淺論我國地方政府財政競爭效率

王卓希

【摘要】目前我國理論研究不足阻礙財政競爭問題的有效治理,為此,本文通過對財政競爭理論綜述,結(jié)合我國地方政府財政競爭現(xiàn)狀分析,提出了提高地方政府財政效率的政策措施。

【關(guān)鍵詞】地方財政競爭 財政監(jiān)督 制度外稅收競爭

隨著財政聯(lián)邦主義理論的不斷發(fā)展和成熟,建立財政分權(quán)體系已經(jīng)成為各國政府改善政府效率實踐的重點。地方財政競爭與我國以前高度集中財政管理體制相比,代表著各級政府自主理財意識的復(fù)蘇,它意味著我國財政分權(quán)已經(jīng)使各級政府存在著潛在和現(xiàn)實的競爭。隨著地方財政體制改革和稅制環(huán)境的改善,我國地方財政競爭將進(jìn)一步規(guī)范,效率將得到進(jìn)一步發(fā)揮。

一、分權(quán)體制下財政競爭:一個理論綜述

最早在理論上闡述地方財政競爭思想是美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家蒂博特在《地方支出的純粹理論》提出了“以足投票”理論。他認(rèn)為人們愿意在地方政府周圍是由于他們想在全國尋找地方財政支出與稅收的一種精確組合,使自己的效用最大化,人們之所以在某一區(qū)域工作和居住,接受當(dāng)?shù)卣墓茌?是因為政府服務(wù)與稅收符合自己效用最大化的原則。正如施蒂格勒指出的,與中央政府相比,地方政府更接近于本地居民,同時在一個國家內(nèi),不同的人們有權(quán)利對不同數(shù)量的公共品服務(wù)投票選擇。

蒂博特之后,對于財政競爭的研究多從財政支出和稅收競爭兩線展開。其中比較著名的是“撲向底層的競爭”理論。從世界范圍來看,各國和各地區(qū)廣泛采取積極財政政策鼓勵投資,為了吸引資本的流入,各個地區(qū)政府主動減少自己應(yīng)得的投資收益,這種稅收競爭的最后結(jié)果就是使得地方服務(wù)的產(chǎn)出水平低于有效率的產(chǎn)出水平。為了吸引企業(yè)投資而采取的低稅率,地方政府需要維持一個低于邊際收益與邊際成本相等時的支出水平,特別是在提供那些不能為企業(yè)提供直接收益的項目上。奧茨(W.Oates)認(rèn)為在各個地方政府稅收競爭中,沒有誰可以獲得好處,最終都會陷入非合作博弈的囚徒困境之中。

高登和威爾森(GordonandWilson,2001)也認(rèn)為,人員和資源流動或者流出某一地區(qū),不僅僅取決于該地區(qū)的低稅率,而且要看該地區(qū)的公共支出狀況和社會福利水平,即便稅率相對較高,但如果本地的公共服務(wù)更好,也可以吸引人才和資源的流入。他們的研究還得出了一個重要的結(jié)論,就是隨著人員和資源在地區(qū)的流動性的增強,分權(quán)制將強化在地方政府財政支出方面的競爭,從而有助于提高資源配置的效率。

對于財政支出競爭效率問題,公共選擇學(xué)派從另一個角度進(jìn)行了分析,他們認(rèn)為作為地方政府決策主體的官員,分權(quán)化導(dǎo)致地方官員作為中央政府的代理人在財政支出決策中易產(chǎn)生道德風(fēng)險,企業(yè)與地方官員的尋租和腐敗行為的結(jié)果不是福利最大化而是政府預(yù)算最大化。但是稅收競爭可以增進(jìn)福利,限制政府預(yù)算消費,因此稅收競爭被看成一種有效的,旨在對高稅率的內(nèi)在壓力的制約不充分的制度性約束的補充,這種稅收競爭促進(jìn)了稅收制度的趨同,降低了公共服務(wù)的成本。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)家加里。貝克爾更是指出稅收競爭是“撲向頂層的競爭”,是限制了特殊利益集團(tuán)的利益,而且不是以損害大多數(shù)人的利益為代價的。

二、我國地方財政競爭現(xiàn)狀及問題

1994年分稅制改革以后,地方政府財政競爭在稅收競爭基礎(chǔ)上,又通過提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)來吸引外來資源,擴(kuò)大稅基,從而使地方財政競爭逐步轉(zhuǎn)向稅收競爭和支出競爭并存的新階段。隨著我國積極財政政策的推行,財政支出在地方政府財政競爭中占到了主導(dǎo)地位,一方面促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展,但是另一方面其問題也不容忽視。

1.財政支出比重過大,監(jiān)督不力

改革開放以來,我國財政支出結(jié)構(gòu)從總體而言是不合理的,資源配置效率低下的問題越來越突出。地方財政支出占全國總財政支出的比重逐步上升,地方財政支出的高比重反映出地方財政資源配置的自主程度提高,但是從一個側(cè)面反映了中國財政體制存在著內(nèi)在矛盾,地方政府承擔(dān)了過多公共品供給責(zé)任,雖然分稅制改革以后,經(jīng)濟(jì)權(quán)限似乎得到了明確劃分,然而社會責(zé)任主要采取中央與地方分擔(dān)方式,中央把支出責(zé)任給地方,地方則向中央要錢,正常的轉(zhuǎn)移支付被輕視;地方利用信息優(yōu)勢欺上瞞下,通過預(yù)算外收支及體制外收支來滿足自身利益要求。

長期以來,我國財政監(jiān)督存在重收入、輕支出的現(xiàn)象。受傳統(tǒng)計劃體制影響,我國財政支出管理中,財政支出預(yù)算約束軟化問題十分嚴(yán)重。很多地方根本不按《預(yù)算法》行事,實行赤字預(yù)算或隨意追加預(yù)算支出。缺乏真正有效的管理制度和辦法,資金使用中的浪費現(xiàn)象比較普遍。在支出項目決策方面,我國歷來缺乏一套科學(xué)合理的決策機(jī)制,支出預(yù)算基本上是按照基數(shù)法加增長的方法編制而成的,這種方法由于是在承認(rèn)既得利益的基礎(chǔ)上進(jìn)行的,容易把以前決策的錯誤進(jìn)一步累積,影響了支出安排的有效性和合理性。較之西方發(fā)達(dá)國家的項目專家決策的成本收益分析方法、最低費用選擇法等等,我國常常由長官意志決定,無法反映公眾的真實需求,造成支出的低效率或無效率。

2.制度外稅收競爭有欠公平

地方政府稅收競爭是財政資金來源基礎(chǔ),也通常作為地方政府招商引資的手段之一。目前,我國地方政府稅收競爭現(xiàn)象普遍存在,既有因中央差別性稅收及地方合法稅收權(quán)限引起的制度內(nèi)稅收競爭,也存在制度外稅收競爭。

制度外稅收競爭是稅法規(guī)定的稅權(quán)范圍內(nèi),制定的差別稅收政策。使用的手段主要包括差別稅率(額)、減免稅、不同的起征點、個別稅種是否開征、差別稅目、不同的納稅期限等。制度外稅收競爭形式靈活,因此決定和影響其效率的制度外因素十分復(fù)雜,如稅收征管力度、征管人員素質(zhì)、稅收計劃、地方行政干預(yù)、辦稅服務(wù)水平等都可能。此類競爭形式隱蔽且多樣,性質(zhì)上也存在較大差別,既有合理、合法的競爭,又有不合理甚至非法的競爭,如擅自減免稅、有意放松稅收征管力度等。稅收競爭不易監(jiān)督,容易產(chǎn)生地方政府官員的道德風(fēng)險,滋生腐敗,嚴(yán)重?fù)p害了地方政府和稅務(wù)部門的形象。而且各地在不規(guī)范的稅收競爭的執(zhí)行與操作中存在很多盲區(qū),難以保證財政收入合理使用。

三、提高地方財政競爭效率的對策

1.地方財政遠(yuǎn)期目標(biāo):適度收權(quán)

我國地方財政競爭不僅造成了大量的財政資源浪費,而且給腐敗及政府決策的低效率提供了溫床。因此,改革地方政府的財政收支體制成為當(dāng)前非常迫切的課題。

之所以地方政府經(jīng)濟(jì)上適度收權(quán),是要求地方政府退出微觀經(jīng)濟(jì)活動領(lǐng)域,主要是放棄對企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)的直接控制,從企業(yè)家式政府轉(zhuǎn)變成市場維護(hù)型政府。這樣做可以為財政體制的改革創(chuàng)造良好的制度條件,從而在一定程度上能夠優(yōu)化地方的財政支出結(jié)構(gòu),提高財政資源的配置效率。相應(yīng)地要逐步切斷地方政府對增值稅和企業(yè)所得稅的依賴,逐步培育地方自有稅基。但是,經(jīng)濟(jì)上過度分權(quán)對經(jīng)濟(jì)造成的危害并不意味著回歸集權(quán)體制是可行的。適度收權(quán)的提出是相對于過度的地方經(jīng)濟(jì)自主與集權(quán)的政體之間的矛盾而言的,所以在經(jīng)濟(jì)權(quán)利收縮的同時,逐步推進(jìn)政治的分權(quán)化也是必要的,政治分權(quán)化可以塑造最終的政府監(jiān)督人,從而解決財政監(jiān)督的缺位問題。委托代理理論已經(jīng)證明,在委托人缺乏監(jiān)督效力或存在委托人缺位時,代理成本會非常高,以致于整個體制長期處于低效率狀態(tài)。因此,財政支出改革的核心在于塑造一個最終監(jiān)督人群體,對政府財政預(yù)算有強有力的決定權(quán),這要求有相應(yīng)的政體改革措施,即適當(dāng)?shù)娜耸氯蚊鈾?quán)的下放是必要的。

財政支出管理體制改革的重要目標(biāo)就是地方財政有明確的財權(quán)和事權(quán)。因此在分稅制的基礎(chǔ)上,應(yīng)該賦予地方政府一定的稅收立法權(quán),使地方人大具有開征地方稅種和安排地方稅稅率的權(quán)利,以法制化、程序化的稅收競爭代替制度外稅收競爭。另一方面,讓納稅人真正行使監(jiān)督權(quán)利,利用地方人大會對地方政府的財政收支行為進(jìn)行合法監(jiān)督,并實施獎懲,更進(jìn)一步的是通過地方直選來真正落實納稅人的監(jiān)督權(quán)。

2.地方財政改革近期對策

政治分權(quán)作為一種遠(yuǎn)期目標(biāo)是必需的,但近期內(nèi)還缺乏實施的條件,這不僅是因為路徑依賴的約束,更重要的在于政體改革涉及到權(quán)利變更,存在很大的改革成本,因此采取漸進(jìn)式的改革思路是必要的。通過政府職能和財政監(jiān)督體制的逐步調(diào)整,來提高政府的財政資源配置效率。

(1)調(diào)整地方政府的職能范圍,把地方政府定位在地方公共品的供給角色上。近期內(nèi)在不調(diào)整現(xiàn)有的事權(quán)政府間配置結(jié)構(gòu)的前提下,改革地方政府的事權(quán)結(jié)構(gòu),即鼓勵或強制地方政府逐步退出地方國有企業(yè)和集體企業(yè)。可以先由國有資產(chǎn)管理部門和審計局對各地的國有和集體企業(yè)進(jìn)行清產(chǎn)核資,然后由國有資產(chǎn)管理部門制定政府所有權(quán)拍賣名單、價格、次序與規(guī)則,在各地產(chǎn)權(quán)交易所對政府所有權(quán)進(jìn)行拍賣,購買者必須承擔(dān)該企業(yè)的債務(wù)及就業(yè)責(zé)任。拍賣資金納入地方財政預(yù)算,用于當(dāng)?shù)厣鐣Ｕ现С觥?/p>

(2)改革財政監(jiān)督體制,加強財政預(yù)算管理。財政支出管理的薄弱在一定程度上是由財政監(jiān)督的不到位造成的,盡管改革以來我國逐步建立起了以財政部門為主體的財政監(jiān)督體系,但在實際運作中卻得不到足夠的重視。財政監(jiān)督缺位是納稅人沒有真正行使監(jiān)督權(quán)利,政府部門的行為規(guī)范很大程度上依靠關(guān)于自律,而這已經(jīng)被證明是不可行的。一個有效的政府離不開人民的約束,政府官員必須對人民負(fù)責(zé)。所以,財政監(jiān)督制度的改革必須圍繞財政公開化原則,從納稅人監(jiān)督和財政體系內(nèi)部監(jiān)督兩方面著手,加強對政府行為的約束。

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