長三角區(qū)域創(chuàng)新體系中的地方合作機制探析

胡　佳　郝小龍

中圖分類號：F592 文獻標識碼：A

內(nèi)容摘要：跨區(qū)域創(chuàng)新體系是不同行政區(qū)域聯(lián)動形成的科技創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)。在知識和科技日益成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展關(guān)鍵性變量的背景下，長三角區(qū)域創(chuàng)新體系中地方合作的動力和阻力并存。本文從公共管理視角分析，認為地方合作應(yīng)走向網(wǎng)絡(luò)治理、整合利益機制、完善合作制度和進行組織創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：長三角 區(qū)域創(chuàng)新體系 地方合作

上世紀90年代以來，長三角區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)問題日益受到了學術(shù)界的關(guān)注，國內(nèi)學者從不同角度對長三角區(qū)域創(chuàng)新體系的構(gòu)建進行積極探索。在區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)中，技術(shù)并非第一難題；如何讓相關(guān)地方部門打破利益壁壘、跳出單個地方的囹圄開展科技合作，才是問題的關(guān)鍵。本文擬從公共管理視角，從利益協(xié)調(diào)、制度完善、組織構(gòu)建等方面探討長三角跨行政區(qū)創(chuàng)新體系中的地方合作機制。

長三角區(qū)域創(chuàng)新體系中地方合作的動力

（一）激烈的外部環(huán)境：地方合作的強大推力

隨著經(jīng)濟全球化的迅速發(fā)展，國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟全面發(fā)展，區(qū)域合作方興未艾。珠三角地區(qū)和環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)在中國經(jīng)濟中已經(jīng)占有重要的份額，西部大開發(fā)不斷推進，東北老工業(yè)基地走向振興，泛珠三角經(jīng)濟區(qū)、中部城市群等全國范圍內(nèi)以區(qū)域經(jīng)濟合作為特色的新一輪經(jīng)濟競爭格局正在形成。在科學技術(shù)越來越成為支撐和推動經(jīng)濟、社會發(fā)展重要力量的時代背景下，加強長三角地方間科技合作，建設(shè)長三角區(qū)域創(chuàng)新體系以保持區(qū)域經(jīng)濟的競爭實力，是順應(yīng)科技發(fā)展趨勢和激烈區(qū)域間競爭的必然選擇。

（二）歷史文化傳統(tǒng)：地方合作的社會基礎(chǔ)

地理位置相近、文化背景相通的社會背景為地方合作開辟潛能和空間。歷史傳統(tǒng)上，長三角中江蘇省、浙江省和上海市兩省一市地緣相近、人緣相親、文化相通、風土人情相似，在經(jīng)濟、社會、科技等方面的交往與合作歷史悠久。長期以來形成深厚的吳越區(qū)域文化共性和經(jīng)濟發(fā)展紐帶，強有力維系了三地在文化和傳統(tǒng)上的共性，一定意義上成為區(qū)域創(chuàng)新體系內(nèi)三地合作的社會基礎(chǔ)。

（三）科技資源優(yōu)勢互補：地方合作的前提條件

作為經(jīng)濟發(fā)達的區(qū)域，長三角積聚了國內(nèi)外大量的知識和科技要素，初步具備有助于創(chuàng)新的物質(zhì)條件。上海市是我國最發(fā)達的科技和教育中心之一，綜合優(yōu)勢較強，江蘇省優(yōu)勢在于基礎(chǔ)學科領(lǐng)域，高校比較集聚，兩地均擁有一大批著名高校和科研院所，科技人才薈萃，科研實力雄厚。浙江省民營經(jīng)濟發(fā)達，市場機制靈活，科技需求旺盛。兩省一市各具發(fā)展特色和科技資源優(yōu)勢，在科技創(chuàng)新與合作等領(lǐng)域有互惠互利和取長補短的需要。

（四）前期合作成果：地方合作的現(xiàn)實基礎(chǔ)

在中央科技部協(xié)調(diào)支持下，長三角內(nèi)的江浙滬地方政府陸續(xù)制定和出臺了一系列科技合作和技術(shù)轉(zhuǎn)移的政策和規(guī)定、簽署了各方面的合作協(xié)議。從2003年11月，兩省一市政府共同簽署《滬蘇浙共同推進長三角區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)協(xié)議書》，建立長三角創(chuàng)新體系建設(shè)聯(lián)席會議制度。到2008年6月，兩省一市科技部門正式印發(fā)《長三角科技合作三年行動計劃》。長三角區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)從“對話性合作”走向“制度性合作”，針對長三角區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展中的重大關(guān)鍵、共性技術(shù)，由國家牽頭、兩省一市共同組織了不同領(lǐng)域的聯(lián)合攻關(guān)。

同時，自“星期六工程師”始，長三角的民間科技互動早已開始。此外，許多企業(yè)與高校、科研機構(gòu)開展跨區(qū)域合作，共同研制和開發(fā)工業(yè)產(chǎn)品，成立研發(fā)中心。

長三角區(qū)域創(chuàng)新體系中地方合作的阻力

（一）行政區(qū)劃下的制度壁壘

制度創(chuàng)新是區(qū)域創(chuàng)新體系的基礎(chǔ)。由于我國經(jīng)濟區(qū)域和行政區(qū)域的非一致性，長三角內(nèi)兩省一市的行政隸屬關(guān)系復(fù)雜，缺乏全局性的科技政策規(guī)劃，地方政府利用行政權(quán)力筑起名目繁多的制度障礙，在市場準入、質(zhì)量技術(shù)標準、行政事業(yè)性收費等方面，不同程度存在地方保護的傾向。例如，由于各地區(qū)程序和方法的不一致，跨地區(qū)銷售的產(chǎn)品要經(jīng)過多次檢測或多個產(chǎn)品證書，人為加大企業(yè)成本。區(qū)域科技合作的制度化程度低，地方政府間倡導(dǎo)式的非制度性合作協(xié)調(diào)缺乏落實機制和法律效力。

（二）地方利益協(xié)調(diào)機制未完善

如上所述，按部門、地區(qū)條塊劃分的行政管理體制，造就了極力維護地方利益的行政區(qū)經(jīng)濟獨立王國，地方合作中始終帶有強烈的地方利益色彩，缺乏全局觀念和協(xié)調(diào)利益行為的機制?？萍碱I(lǐng)域的合作處于長三角一體化的“深水區(qū)”，觸及各自利益的協(xié)調(diào)難度增大。利益沖突和利益補償機制缺失導(dǎo)致地區(qū)合作的“貌合神離”。

（三）科技資源利用低效

相對于經(jīng)濟領(lǐng)域的資源配置，長三角區(qū)域內(nèi)科技資源配置尚顯滯后，科技資源遭到地方行政主體利益分割，科技人才、項目、設(shè)備的部門化和單位化仍是普遍現(xiàn)象?，F(xiàn)有的協(xié)調(diào)機制更多關(guān)注資源優(yōu)勢互補，沒有著眼于區(qū)域整體科技資源的系統(tǒng)規(guī)劃和整合。這種科技資源的行政切割直接使區(qū)域科技資源沉淀，跨區(qū)域、跨領(lǐng)域的重大科研項目難以攻關(guān)，雖然中央財政撥款不斷增加，但科研成本依然高居不下，重復(fù)建設(shè)、同構(gòu)競爭、科技資源低層次消耗等相關(guān)問題嚴重。

（四）區(qū)域性科技中介尚未成熟

2004年6月，長三角地區(qū)科技中介戰(zhàn)略聯(lián)盟在上海成立，雖然科技中介聯(lián)盟一定程度打破了長三角地區(qū)的行政區(qū)劃，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)科技中介信息共享，提高區(qū)域內(nèi)科技成果交易、轉(zhuǎn)化和轉(zhuǎn)移的效率，但是在整合兩省一市入盟的科技中介服務(wù)機構(gòu)、解決區(qū)域科技合作問題的實際能力、聯(lián)盟日常運轉(zhuǎn)等方面仍存在諸多問題。整體看來，長三角區(qū)域科技中介機構(gòu)徒有其形而缺其實，且部分科技中介遺留著行政機關(guān)烙印，對政府依賴性強，機制不靈活。

長三角區(qū)域創(chuàng)新體系中地方合作的路徑選擇

（一）由政府主導(dǎo)型為主轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)治理

從整個長三角來看，科技創(chuàng)新不應(yīng)該是單一部門、單一領(lǐng)域的事，它是在各部門之間互動產(chǎn)生的?！熬W(wǎng)絡(luò)治理的規(guī)范基礎(chǔ)在于行動者能夠認識到彼此之間具有互補性的利益，基于信任、忠誠和互惠的相互依賴關(guān)系能夠促使和維持行動者之間的合作行動”。其主要運作方式既不是由上級選定目標并控制預(yù)期效果的行政命令，也不是自主行動者為追求利潤最大化的爭論議題，而是行動者在政策運行過程中水平式的自我協(xié)調(diào)。

首先，正確定位地方政府作用。長三角地方政府應(yīng)當好引導(dǎo)者、服務(wù)者和統(tǒng)籌者，發(fā)揮科技合作政策平臺構(gòu)建、基礎(chǔ)設(shè)施支撐和科技合作項目催化的作用，為地方科技合作創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境。其次，以市場為導(dǎo)向，推動企業(yè)跨地區(qū)、跨部門、跨所有制兼并、聯(lián)合、重組，培育和發(fā)展一批有國際競爭能力的大企業(yè)、大集團，激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)新活力。再次，組建區(qū)域性的行業(yè)協(xié)會、商會及科技中介組織。行業(yè)協(xié)會要突破行政區(qū)劃障礙，組成跨地區(qū)的行業(yè)聯(lián)盟，共同制定區(qū)域行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域共同市場規(guī)則，按照市場化的方式推動產(chǎn)學研合作。在培育長三角民間組織發(fā)展同時，鼓勵其自發(fā)組織各種類型的創(chuàng)新機構(gòu)，完善創(chuàng)新過程中的專業(yè)化服務(wù)體系；推進生產(chǎn)力促進中心、技術(shù)市場等中介機構(gòu)的改革與發(fā)展。

（二）健全地方利益協(xié)調(diào)機制

地方政府的利益趨向是決定區(qū)域內(nèi)科技合作成功與否的關(guān)鍵問題。不斷健全旨在尋找利益共同點的利益協(xié)調(diào)機制對長三角區(qū)域創(chuàng)新體系的建設(shè)意義重大：形成合作的戰(zhàn)略共識，長三角的科技合作既是區(qū)域自身發(fā)展的需要，更是國家的戰(zhàn)略需要，地方官員應(yīng)建立地方公共利益或區(qū)域公共利益的觀念，淡化行政區(qū)劃色彩，形成連橫的強烈愿望，從國家戰(zhàn)略高度，在省級層面上進行科技資源共享的合作，圍繞國家戰(zhàn)略目標開展科技創(chuàng)新項目聯(lián)合攻關(guān)；搭建信息交流平臺，信息流暢、準確、及時是有效溝通的基礎(chǔ)，以現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為基礎(chǔ)，借助先進的信息技術(shù)手段對各類科技資源進行整合，建立科技信息溝通渠道和全方位的科技信息交換制度，構(gòu)建各領(lǐng)域科技資源的信息平臺，促進政策法規(guī)等地方動態(tài)信息資源共享，使科技資源的各類使用者能夠充分獲知資源的相關(guān)信息；完善磋商機制，建立多邊的直接協(xié)商對話機制，就地方間產(chǎn)業(yè)分工與協(xié)作、經(jīng)濟和科技資源的整合、區(qū)域科技合作管理機構(gòu)構(gòu)建、基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的規(guī)劃和協(xié)調(diào)等問題進行交流和溝通，解決地方間爭端。

（三）構(gòu)建有效的合作制度框架

技術(shù)發(fā)展的主要推動力量不在于技術(shù)本身，而在于有益于創(chuàng)新的制度安排。制度為區(qū)域創(chuàng)新體系提供基本框架。一方面，構(gòu)建科技資源共建共享秩序。建立跨委辦、跨部門的科技資源與信息交流制度。另一方面，完善科技合作的配套制度?？萍己献鬟^程中的科技業(yè)務(wù)資質(zhì)通認制度、技術(shù)規(guī)范、管理制度、服務(wù)補貼辦法、資源共享服務(wù)績效評價體系等方面均需在各地方的溝通下形成詳細的制度條款，逐步建立、完善科技資源開放共享制度、科技人才居住證制度、區(qū)域社會保障制度、重大課題聯(lián)合申報共同承擔制度、科技合作成果獎勵制度。此外，國家應(yīng)出臺鼓勵和規(guī)范地方科技合作的必要法規(guī)和政策以推動和規(guī)范地方科技合作，保障各地方的合法權(quán)益，使得地方科技合作中的磋商對話、合作宣言等松散型契約轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的合作長效機制，落實各項合作制度。

（四）組建區(qū)域科技創(chuàng)新共享公共服務(wù)平臺和區(qū)域創(chuàng)新聯(lián)合服務(wù)中心

協(xié)商、對話和制度無疑是區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)過程的必要因素，但協(xié)調(diào)機制的落實還需要相應(yīng)的組織保證。上海市在2003年已啟動了“上海研發(fā)公共服務(wù)平臺”的項目建設(shè)，可將已經(jīng)實踐成熟的“上海研發(fā)公共服務(wù)平臺”項目的外沿推廣至整個長三角區(qū)域。通過采取統(tǒng)一的數(shù)據(jù)交換標準和接口，整合上海研發(fā)公共服務(wù)平臺、江蘇科技條件網(wǎng)和浙江省公共科技條件平臺的建設(shè)成果，構(gòu)建長三角科技創(chuàng)新共享公共服務(wù)平臺（如圖1）。從科技資源整合與共享、科技創(chuàng)新服務(wù)、區(qū)域科技制度建設(shè)、區(qū)域內(nèi)地方合作幾個方面，搭建區(qū)域科技研發(fā)的公共服務(wù)平臺。同時，借鑒南臺灣創(chuàng)新園區(qū)聯(lián)合服務(wù)中心的發(fā)展模式，成立長三角科技創(chuàng)新聯(lián)合服務(wù)中心，打通區(qū)域內(nèi)政府、企業(yè)與科研機構(gòu)的溝通渠道，搭建區(qū)域創(chuàng)新服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，在長三角區(qū)域內(nèi)專業(yè)提供委托研究、聯(lián)合攻關(guān)、信息服務(wù)、技術(shù)檢測、成果孵化等創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)，為區(qū)域科技創(chuàng)新提供一站式服務(wù)，推進區(qū)域范圍內(nèi)產(chǎn)學研資源的集成與互動。

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