關(guān)于非戶籍常住人口子女義務(wù)教育中地方政策與法律法規(guī)的矛盾

林　琦

[摘要]非戶籍常住人口子女義務(wù)教育中地方政策與法律法規(guī)之間存在著一定的矛盾，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：“兩個(gè)為主”的政策、入學(xué)條件的限制和借讀費(fèi)的收取。產(chǎn)生矛盾的主要原因：一是我國(guó)二元分割的戶籍制度使非戶籍常住人口子女的義務(wù)教育陷入了困境，二是由于政策缺乏合法性導(dǎo)致非戶籍常住人口子女義務(wù)教育問(wèn)題難以得到解決。

[關(guān)鍵詞]非戶籍常住人口子女；義務(wù)教育；政策；法律法規(guī)

非戶籍常住人口子女義務(wù)教育問(wèn)題自1995年被教育部提上當(dāng)年的議事日程，至今已經(jīng)二十余載。社會(huì)各界高度關(guān)注這個(gè)問(wèn)題，中央以及地方的相關(guān)政策也陸續(xù)出臺(tái)。這些政策與時(shí)俱進(jìn)、日趨成熟，但其執(zhí)行仍困難重重，政策實(shí)施的效果也不太理想。究其原因，一些政策的條文與我國(guó)法律法規(guī)相矛盾，政策凌駕于法律之上，缺乏合法性。教育政策的合法性,是指政策的價(jià)值選擇符合某些普遍性的規(guī)則規(guī)范，如法律、社會(huì)價(jià)值觀、意識(shí)形態(tài)、傳統(tǒng)典范乃至社會(huì)習(xí)慣等。如果將非戶籍人口子女教育政策置于現(xiàn)有法律法規(guī)之上，必然會(huì)使政策執(zhí)行偏離政策的初衷。從更深層意義上講，政策與法律抵觸會(huì)破壞法律制度的統(tǒng)一，損害法律應(yīng)有的權(quán)威以及相關(guān)教育主體的利益。

一、非戶籍常住人口子女義務(wù)教育中地方政策與法律法規(guī)矛盾的體現(xiàn)

我國(guó)京津塘、長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)的發(fā)達(dá)城市基本上都出臺(tái)了關(guān)于非戶籍常住人口子女的義務(wù)教育政策。通過(guò)分析這些政策文本，得出其與法律法規(guī)的矛盾主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）“兩個(gè)為主”政策與法律法規(guī)的矛盾

“兩個(gè)為主”可以這樣解讀：適齡兒童少年可以到非戶籍所在地公辦中小學(xué)就讀，且由流入地政府負(fù)責(zé)其義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入。與《義務(wù)教育法》關(guān)于適齡兒童、少年義務(wù)教育入學(xué)及管理的規(guī)定比較，兩對(duì)矛盾便暴露無(wú)遺。首先，“以流入地公辦中小學(xué)為主”與《義務(wù)教育法》中“就近入學(xué)”原則相矛盾?！读x務(wù)教育法》規(guī)定適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)，由此明確了非戶籍兒童就學(xué)的地域限制。這就意味著非戶籍常住人口子女選擇在流入地公辦中小學(xué)接受義務(wù)教育不具備法律上的合法性。其次“以流入地政府為主”和《義務(wù)教育法》中“由戶籍所在地政府負(fù)責(zé)”的規(guī)定相悖?！读x務(wù)教育法》規(guī)定由戶籍所在地政府承擔(dān)本轄區(qū)適齡兒童少年義務(wù)教育的責(zé)任，這具有強(qiáng)烈的“屬地問(wèn)責(zé)“性質(zhì)。而非戶籍常住人口子女不在流入地政府轄區(qū)范圍內(nèi)，因此流入地政府不會(huì)給與他們當(dāng)?shù)剡m齡人口同樣的義務(wù)教育待遇?！皟蓚€(gè)為主”政策的實(shí)質(zhì)是由中央政府出面，把流出地政府的義務(wù)教育投入責(zé)任無(wú)條件地移轉(zhuǎn)到流入地政府身上。

（二）入學(xué)條件的限制與法律法規(guī)的矛盾

中央頒布的關(guān)于非戶籍常住人口子女義務(wù)教育的政策沒(méi)有關(guān)于入學(xué)條件的規(guī)定，但很多地方政策都規(guī)定非戶籍常住人口子女進(jìn)入公辦學(xué)校就讀，要滿足一定的條件。在上海，非戶籍適齡兒童少年父母需持有流出地政府開(kāi)具的證明，證實(shí)其確屬進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民，并由本市有關(guān)部門和單位證明其確實(shí)在本市務(wù)工就業(yè)、有合法固定住所并居住滿一定時(shí)間；在浙江，非戶籍適齡兒童少年父母或其他法定監(jiān)護(hù)人須在暫住地取得暫住證并暫住1年以上，其父母無(wú)違反計(jì)劃生育政策并持有當(dāng)年度《流動(dòng)人口婚育證明》；在東莞，非戶籍常住人口子女的家長(zhǎng)須為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展做出了較大的貢獻(xiàn)，各類證件（計(jì)生證、暫住證等）齊全，且非戶籍兒童少年須參加當(dāng)?shù)亟M織的入學(xué)考試以便學(xué)校對(duì)之擇優(yōu)錄取。

從上述政策條文我們可以看出，非戶籍適齡兒童、少年到公辦中小學(xué)就讀一般有三種限制：一是其父母需在流入地連續(xù)居住滿一定時(shí)間；二需是計(jì)劃內(nèi)生育的子女；三是要有各種各樣的證明材料。這就意味著滿足不了的或者雖然滿足但無(wú)法開(kāi)具證明材料的非戶籍適齡兒童少年都被排除在公辦中小學(xué)之外，被排除在優(yōu)質(zhì)教育之外。造成這些兒童少年喪失均等入學(xué)機(jī)會(huì)的入學(xué)條件實(shí)質(zhì)上并不具備法律的正當(dāng)性。我國(guó)《教育法》、《義務(wù)教育法》、《未成年人保護(hù)法》都明確規(guī)定具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍的適齡兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財(cái)產(chǎn)狀況、宗教信仰等都依法享有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利，并履行接受義務(wù)教育的義務(wù)。依據(jù)此規(guī)定，從權(quán)利的角度來(lái)說(shuō)政府應(yīng)該創(chuàng)造條件保證適齡兒童接受義務(wù)教育的權(quán)利；從義務(wù)的角度來(lái)說(shuō)政府不應(yīng)該設(shè)定條件來(lái)“阻礙”適齡兒童少年來(lái)履行接受義務(wù)教育的義務(wù)。這里所說(shuō)的適齡兒童少年毫無(wú)疑問(wèn)包括非戶籍常住人口的子女。因此，地方政府對(duì)入學(xué)條件之限制的合法性應(yīng)受到質(zhì)疑。

（三）借讀費(fèi)的收取與法律法規(guī)的矛盾

國(guó)家政策中關(guān)于借讀費(fèi)的規(guī)定有一個(gè)不斷演變的過(guò)程。1996年國(guó)家教育委員會(huì)印發(fā)的《城鎮(zhèn)流動(dòng)人口中適齡兒童、少年就學(xué)辦法（試行）》就已經(jīng)規(guī)定允許收取借讀費(fèi)。1998 年國(guó)家教育委員會(huì)和公安部聯(lián)合發(fā)布的《流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法》則規(guī)定了借讀費(fèi)的收取標(biāo)準(zhǔn)。然而，借讀費(fèi)的收取存在著很多弊病。首先，借讀費(fèi)是中低收入非戶籍常住人口子女進(jìn)入流入地公辦中小學(xué)接受義務(wù)教育的關(guān)鍵障礙；其次，非戶籍常住人口在戶籍地交納了教育附加費(fèi)用，再到流入地為子女交納借讀費(fèi)，這種雙重負(fù)擔(dān)是不合理的。因此，社會(huì)上取消借讀費(fèi)的呼聲甚高。2003年《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見(jiàn)》在收費(fèi)問(wèn)題上強(qiáng)調(diào)要統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，與當(dāng)?shù)貙W(xué)生一視同仁，這為取消借讀費(fèi)提供了政策上的依據(jù)。2004 年初國(guó)家財(cái)政部明確提出：“今后在城市中小學(xué)就學(xué)的農(nóng)民工子女，負(fù)擔(dān)的學(xué)校收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)將與當(dāng)?shù)貙W(xué)生一視同仁，不再收取借讀費(fèi)、擇校費(fèi)或要求農(nóng)民工捐資助學(xué)及攤派其他費(fèi)用?！钡酱耍枳x費(fèi)就沒(méi)有存在的理?yè)?jù)了。

我國(guó)《義務(wù)教育法》第十條明確規(guī)定：“國(guó)家對(duì)接受義務(wù)教育的學(xué)生免收學(xué)費(fèi)?！币虼耍覀儫o(wú)法為借讀費(fèi)的合法性進(jìn)行辯護(hù)。它是法律讓步于政策的產(chǎn)物，是利益各方博弈的產(chǎn)物。非戶籍常住人口子女作為弱勢(shì)的一群體，注定要接受博弈帶來(lái)的這一不利結(jié)果。直至2003 年教育部等六部委《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見(jiàn)》以及國(guó)家財(cái)政部 2004年初才明確提出不再對(duì)農(nóng)民工子女收取借讀費(fèi)。雖然有些地方政府也開(kāi)始積極增加對(duì)非戶籍常住人口子女義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入，取消借讀費(fèi)用，但是仍有一些地方明目張膽地收取借讀費(fèi)。在珠三角的D市，借讀費(fèi)的收取因?qū)W校的層級(jí)和等級(jí)而異，市內(nèi)和市外的以及在市內(nèi)居住5年以上的借讀生收費(fèi)也不一樣。進(jìn)入普通小學(xué)就讀收借讀費(fèi)520元，縣一級(jí)小學(xué)收565元，市一級(jí)小學(xué)收605元，省一級(jí)小學(xué)收655

元；進(jìn)入普通中學(xué)就讀收500元，縣一級(jí)中學(xué)收550元，市一級(jí)中學(xué)收575元，省一級(jí)中學(xué)收625元。

二、矛盾產(chǎn)生的原因及對(duì)策

如果我們把流入地的教育系統(tǒng)看作是一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，那么這個(gè)系統(tǒng)原來(lái)是平衡的，而非戶籍常住人口子女如“外來(lái)生物”，打破了流入地原來(lái)的“生態(tài)平衡”。流入地教育系統(tǒng)要完全接納非戶籍常住人口子女這一“外來(lái)生物”，必然要經(jīng)過(guò)一段“磨合期”，以整合其現(xiàn)有的教育資源。而入學(xué)限制、借讀費(fèi)便是在“磨合期”中衍生出來(lái)的。

我國(guó)二元分割的戶籍制度是非戶籍常住人口子女義務(wù)教育陷入困境的主要根源，也是矛盾產(chǎn)生的主要原因。首先，在現(xiàn)行戶籍制度下，適齡兒童、少年在戶籍地就近入學(xué)，由戶籍地政府負(fù)擔(dān)其義務(wù)教育。而“兩個(gè)為主”政策則“顛覆”了“就近入學(xué)”原則和“以戶籍地政府為責(zé)任主體”原則。其次，我國(guó)義務(wù)教育實(shí)行的是以戶籍制度為基礎(chǔ)的“分級(jí)辦學(xué)、分級(jí)管理”的管理模式。在這種管理模式下，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入由地方政府來(lái)承擔(dān)。各地政府根據(jù)本轄區(qū)適齡兒童、少年的具體情況，劃撥教育經(jīng)費(fèi)、制定教育規(guī)劃、調(diào)整中小學(xué)布局及根據(jù)學(xué)生的數(shù)量分配老師，以滿足本地教育的需求。非戶籍常住人口子女由于離開(kāi)了戶籍地，戶籍地政府不可能將其應(yīng)享受的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)劃撥至流入地政府，因此他們喪失了戶籍地政府對(duì)其提供的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的權(quán)利。由于他們沒(méi)有流入地戶籍，所以他們無(wú)法享受由流入地政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的教育“人頭費(fèi)”。如果非戶籍常住人口子女要在流入地的公辦學(xué)校接受義務(wù)教育，就必須以“借讀生”的身份交納借讀費(fèi)。根據(jù)這一點(diǎn)，借讀費(fèi)的產(chǎn)生似乎具有天然的合理性。而事實(shí)上，非戶籍常住人口在流入地工作，盡到了納稅的義務(wù)同時(shí)又對(duì)于流入地經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了貢獻(xiàn)，其子女在流入地接受義務(wù)教育理應(yīng)獲得相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)支持。再次，在“以縣為主”體制下，囿于地方本位的觀念，流入地政府主動(dòng)解決非戶籍人口子女義務(wù)教育問(wèn)題的責(zé)任感并不強(qiáng)。政府在制定地方性非戶籍常住人口子女義務(wù)教育政策的時(shí)候，都會(huì)從自身的角度出發(fā)而忽視政策群體的利益和需要。同時(shí)，由于缺乏足夠的教育經(jīng)費(fèi)，流入地政府安排非戶籍常住人口子女進(jìn)入公辦學(xué)校借讀的積極性并不高。表現(xiàn)在流入地政府并沒(méi)有按規(guī)定充分挖掘公辦學(xué)校教育資源。而公辦學(xué)校的剩余學(xué)位數(shù)量供不應(yīng)求，于是設(shè)立較高的入學(xué)門檻。那些無(wú)法進(jìn)入公辦學(xué)校就讀的非戶籍適齡兒童、少年，如皮球一樣被政府踢給了民辦學(xué)校。

合法的政策文本是政策執(zhí)行的基礎(chǔ)。政策缺乏合法性是導(dǎo)致非戶籍常住人口子女義務(wù)教育問(wèn)題難以解決的法制因素。為了改變目前政策與法律相抵觸的現(xiàn)象，為了更有效地解決非戶籍常住人口子女義務(wù)教育問(wèn)題，中央政府應(yīng)改變過(guò)去那種應(yīng)付的窘困局面，而預(yù)作長(zhǎng)遠(yuǎn)打算和通盤(pán)考慮，著手制定一部高層位的非戶籍常住人口子女義務(wù)教育的單行法律或法規(guī)。這部法律法規(guī)不但要系統(tǒng)全面地規(guī)范非戶籍人口子女義務(wù)教育的相關(guān)問(wèn)題，而且要制定具有強(qiáng)制性和可操作性的經(jīng)費(fèi)投入辦法。

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作者簡(jiǎn)介：林琦（1984-），女，廣東云浮人，華南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院教育領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)專業(yè)2006級(jí)碩士研究生，研究方向：教育法學(xué)。