基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)分析與啟示

文/郭凱 編輯/王亞亞

近年來，隨著越來越多的國家和地區(qū)將公私合營模式（Public Private Partnership，下稱“PPP”）作為助推經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要新機(jī)制，PPP模式已成為當(dāng)前海外基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目較為主流的項(xiàng)目安排形式，尤其是“一帶一路”沿線國家和地區(qū)借助PPP模式加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意愿也更為強(qiáng)烈。2021年11月，習(xí)近平總書記出席第三次“一帶一路”建設(shè)座談會(huì)發(fā)表重要講話時(shí)強(qiáng)調(diào)，要深化傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目合作，推進(jìn)新型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目合作。拉美和非洲是共建“一帶一路”的重要參與方，由于拉美、非洲等地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對融資需求旺盛，PPP模式已在拉美、非洲呈現(xiàn)快速發(fā)展勢頭，但在發(fā)展過程中也面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)，需積極研判、妥善應(yīng)對。

PPP模式介紹

PPP是一種項(xiàng)目投融資模式，它強(qiáng)調(diào)將政府資源與社會(huì)投資相結(jié)合，通過私營部門早期介入，與政府部門建立互助互信的長期合作關(guān)系的方式，發(fā)揮各自優(yōu)勢，從而實(shí)現(xiàn)用更高水平的項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營效率來提供公共物品或服務(wù)。

PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP泛指政府部門與私營部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，狹義的PPP更加強(qiáng)調(diào)合作過程中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和項(xiàng)目的資金價(jià)值，可理解為一系列項(xiàng)目開展模式的總稱。

不同國家、地區(qū)和國際組織對PPP的定義有所差別。世界銀行將PPP定義為私營部門與政府部門之間訂立的一項(xiàng)長期合約，項(xiàng)目將在整個(gè)合約期內(nèi)持續(xù)提供服務(wù)，私營部門應(yīng)承擔(dān)提供服務(wù)的相應(yīng)責(zé)任；歐盟委員會(huì)將PPP定義為公共部門和私人部門之間的一種合作關(guān)系，其目的是為了提供傳統(tǒng)上由公共部門提供的公共項(xiàng)目或服務(wù)；美國PPP國家委員會(huì)將PPP定義為是介于外包和私有化之間并結(jié)合了兩者特點(diǎn)的一種公共產(chǎn)品提供方式，它充分利用私人資源進(jìn)行設(shè)計(jì)、建設(shè)、投資、經(jīng)營和維護(hù)公共基礎(chǔ)設(shè)施，并提供相關(guān)服務(wù)以滿足公共需求；在我國，PPP是指政府公共部門與私人部門之間簽訂合約，以合同形式明確彼此的權(quán)利與義務(wù)，從而共同承擔(dān)公共服務(wù)或公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與營運(yùn)的一種機(jī)制。

目前，PPP模式在發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體發(fā)展得已較為成熟，但在發(fā)展中國家仍處于持續(xù)探索的過程中。在拉美地區(qū)，越來越多的拉美國家通過制定相關(guān)法律制度，將PPP引入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域；在非洲地區(qū)，部分非洲國家因外債和貸款額度已達(dá)到或接近上限，也逐漸傾向于用PPP模式開展新的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目在拉美、非洲發(fā)展現(xiàn)狀

2018—2021年全球基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目投資情況 （單位：億美元）數(shù)據(jù)來源：世界銀行，作者整理

受新冠肺炎疫情影響，2020年海外基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目投資水平下降，2021年有所反彈。根據(jù)世界銀行歷年發(fā)布的《全球基礎(chǔ)設(shè)施PPI（Private Participation in Infrastructure）投資分析報(bào)告》顯示，2018年全球基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目總投資額為900億美元，2019年為967億美元（見附圖）。自2020年初以來，受新冠肺炎疫情影響，一些國家政府信用評級下降，基礎(chǔ)設(shè)施投資風(fēng)險(xiǎn)加大，許多基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目被推遲或取消，基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目投資總額有所下降。2020年，全球基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目總投資額為457億美元，較2019年減少52%。2021年，基礎(chǔ)設(shè)施PPP投資出現(xiàn)了復(fù)蘇跡象，總投資上升至762億美元。

從細(xì)分區(qū)域來看，拉美地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目投資占比呈上升態(tài)勢，非洲地區(qū)（特指撒哈拉以南非洲地區(qū)）投資額保持基本穩(wěn)定?？傮w看，2018—2020年，拉美地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目投資占全球比重由15.89%逐步提升至30.63%（見附表），2021年略有回落，非洲地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目投資額基本維持在60億美元的水平，約占全球的比重10%。

雖然基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目取得了較快的發(fā)展，但其投資風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，1990—2015年全球發(fā)展中國家PPP項(xiàng)目共7035個(gè)。其中，有305項(xiàng)被取消，84項(xiàng)未被取消但處于困境之中。從時(shí)間來看，項(xiàng)目失敗大多發(fā)生在其完成融資階段之后的第5年，主要位于拉美和加勒比地區(qū)，失敗項(xiàng)目150個(gè)，東亞和太平洋地區(qū)，失敗項(xiàng)目90個(gè)，撒哈拉以南非洲地區(qū)，失敗項(xiàng)目61個(gè)。

近年來，我國對拉美、非洲的直接投資總體呈波動(dòng)增長態(tài)勢。來自商務(wù)部的數(shù)據(jù)，我國對拉美直接投資從2010年的105億美元上升至2020年的167億美元，對非洲直接投資從2010年的21億美元上升至2020年的42億美元。從行業(yè)看，我國對外直接投資統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)顯示，截至2020年末，軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)、租賃和商業(yè)服務(wù)業(yè)是我國對拉美直接投資占比較高的行業(yè)，建筑業(yè)和采礦業(yè)是我國對非洲直接投資占比較高的行業(yè)。由于拉美PPP立法與實(shí)踐起步較早，我國已在拉美開展了一些基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目，道路、電力等行業(yè)均有涉獵。當(dāng)前PPP在非洲仍處于起步階段，《中非合作論壇—達(dá)喀爾行動(dòng)計(jì)劃（2022—2024）》中提出，中非將積極鼓勵(lì)中國企業(yè)以政府和社會(huì)資本合作以及三方、多方合作模式在非洲實(shí)施互聯(lián)互通等項(xiàng)目。未來，PPP有望成為我國在拉美、非洲地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資的重要模式。

拉美、非洲基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目主要風(fēng)險(xiǎn)

一是政治風(fēng)險(xiǎn)。從國際情況看，地緣政治因素對基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目投資影響較大。從國別情況看，政府更迭、國有化及政府征用、政策或制度重大變化等易引發(fā)PPP項(xiàng)目投資不確定性。此外，東道國政府的效率及透明度也會(huì)對PPP項(xiàng)目的順暢推進(jìn)帶來影響。以墨西哥為例，自2018年墨西哥國家復(fù)興運(yùn)動(dòng)黨新總統(tǒng)洛佩斯執(zhí)政以來，墨西哥能源政策面臨大逆轉(zhuǎn)，能源改革放緩，遭遇擱置的能源項(xiàng)目大量增加，影響了外國投資者的熱情。

二是宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。一方面，東道國宏觀經(jīng)濟(jì)的變化，或?qū)硎袌鲂枨蠛彤a(chǎn)品/服務(wù)價(jià)格的波動(dòng)，影響PPP項(xiàng)目的履約或財(cái)務(wù)狀況；另一方面，受經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響，該國匯率、利率以及通貨膨脹率的變化均將影響PPP項(xiàng)目的運(yùn)營。如外匯能否自由兌換、投資所得與收益能否順暢匯出、匯率是否保持基本穩(wěn)定、東道國金融市場開放程度均會(huì)對項(xiàng)目成敗以及投資收益產(chǎn)生較大影響。例如，在2001年金融危機(jī)中，阿根廷為了維持社會(huì)穩(wěn)定，對布宜諾斯艾利斯供水系統(tǒng)的收費(fèi)費(fèi)率進(jìn)行了凍結(jié)，要求其不得漲價(jià)，但是在比索大幅貶值、通貨膨脹率快速上升的情況下，企業(yè)各項(xiàng)成本都有所增加，而收入?yún)s不能相應(yīng)上升，不少境外投資者退出投資項(xiàng)目，項(xiàng)目由政府接管。

三是信用風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目中的信用風(fēng)險(xiǎn)主要是指政府部門不履行或拒絕履行合同約定的責(zé)任和義務(wù)，從而給項(xiàng)目帶來直接或間接危害的風(fēng)險(xiǎn)。政府部門對PPP項(xiàng)目的補(bǔ)貼資金，一般均來自政府的財(cái)政預(yù)算，這也保證了政府部門投資PPP項(xiàng)目的資金可靠性。因此，政府部門的信用在PPP項(xiàng)目中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。通常來說，一些經(jīng)濟(jì)類指標(biāo)可以前瞻性反映一國政府的信用水平，如通貨膨脹率、財(cái)政赤字和公共債務(wù)水平、國際收支情況以及外債償付記錄等。

2018-2021年拉美、非洲地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目投資情況表

四是法律風(fēng)險(xiǎn)。首先，從國家層面看，健全和完善的法律制度會(huì)降低PPP項(xiàng)目的投資風(fēng)險(xiǎn)。不過不同的法律體系會(huì)給PPP項(xiàng)目投資帶來挑戰(zhàn)，原因在于法律制度的差異會(huì)造成項(xiàng)目投資方對問題的理解與認(rèn)識的不同。在我國，建設(shè)施工項(xiàng)目是政府明確監(jiān)管的對象，立項(xiàng)、招投標(biāo)、開工、竣工等環(huán)節(jié)都處于政府監(jiān)管之下。而在英美法系的國家，除規(guī)劃環(huán)節(jié)外，大多項(xiàng)目并不必須接受政府的審批和監(jiān)管，這就要求投資方要更加重視項(xiàng)目合同的內(nèi)容，通過設(shè)計(jì)合理的條款，選擇最佳的投融資工具，保護(hù)投資利益。部分發(fā)展中國家的PPP法律機(jī)制不健全，對投資者保護(hù)不足，此時(shí)，投資者就要特別關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)的防范。其次，從項(xiàng)目層面看，PPP項(xiàng)目多方參與者的職責(zé)、權(quán)利、收益的清晰界定對PPP項(xiàng)目的成功至關(guān)重要，PPP項(xiàng)目的具體運(yùn)營機(jī)制與合同條款必須仔細(xì)研判。此外，項(xiàng)目實(shí)施中的法律風(fēng)險(xiǎn)也需要特別關(guān)注。如在招投標(biāo)程序中出現(xiàn)暗箱操作，爭議解決機(jī)制不能被有效遵守導(dǎo)致糾紛解決程序冗長，不同政府部門之間的法律政策存在沖突等情況，均會(huì)給PPP項(xiàng)目實(shí)施帶來不確定性，進(jìn)而影響投資效率。

五是建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。境外基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目大多為綠地項(xiàng)目，需關(guān)注工程超期、超過概算等建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。一方面，項(xiàng)目竣工時(shí)間延誤導(dǎo)致項(xiàng)目遲遲不能進(jìn)入到營運(yùn)階段，沒有產(chǎn)生相應(yīng)的現(xiàn)金流，項(xiàng)目收益受到影響；另一方面，建設(shè)成本超支可能迫使項(xiàng)目追加投資。此外，在項(xiàng)目建設(shè)過程中的不可抗力風(fēng)險(xiǎn)、設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、工程質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、安全事故風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境保護(hù)等風(fēng)險(xiǎn)均需予以關(guān)注。例如，拉美巴西、智利、哥倫比亞等國環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)較為健全、執(zhí)行嚴(yán)格，在項(xiàng)目運(yùn)作時(shí)提交政府審批的預(yù)可行性研究報(bào)告和可行性研究報(bào)告，都需要包括環(huán)境評估報(bào)告，項(xiàng)目開工許可需要多環(huán)節(jié)評估，項(xiàng)目建設(shè)時(shí)需要對時(shí)間期限和工程成本做出合理的估算。

拉美、非洲基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目投資建議

拉美、非洲基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目參與方多，投資期限長，投資金額大，多數(shù)項(xiàng)目為綠地項(xiàng)目，這對投資者的項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營與風(fēng)險(xiǎn)管理能力均提出了較高要求。中企投資前，需積極研判，謹(jǐn)慎選擇優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目；投資后，需加強(qiáng)項(xiàng)目管理，主動(dòng)防范各類風(fēng)險(xiǎn)。

一是深入分析東道國的經(jīng)營環(huán)境。參與海外基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目投資，項(xiàng)目所在國的政治穩(wěn)定是前提條件之一。投資者要對東道國的政治制度、意識形態(tài)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、宗教文化等情況進(jìn)行全方位的了解，可借助第三方力量，認(rèn)真評估投資該國的風(fēng)險(xiǎn)，尤其要關(guān)注經(jīng)濟(jì)較不發(fā)達(dá)地區(qū)的政府更迭與違約風(fēng)險(xiǎn)，可選取政治穩(wěn)定、政府信用較高的海外項(xiàng)目；避免參與地緣政治矛盾焦點(diǎn)國家的PPP項(xiàng)目；要深入分析東道國政府在基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目中的權(quán)利、義務(wù)，分析其履約能力與意愿，可行的情況下購買投資保險(xiǎn)，制定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案。同時(shí)，加強(qiáng)與當(dāng)?shù)卣块T的溝通，密切關(guān)注東道國政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展局勢，及時(shí)了解政府部門的利益關(guān)切和對所投項(xiàng)目的態(tài)度。

二是加強(qiáng)對東道國宏觀經(jīng)濟(jì)的分析研判。前瞻性研判東道國宏觀經(jīng)濟(jì)走勢、行業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈變化，深入進(jìn)行項(xiàng)目可行性分析；預(yù)測東道國匯率、利率變化，進(jìn)行壓力測試，評估不利情況下項(xiàng)目收益；及時(shí)了解東道國外匯管制情況，確保投資收益的順利匯出，并對不利變化提前制定應(yīng)對舉措。

三是深入了解、持續(xù)追蹤東道國法律法規(guī)及投資政策走勢。深入研究東道國PPP立法與執(zhí)行情況，了解其是否存在PPP機(jī)制出現(xiàn)較大不利變動(dòng)的情況。仔細(xì)研究具體項(xiàng)目機(jī)制、合同條款，厘清基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目參與者之間的職責(zé)、權(quán)利、收益關(guān)系，對于不合理的條款設(shè)計(jì)或不可承受的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)在投資前與相關(guān)方進(jìn)行商談，確定合理的解決方案并寫進(jìn)項(xiàng)目合作條文；遵守東道國法律法規(guī)與ESG方面的規(guī)定，降低投資風(fēng)險(xiǎn)，提高投資效率。此外，面對跨越多個(gè)國家的基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目，投資者應(yīng)關(guān)注不同國家的PPP立法政策協(xié)調(diào)問題。

四是建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，及時(shí)分析項(xiàng)目進(jìn)展。重視建設(shè)期合同管理，通過相應(yīng)的合同條款將項(xiàng)目超支超概、竣工延誤等風(fēng)險(xiǎn)盡量由項(xiàng)目建設(shè)方施工方承擔(dān)，有利于基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目投資方控制并降低風(fēng)險(xiǎn)；采取現(xiàn)代監(jiān)管手段，對項(xiàng)目進(jìn)展進(jìn)行實(shí)時(shí)分析，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)提醒及時(shí)解決，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)期風(fēng)險(xiǎn)的有效防控和建設(shè)效率的提升。

五是加強(qiáng)國際合作，形成利益共同體?；A(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目涉及面較廣，利益關(guān)系復(fù)雜，選擇優(yōu)質(zhì)合作伙伴，與各方利益緊密結(jié)合，形成利益共同體，有利于進(jìn)一步防范和化解投資風(fēng)險(xiǎn)。具體來看，投資者可加強(qiáng)與多邊國際金融機(jī)構(gòu)、在國際上享有較高知名度且熟悉當(dāng)?shù)卣叩膰H投資機(jī)構(gòu)合作。此外，若PPP項(xiàng)目引進(jìn)管理規(guī)范、財(cái)務(wù)良好、熟悉規(guī)則的當(dāng)?shù)赝顿Y者，也可規(guī)避投資的不確定性。

（文章僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)）