公平的原則，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。而社會(huì)保障這一功能的實(shí)現(xiàn)需要公共財(cái)政的支持。

國(guó)家財(cái)政向公共財(cái)政的轉(zhuǎn)變是出于對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)認(rèn)識(shí)的不斷深化，公共財(cái)政是以市場(chǎng)對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用為基礎(chǔ)，是為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供公共服務(wù)的政府分配行為。公共財(cái)政的功能是彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷[2]。因此，公共財(cái)政的出發(fā)點(diǎn)與社會(huì)保障是一致的。社會(huì)保障作為公共財(cái)政運(yùn)行的一種手段，作為社會(huì)公平的調(diào)節(jié)器，其作用的發(fā)揮需要完善的公共財(cái)政制度支持。完善的公共財(cái)政制度可以有效為社會(huì)保障提供穩(wěn)定持久的制度支持。

（二）公共財(cái)政是社會(huì)保障的重要保證

首先，社會(huì)保障是公共產(chǎn)品。公共財(cái)政是一種契約財(cái)政，體現(xiàn)了政府與納稅人之間的一種契約關(guān)系，即政府收取稅收，必須為納稅人提供滿意的公共服務(wù)；納稅人為獲取公共服務(wù)，必須付出納稅的代價(jià)。社會(huì)保障作為維護(hù)社會(huì)安全的穩(wěn)定器、減震器和調(diào)節(jié)器，是納稅人需要國(guó)家提供的一種公共服務(wù)，具有消費(fèi)上的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，因此必須由政府承擔(dān)起供給的責(zé)任，由公共財(cái)政提供財(cái)力的支持。

其次，社會(huì)保障是優(yōu)值品。優(yōu)值品指消費(fèi)者對(duì)消費(fèi)品的效用評(píng)價(jià)低于該產(chǎn)品應(yīng)有的效用評(píng)價(jià)的物品。因?yàn)橄M(fèi)者未能充分認(rèn)識(shí)到產(chǎn)品給其帶來(lái)的利益，使其對(duì)產(chǎn)品的效用評(píng)價(jià)過低，若任由消費(fèi)者根據(jù)自己的偏好購(gòu)買，市場(chǎng)提供的優(yōu)值品數(shù)量會(huì)低于資源配置的最佳水平，從而造成資源配置不足的效率損失。

二、社會(huì)保障需要公共財(cái)政支持的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

（一）社會(huì)保障資金缺口過大，個(gè)人空賬規(guī)模空前

從1995年以來(lái)，中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)開始實(shí)行“現(xiàn)收現(xiàn)付”向“統(tǒng)賬結(jié)合”轉(zhuǎn)軌，在這一過程當(dāng)中，由于對(duì)轉(zhuǎn)軌成本事先沒有一個(gè)清楚的衡量，為確?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)基金按時(shí)足額發(fā)放，養(yǎng)老金的發(fā)放實(shí)際上占用了職工的個(gè)人賬戶，造成個(gè)人賬戶的基金因被用來(lái)彌補(bǔ)社會(huì)統(tǒng)籌基金的不足而存在空賬運(yùn)轉(zhuǎn)，且要支付“空賬戶”的利息，形成社會(huì)統(tǒng)籌基金與個(gè)人賬戶因統(tǒng)賬一體造成職責(zé)不清，進(jìn)而導(dǎo)致統(tǒng)籌賬戶基金透支個(gè)人賬戶基金。所以，中國(guó)個(gè)人賬戶在一開始就出現(xiàn)了“空賬”的問題，而且，逐年遞增，達(dá)到一個(gè)相當(dāng)大的規(guī)模。截至2004年，中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的空賬達(dá)7 400億元，而且每年以1 000多億元的規(guī)模擴(kuò)大。在北京大學(xué)的一次論壇上，勞動(dòng)和社會(huì)保障部副部長(zhǎng)劉永富透露了上述數(shù)字[3]。

（二）積累資金的收益率低于同期通脹率和空賬規(guī)模上升的速度

社保資金的收益率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于同期的通貨膨脹率，評(píng)估基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資績(jī)效，通常采用的衡量指標(biāo)是實(shí)際收益率，即基金投資取得的名義收益率扣除同期通貨膨脹因素后的收益率。如果基金投資的名義收益率低于通貨膨脹率，說明基金在同期內(nèi)貶值。用這一指標(biāo)衡量，銀行存款和國(guó)債投資的實(shí)際收益率都不理想。例如，從社?；鸪闪啄陙?lái)的累計(jì)收益看，按資本加權(quán)計(jì)算，社?；鹄塾?jì)收益率為11.48%，和同期累計(jì)通貨膨脹率5.04%相比，高出了6.44個(gè)百分點(diǎn)[4]。同時(shí)考慮空賬規(guī)模的上升也達(dá)到驚人的程度，中國(guó)的社保資金積累的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上空賬規(guī)模和同期的收益率。

（三）社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)并未形成真正意義上的收支兩條線管理

國(guó)務(wù)院《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》規(guī)定：全國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳管理和監(jiān)督檢查工作由國(guó)務(wù)院勞動(dòng)保險(xiǎn)行政部門負(fù)責(zé)；繳費(fèi)單位必須按月向社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)申報(bào)應(yīng)納費(fèi)額。條例同時(shí)又規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收機(jī)構(gòu)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定，可以由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收，也可以由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收[4]。根據(jù)條例規(guī)定，社保機(jī)構(gòu)征收的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)存入財(cái)政專戶，依據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)，財(cái)政部門需將保費(fèi)的發(fā)放亦由社保機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。于是社保機(jī)構(gòu)存入財(cái)政專戶的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)再返撥給社保機(jī)構(gòu)由其發(fā)放。

（四）地區(qū)社會(huì)保障水平不平衡需轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)

在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡，所以社會(huì)保障水平也很不平衡，社會(huì)保障水平取決于省級(jí)財(cái)政的規(guī)模和中央的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，在2005年，社會(huì)保障支出最多的是遼寧，達(dá)到263.38億元，占全國(guó)比重的7.84%，但人口比重最大的河南社會(huì)保障支出是168.06億元，社會(huì)保障支出占全國(guó)比重的5%。按照瓦格納法則來(lái)看：隨著人均收入的增加，公共支出的規(guī)模也會(huì)加大。所以，要提高社會(huì)的社會(huì)保障水平，就要提高省級(jí)財(cái)政的收支能力，提高地區(qū)的人均收入水平。要縮小各地區(qū)間的差距，就應(yīng)當(dāng)加大中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，加大對(duì)落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，尤其是社會(huì)保障的轉(zhuǎn)移支付力度。

三、社會(huì)保障制度良性發(fā)展的公共財(cái)政舉措

（一）增加公共財(cái)政收入來(lái)源，夯實(shí)社保資金基礎(chǔ)

社保資金的來(lái)源依靠強(qiáng)大的國(guó)家財(cái)政支持，所以夯實(shí)社保資金的基礎(chǔ)就要通過擴(kuò)大稅收來(lái)源，增加就業(yè)，加強(qiáng)中央財(cái)權(quán)等措施來(lái)增加國(guó)家財(cái)政收入，從根本上為社保資金提供強(qiáng)大的財(cái)力支持。但另一方面，由于個(gè)人賬戶空賬和個(gè)人賬戶預(yù)期收益率低以及城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的存在，出現(xiàn)了個(gè)人參保的積極性不高，社會(huì)保障覆蓋面較窄這些問題，而且，目前中國(guó)社?；鸬恼骼U率并不理想，普遍存在著漏報(bào)瞞報(bào)繳費(fèi)基數(shù)的情況，企業(yè)欠費(fèi)問題也比較嚴(yán)重。此外，大多數(shù)職工并沒有按照實(shí)際收入上繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，導(dǎo)致社?；鸬膩?lái)源大大減少。

（二）提高社保資金統(tǒng)籌層次，加大公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度

首先，提高社保資金統(tǒng)籌層次。這是在國(guó)務(wù)院決定中所提到的，統(tǒng)籌層次的提高符合社會(huì)保險(xiǎn)的基礎(chǔ)理論，有利于統(tǒng)籌調(diào)劑。但本文的考慮主要是基于政府責(zé)任的承擔(dān)方面，社會(huì)保障基金應(yīng)達(dá)到全國(guó)統(tǒng)籌，原因是在目前達(dá)到省級(jí)統(tǒng)籌之后，并不能完全解決勞動(dòng)力在全國(guó)范圍內(nèi)的流動(dòng)所帶來(lái)的保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移問題，并且省級(jí)統(tǒng)籌必然會(huì)導(dǎo)致各地方權(quán)力的分割和對(duì)于中央財(cái)政的依賴。

社保基金的全國(guó)統(tǒng)籌有利于加大收入分配的力度，全國(guó)的退休職工都將以同一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取保險(xiǎn)金。我們?cè)O(shè)立個(gè)人賬戶制度主要是解決效率和激勵(lì)問題，社會(huì)統(tǒng)籌所負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金應(yīng)該更多的考慮公平，至于不同地區(qū)的生活費(fèi)用差異問題我想可以在實(shí)際實(shí)施中加入物價(jià)指數(shù)進(jìn)行調(diào)節(jié)。

其次，中央對(duì)地方社會(huì)保障資金的支付是為了保證國(guó)家宏觀層面的公平，但是一味依靠中央的轉(zhuǎn)移支付力度會(huì)增大中央的財(cái)政負(fù)擔(dān)，這也是不現(xiàn)實(shí)的。因此，最終社會(huì)保障的提高依靠的是地方對(duì)個(gè)人收入的提高，而這就要求地方政府要保證基本的就業(yè)。

（三）優(yōu)化公共財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，開展多種渠道籌集社會(huì)保障基金

當(dāng)前中國(guó)公共財(cái)政用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的支出比重較大，這是中國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。不容忽視的一個(gè)情況是中國(guó)當(dāng)前的貧富分化也達(dá)到一個(gè)不得不解決的程度，所以，作為社會(huì)公平平衡器的社會(huì)保障必須發(fā)揮更大的作用。雖然中國(guó)的社會(huì)保障支出逐年遞增，超過了GDP的增長(zhǎng)速度，但是這部分支出覆蓋的群體比較窄，所以要繼續(xù)擴(kuò)大社會(huì)保障的范圍就應(yīng)該加大社會(huì)保障的支出力度。

一方面要將大量的預(yù)算外資金納入財(cái)政收入，當(dāng)前中國(guó)公共財(cái)政存在一個(gè)大規(guī)模的預(yù)算外資金的收入，這部分資金的使用至關(guān)重要。使用不當(dāng)會(huì)造成尋租腐敗，所以應(yīng)盡快完善公共財(cái)政體制以將這部分資金納入財(cái)政收支體系，增加財(cái)政收入。另一方面要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)保障資金的收入，比如當(dāng)前減持國(guó)有股，發(fā)行社會(huì)保障彩票等，但是開征社會(huì)保障稅欠妥，稅負(fù)過重不利于資本的引進(jìn)和就業(yè)機(jī)會(huì)的創(chuàng)造。因此應(yīng)該優(yōu)化公共財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，開展多種渠道籌集社會(huì)保障資金。

（四）統(tǒng)一社保資金運(yùn)營(yíng)模式，建立保值增值新機(jī)制

根據(jù)各地社保資金結(jié)余較大、保值增值困難的實(shí)際，建議國(guó)家盡快修改《全國(guó)社?；鹜顿Y管理暫行辦法》，明確社保資金在保證正常支出前提下的投資運(yùn)營(yíng)政策，盡量通過全國(guó)社保資金理事會(huì)等權(quán)威機(jī)構(gòu)，將地方社保資金結(jié)余統(tǒng)籌運(yùn)營(yíng)，拓展投資渠道，重點(diǎn)投向電力、交通、石油等利潤(rùn)較高、收益較穩(wěn)定的行業(yè)，使社?；鸢l(fā)揮更好的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益，更好地促進(jìn)社保事業(yè)的健康發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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[責(zé)任編輯吳高君]