基層財政管理方式改革的實踐探索

朱福興

中圖分類號：F810 文獻標識碼：A

內(nèi)容摘要：縣鄉(xiāng)財政管理方式改革是解決我國近年來基礎(chǔ)財政困難的要求，也是建立農(nóng)村基層工作新機制、建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要保障。本文以江蘇省邳州市開展的基礎(chǔ)財政管理方式的實踐為例，進行縣鄉(xiāng)財政管理方式改革問題的探索，以期為基層財政改革提供借鑒。

關(guān)鍵詞：基層財政 改革措施 啟示

江蘇省邳州市是地處蘇北的縣級市，隸屬徐州市管轄。由于歷史和地理等多方面因素，其社會經(jīng)濟發(fā)展狀況與蘇北大部分縣級市一樣，在江蘇省內(nèi)屬于欠發(fā)達地區(qū)。自農(nóng)業(yè)稅改革以來，基層財政特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支狀況日顯拮據(jù)，收支矛盾突出。為適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的要求，保障推進新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略的實施，根據(jù)江蘇省和徐州市財政部門的部署與要求，邳州市于2006年起著手進行縣鄉(xiāng)財政管理方式改革的前期基礎(chǔ)工作，積極推行“鄉(xiāng)財市（縣）管”，到次年元月份，體制調(diào)整、清理清查、預(yù)算編制、國庫集中收付等各項全部到位，開始了基層財政管理方式改革探索。

改革的原則與措施

（一）基本原則

利益分配關(guān)系不變的原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支范圍不變，市對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項財政轉(zhuǎn)移支付補助和鄉(xiāng)鎮(zhèn)固定上繳基數(shù)等在上級未出臺新的政策前仍保持上年基數(shù)不變。

分類指導(dǎo)的原則。對預(yù)算內(nèi)財政收入在5000 萬元以上的鎮(zhèn)( 區(qū)) 財政管理方式保持不變，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面推行“鄉(xiāng)財市管”改革。

堅持“三權(quán)”不變的原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理權(quán)不變。按照《預(yù)算法》規(guī)定，實行一級政府、一級預(yù)算,在此基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在市政府財政主管部門的直接指導(dǎo)下，編制本級預(yù)算、決算草案和本級預(yù)算的調(diào)整方案，組織本級預(yù)算的執(zhí)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金所有權(quán)和使用權(quán)不變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的所有權(quán)和使用權(quán)歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)，資金結(jié)余歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有，鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有的各項債權(quán)債務(wù)仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)享有和承擔。財務(wù)審批權(quán)不變。屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)和事權(quán)范圍內(nèi)的支出，仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)按規(guī)定程序?qū)徟?/p>

（二）主要措施

1．為落實改革政策的到位有序，首先做好三項清理工作。一是清理財政供養(yǎng)人員。按照財政供養(yǎng)人員范圍，全面清理鎮(zhèn)級財政供養(yǎng)人員，為縣鄉(xiāng)兩級共編預(yù)算，區(qū)別負擔級次奠定了良好的基礎(chǔ)。統(tǒng)一設(shè)計表格樣式，將鎮(zhèn)級財政供養(yǎng)人員按行政、事業(yè)、離休、退休、退養(yǎng)、遺屬、優(yōu)撫等分類，并分按月發(fā)放項目和一次性補貼項目逐一登記造冊，核實了財政供養(yǎng)人數(shù)及其工資發(fā)放標準，為縣鄉(xiāng)兩級共編預(yù)算提供了有力的依據(jù)。二是清理銀行賬戶。清理各鎮(zhèn)財政所、鎮(zhèn)直事業(yè)單位在金融機構(gòu)開戶的所有銀行賬戶，每個鎮(zhèn)只允許開設(shè)一個“支出專戶”，其他賬戶全部取消。同時聯(lián)合人行下發(fā)了文件，對鎮(zhèn)級銀行賬戶進行了全面的清理，并對改革后需保留的銀行賬戶重新進行了認定，改革后，各鎮(zhèn)財政所共開設(shè)基本銀行賬戶2個（一個鎮(zhèn)政府使用，一個會計結(jié)算中心使用），特設(shè)專戶2 個（社會保障資金專戶和村級經(jīng)費專戶），比改革前減少了5個。三是清理債權(quán)債務(wù)。按照“摸清底數(shù)、明確責任、分類處理、逐步化解”的要求，對各鎮(zhèn)所有債權(quán)、債務(wù)進行清理核實，并逐一登記造冊，分類處理。對“賬外”債務(wù)分析填報，明確責任，對逾期債務(wù)制定還款計劃，本著先易后難、先個人后集體的原則逐步化解。

2.在財政管理方式上推行以下改革措施，具體包括：

收入繳庫方式。撤銷鎮(zhèn)級金庫，財稅機關(guān)組織的稅收收入直接繳入市級金庫，根據(jù)納稅人歸屬由市政府界定收入預(yù)算級次。每月由中國人民銀行按信用聯(lián)社集中報送的報單及相關(guān)單據(jù)分鎮(zhèn)編制金庫收入進度表一式三份，稅務(wù)、財政、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各一份，財政部門按月編制進度匯總表向鎮(zhèn)級進行書面通報。

預(yù)算管理形式。首先，由市財政部門提出鎮(zhèn)級年度預(yù)算安排指導(dǎo)意見，報市政府批準；其次，各鎮(zhèn)在市級財政部門指導(dǎo)下編制本鎮(zhèn)預(yù)算草案以及預(yù)算調(diào)整方案，由市財政部門初審后，提交各鎮(zhèn)人民代表大會審批；最后，由各鎮(zhèn)組織本級預(yù)算執(zhí)行。鎮(zhèn)級實行綜合預(yù)算，預(yù)算內(nèi)外收支都要納入部門預(yù)算編制范圍。鎮(zhèn)直各單位作為鎮(zhèn)政府二級單位編制預(yù)算。市財政制定了鎮(zhèn)級部門預(yù)算支出定額標準，堅持“一要吃飯、二要建設(shè)”的原則，首先保工資保運轉(zhuǎn)，在全面執(zhí)行省標工資的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一福利費（240元/年/人）、防暑降溫費（160元/年/人）及年終第十三個月工資標準（國標工資項目）；公用經(jīng)費按每人每年3000元標準安排并維持上年水平；專項經(jīng)費由單位提出申請市政府根據(jù)需要和財力可能統(tǒng)籌安排。

支出管理方式。取消各鎮(zhèn)財政所、鎮(zhèn)直事業(yè)單位在金融機構(gòu)開設(shè)的所有賬戶，為各鎮(zhèn)統(tǒng)一開設(shè) “支出專戶”，辦理鎮(zhèn)級各項零星支出。各財政所根據(jù)年度預(yù)算和收入進度，向市財政部門報送分月用款計劃，市財政部門審核后，將預(yù)算內(nèi)、外資金分別由市金庫和市非稅收入專戶撥入市國庫支付機構(gòu)的“結(jié)算專戶”。已納入市財政統(tǒng)發(fā)范圍的公教人員工資、離休費、退休費和其他費用仍由市財政統(tǒng)一發(fā)放。政府采購支出，統(tǒng)一由市財政國庫支付機構(gòu)直接支付到供應(yīng)商。民政定額補助人員的各類補助費及鎮(zhèn)級非統(tǒng)發(fā)人員經(jīng)費暫由各鎮(zhèn)負責發(fā)放，與鎮(zhèn)級各項零星支出一并撥付到各鎮(zhèn)“支出專戶”，由鎮(zhèn)級負責兌付到位。

票據(jù)管理辦法。由于邳州市在2004年就進行了非稅收入改革，對所有非稅收入項目統(tǒng)一開具電子票據(jù)由銀行收款，確保了收入足額入庫，杜絕了坐收坐支。改革中，出臺了一系列措施，嚴格控制手工票據(jù)的使用范圍，實行網(wǎng)絡(luò)核銷票據(jù),進一步完善票據(jù)管理辦法,把財政管理方式改革推向深入。

改革的收效與啟示

基層財政困難局面得到扭轉(zhuǎn)。通過改革，使公共財政支出改革延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所有資金和業(yè)務(wù)由市核算中心統(tǒng)一管理、核算， 通過制定統(tǒng)一的支出范圍、統(tǒng)一的支出標準和統(tǒng)一的財務(wù)核算制度，有利于推進績效考核機制， 提高了財政資金使用的有效性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)事業(yè)單位人員工資、村干部報酬、五保戶供養(yǎng)經(jīng)費以及民政優(yōu)撫資金等及時足額發(fā)放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村級組織運轉(zhuǎn)、農(nóng)村醫(yī)保、農(nóng)村低保以及農(nóng)村社會公益事業(yè)發(fā)展所需的必要經(jīng)費得到保障，維護了基層政權(quán)的穩(wěn)定。改革前， 由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支矛盾突出， 支出混亂無序，拖欠干部職工工資現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，嚴重影響了廣大干部職工的工作情緒。改革后，明確了資金撥付程序，強化了預(yù)算約束力，控制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)不良債務(wù)的發(fā)生。2006 年實施改革以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政除借新債還舊債外， 未發(fā)生新的借債?？傮w而言，改革取得了預(yù)期收效，對于政府職能的轉(zhuǎn)變和建立農(nóng)村基層工作新機制具有積極意義。

規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理工作。通過規(guī)范借債審批手續(xù)，嚴格借債審批程序，鄉(xiāng)鎮(zhèn)理財觀念、理財方式發(fā)生了明顯轉(zhuǎn)變，財務(wù)管理、借債使用日趨規(guī)范。近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務(wù)管理中“ 亂收費、亂花錢、亂進人”和“票據(jù)不合規(guī)、賬戶不規(guī)范、財務(wù)不透明”的現(xiàn)象普遍存在， 財政管理水平不高。改革后，實行票據(jù)統(tǒng)管、集中收付、賬戶統(tǒng)設(shè)， 財政財務(wù)混亂現(xiàn)象從根本上得到了遏制， 堵住了收入截留、流失和支出挪用、浪費的漏洞，極大地提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理水平。

勇于創(chuàng)新是搞好工作的關(guān)鍵?！班l(xiāng)財市管”改革是一項全新的事物, 沒有現(xiàn)成的模式可供借鑒， 要做好改革工作， 就必須吃透改革精神，把省里的改革意見同邳州市的實際情況相結(jié)合，積極穩(wěn)妥并創(chuàng)造性地開展工作。為此，邳州市在制定實施細則時， 注意把改革同市級財政支出改革相結(jié)合，與促進薄弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政脫困相結(jié)合，與服務(wù)地方經(jīng)濟發(fā)展相結(jié)合，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能轉(zhuǎn)換相結(jié)合，從而豐富了改革的內(nèi)涵。在改革過程中，針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支預(yù)算不規(guī)范，支出標準不統(tǒng)一等實際情況，適時出臺一系列配套改革文件和實施細則，使邳州市的改革得到進一步規(guī)范和完善。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位實行工資打卡發(fā)放，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政票據(jù)實行專人開票、跟蹤管理，保證財政資金及時解繳，隨著改革的逐步推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的理財思路、理財方式、工作方法、工作措施也得到進一步轉(zhuǎn)變和改進。因此，勇于實線，開拓創(chuàng)新，才能使改革取得更好的效果。

強有力的組織領(lǐng)導(dǎo)與各部門的協(xié)調(diào)配合是改革得以順利實施的保障。為做好這項工作市政府成立了以市長為組長，常務(wù)副市長為副組長，政府辦、財政、稅務(wù)、金融、人事、審計、人行、教育、民政、編辦等部門為組成單位的領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室，負責財政管理改革的日常工作。邳州市政府專門印發(fā)了《邳州市鎮(zhèn)級財政管理方式改革實施方案》，對改革的指導(dǎo)思想、基本原則、主要內(nèi)容、組織領(lǐng)導(dǎo)作出了具體規(guī)定。市監(jiān)察局專門發(fā)文嚴肅了改革工作紀律。財政部門、人民銀行分別就銀行賬戶清理、國庫集中收付、鎮(zhèn)級財政三項清理、改革中局有關(guān)科室職責、部門預(yù)算編制等具體工作出臺了9個規(guī)范性文件。正是由于市政府的高度重視，財政、人行等相關(guān)部門的密切配合確保了市鎮(zhèn)財政管理方式改革工作的順利推進。

結(jié)論

改革后雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)公教人員工資和鎮(zhèn)村兩級組織的運轉(zhuǎn)得到了保證，但這個“運轉(zhuǎn)”只是指能正常開展辦公。很多涉及“三農(nóng)”的問題不能僅僅依靠縣鄉(xiāng)財政管理體制改革來解決。雖然農(nóng)村九年義務(wù)教育即將實現(xiàn)免費，但農(nóng)村教育硬件建設(shè)投入仍明顯不足，教育環(huán)境差，僻遠地區(qū)教師待遇沒有差別，必然導(dǎo)致教師資源的配置不合理，高價生、擇校費等現(xiàn)象還不能從根本上杜絕。農(nóng)村公共事業(yè)的投入仍然有很大的缺位，雖然近幾年來，各級政府不斷加大對農(nóng)村公共事業(yè)的投入，尤其是農(nóng)橋建設(shè)和農(nóng)村道路建設(shè)工程效果非常明顯，也受到了廣大農(nóng)民的歡迎和擁護，但畢竟有一定的限制條件，遠遠無法滿足農(nóng)村發(fā)展的需要。債務(wù)化解難度較大，目前比較容易化解的債務(wù)是縣鎮(zhèn)間往來形成的債務(wù)，本鎮(zhèn)范圍內(nèi)的關(guān)聯(lián)債務(wù)。但鎮(zhèn)村兩級由于舉辦公共事業(yè)、舉辦企業(yè)等形成的實質(zhì)性負債，如鎮(zhèn)村經(jīng)濟得不到長足發(fā)展，上級也不予以專項補助，化解的可能性很小。同時，由于鎮(zhèn)村兩級公共事業(yè)的投入不足，新的隱形債務(wù)的形成仍難以從根本上遏制。

為進一步推進改革，完善基層財政管理體制，本文認為應(yīng)該在以下方面做出努力：加強基層財政管理方式改革的法制建設(shè)；深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理制度改革；實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)專項管理；加強預(yù)算執(zhí)行情況分析；有計劃地對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)就財務(wù)管理、財經(jīng)法律法規(guī)等相關(guān)知識進行專題培訓(xùn), 著力提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)財務(wù)管理水平和財經(jīng)法制意識,增強財務(wù)管理的主動性和依法理財?shù)淖杂X性。本級政府的積極努力，各領(lǐng)域的深入有效配合是改革得以達到真正預(yù)期目標的重要基礎(chǔ)和前提，但是改革的最終實現(xiàn)還有賴于地方經(jīng)濟基礎(chǔ)的壯大和上級政府財政的有效支持。