一個政府的破產(chǎn)

封 清

在法治國家，政府運(yùn)轉(zhuǎn)不下去，該破產(chǎn)也要破產(chǎn)。

243億的賬單，讓曾經(jīng)執(zhí)管富可敵國的加州州長施瓦辛格可能要面對7月28日破產(chǎn)的降臨。但，7月20日，破產(chǎn)危機(jī)似乎出現(xiàn)了轉(zhuǎn)機(jī)：當(dāng)日晚上，在經(jīng)歷超過5個小時的閉門會談后，施瓦辛格和加州議會領(lǐng)導(dǎo)人雙方都宣布就預(yù)算問題達(dá)成妥協(xié)，削減150億美元的州政府開支。此預(yù)算方案要在經(jīng)過議會投票通過后，方可生效。

議會的“妥協(xié)”是逼出來的。此前加州曾向奧巴馬政府提出為55億美元政府債融資提供擔(dān)保的要求，被奧政府拒絕。因為目前加州危機(jī)在美國具有普遍性，聯(lián)邦政府一旦出手救助，就意味著同時也要救助其他財政不自律的州政府，此層顧慮致使奧政府選擇“有所不為”。

原因

一個政府破產(chǎn)，應(yīng)該是一件很難的事情，若不是數(shù)個“死穴”同時被點中，這種局面也不會輕易出現(xiàn)。

稅收減少。加州是美國最大的州，其經(jīng)濟(jì)規(guī)模占美國國民經(jīng)濟(jì)總值13％，相當(dāng)于世界第八大經(jīng)濟(jì)體。這里也是美國累進(jìn)收入稅收差距最大的州之一。也就是說，不交稅的窮人比例高，富人要交的稅也多。政府的收入高度依賴于人數(shù)很少的富裕人口，而這類納稅人的收入又高度依賴股票投資。股票市場近幾個月的大跌使得稅源銳減。另外，失業(yè)人數(shù)的激增也使這種情況更加惡化。在2009年的上半年，加州失業(yè)人數(shù)增加了55萬，失業(yè)率超過11％。州政府既失去了稅收，又必須付出大筆失業(yè)保險金，造成失業(yè)保險制度也瀕臨破產(chǎn)。

公民投票制度。加州在1912年通過法律，設(shè)立了公民投票的決策制度，規(guī)定重要的立法與決策必須由公民以提案的方式提出，之后通過公民投票作出決定。公民投票制度大大地限制了州的行政與立法機(jī)構(gòu)的權(quán)力，使得政府不容易實行諸如對普通人增稅之類的決定。在過去幾十年通過的最重要的決定，是1978年的第十三號提案，為房地產(chǎn)和個人財產(chǎn)稅制定了嚴(yán)格的上限，這也就限制了政府最主要的稅源之一。加州政府多次設(shè)法增加對普通人的稅收，但是卻很難獲得公民投票的通過。包括5月份這次的增稅提案，也遭到將近70％的選民的否決。只有那些對少數(shù)富裕人士或者是工商業(yè)增稅的法案才容易通過，導(dǎo)致對工商界非常不利的稅收政策。結(jié)果是，在最近這些年里面，許多富裕的居民以及公司紛紛遷出加州。2008年，加州凈遷出的人口達(dá)到14.4萬人。遷走的公司中包括每年給州和地方政府繳納近7億美元稅額的一家豐田汽車廠。

節(jié)流困難。在加州的制度下，政府開源困難，節(jié)流卻也不容易。那些增加社會福利、提高環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等方面的提案通常都很容易得到批準(zhǔn)，這就使得加州成為美國在立法上最傾向于自由派的州，政府的開支也越來越大。1988年，第九十八號提案規(guī)定政府的支出必須有40％以上花費(fèi)在教育方面。到今天，加州的教育開支是政府收入的53％。其他諸如環(huán)保、醫(yī)療福利等等項目的開支也在不斷上升。從1998到2008這10年里面，加州政府的支出從560億美元上升到13l 0億。除非出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)奇跡，以如此速度增加的支出必定要導(dǎo)致政府的財政危機(jī)。

結(jié)果

根據(jù)美國《破產(chǎn)法》規(guī)定，政府破產(chǎn)與企業(yè)的破產(chǎn)是不一樣的，各州都有權(quán)通過征稅和借款籌集資金，所以破產(chǎn)不是加州最后的選擇。但州長施瓦辛格已經(jīng)名譽(yù)掃地，已離職一年的美國知名企業(yè)eBay前總裁梅格·惠特曼正式宣布，將參加20lO年加利福尼亞州州長的競選，謀求與施瓦辛格連任期滿后空出的職位。

目前，加州政府仍在努力讓本州的經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)。施瓦辛格行使州長權(quán)力，開始強(qiáng)制裁員、放無薪假，同時減少社會福利、關(guān)閉220處州立公園，甚至準(zhǔn)備出售加州地標(biāo)套現(xiàn)應(yīng)急。被他指名出售的地標(biāo)包括曾經(jīng)舉行過兩屆奧運(yùn)會的洛杉磯紀(jì)念運(yùn)動場、圣昆丁州立監(jiān)獄以及橙縣的市集場所等。據(jù)悉，加州政府財政辦公室已經(jīng)開始發(fā)行70億至90億美元的短期政府債券來自救了。

一個政府如果經(jīng)營不下去了，將以哪種破產(chǎn)形式出現(xiàn)?“國家破產(chǎn)以及地方政府破產(chǎn)與企業(yè)破產(chǎn)有著本質(zhì)的區(qū)別，是兩個概念?！敝醒胴斀?jīng)大學(xué)財政與稅收研究所副所長王俊解釋道，政府破產(chǎn)的本質(zhì)影響是，使政府的信譽(yù)遭受損失，使政府的財政預(yù)算發(fā)生改變，并且使政府的債權(quán)債務(wù)關(guān)系進(jìn)行重新清理，而不是像企業(yè)那樣，破產(chǎn)之后就可能不存在了。地方政府破產(chǎn)并不等于政府職能破產(chǎn)。

財政部財政科學(xué)研究所張鵬博士認(rèn)為，企業(yè)破產(chǎn)的實質(zhì)是企業(yè)所擁有的資產(chǎn)無法抵償其債務(wù)，但政府并不存在這樣的問題，導(dǎo)致政府破產(chǎn)的最主要原因是現(xiàn)金斷流的問題，即政府缺乏足夠的現(xiàn)金支付其必須承擔(dān)的公共服務(wù)和債務(wù)償還。同樣，這也是加州破產(chǎn)危機(jī)的最主要表現(xiàn)。6月10日，加州總審計長江俊輝宣布，加州可用現(xiàn)金只能支持未來50天的支出，即至7月28日，加州政府將出現(xiàn)現(xiàn)金流斷流的情形，屆時加州多項公共設(shè)施與服務(wù)的提供將陷入困境。

如果加州真破產(chǎn)了怎么辦?江俊輝曾表示，一方面將不得不拖欠需要支付的款項，暫停對基礎(chǔ)設(shè)施項目的資金支付，另一方面，從發(fā)行政府債券中補(bǔ)充資金，以解燃眉之急。

在被金融危機(jī)嚴(yán)重沖擊的美國，加州破產(chǎn)只是揭開了州政府困境的冰山一角。設(shè)在美國華盛頓的研究機(jī)構(gòu)預(yù)算和政策要務(wù)中心報告顯示，美國50州當(dāng)中至少有48州已經(jīng)處理或者正面臨下一年度的預(yù)算赤字。這其中，45個州又以州立法的方式明確規(guī)定，在7月1日之前必須要通過基本平衡的下一年度財政預(yù)算，否則州財政無法繼續(xù)運(yùn)作。然而，由于各州的黨派分歧嚴(yán)重，到目前為止，仍有多個州沒有通過新的預(yù)算。據(jù)美國州議會全國大會最近的一份報告，各州在新財年將面臨總共1210億的財政預(yù)算赤字，同比增長20％。

啟示

任何市場經(jīng)濟(jì)的國家，政府破產(chǎn)都是無法避免的。日本已有過884個地方政府宣告破產(chǎn)，美國加州南部的橙縣曾于1994年12月宣告破產(chǎn)。此次的金融風(fēng)暴，冰島政府面臨破產(chǎn)危機(jī)令世人震驚。

這些年，我國地方隱形債務(wù)問題越來越突出，而且債務(wù)越滾越高。據(jù)有關(guān)部門對我國的債務(wù)規(guī)模進(jìn)行估算，目前我國地方債務(wù)總余額在4萬億元以上，約相當(dāng)于2008年GDP的16.5％，財政收入的80.2％，地方財政收入的174.6％，其中，直接債務(wù)超過3萬億元，約相當(dāng)于GDP的12.9％，財政收入的62.7％，地方財政收入的136.4％。即使打個對折，也堪稱數(shù)量驚人。

地方政府負(fù)債的深層次成因，無外乎兩個方面：體制性原因和政策性原因。

1994年我國實施了分稅制改革，在收入層面相對規(guī)范了中央和地方之間的分配關(guān)系，初步建立了分稅制財政體制，但是這一體制并沒有在財力與事權(quán)相匹配方面得到有效的完善，這成為地方負(fù)債的財政誘因。一方面，中央與地方之間的事權(quán)劃分并不十分清晰，地方政府的支出責(zé)任總體上仍顯模糊，但在具體場合又往往在不斷強(qiáng)化，超出其財政能力的支出壓力，迫使地方政府不得不負(fù)債維持運(yùn)轉(zhuǎn)。另一方面，省以下地方政府間的財政體制較普遍地帶來財權(quán)重心上移而事權(quán)重心下壓。盡管中央財政近年來加大了對下的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，但省以下體制的規(guī)范性太弱，省對下的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模偏小，力度不夠，仍然不足以解決問題。這是地方債務(wù)形成的重要的體制性原因。

地方政府負(fù)債的另一個深層次原因是相對于經(jīng)濟(jì)體制改革，政府的行政管理體制改革進(jìn)展緩慢，政府職能轉(zhuǎn)換不到位。機(jī)制轉(zhuǎn)換和體制改革的相對滯后，加上地方可用財力不足的壓力，不僅使預(yù)算法禁止地方財政負(fù)債的“明規(guī)則”被事實上的普遍負(fù)債這一“潛規(guī)則”強(qiáng)制替代，進(jìn)一步助長了地方政府的盲目舉債。

“此次地方政府發(fā)行的2000億元地方政府債券由財政部代理發(fā)行，并代辦還本付息。中央代地方發(fā)債的方式在預(yù)算法上有所突破。地方債列入地方財政赤字，再加上一整套管理制度的建立，意味著地方政府必須承擔(dān)還本付息職責(zé)，否則可能被追償，這種做法具有一定的進(jìn)步意義?！必斦控斦茖W(xué)研究所所長賈康評價道。

目前，政府破產(chǎn)在我國是一個非常陌生的詞匯，翻開我國的《破產(chǎn)法》，通讀所有的立法宗旨、原則和條款，都不會發(fā)現(xiàn)政府破產(chǎn)的字樣和立法精神。但美國的《破產(chǎn)法》中明確包括政府破產(chǎn)的條款，稱為“政府債務(wù)的調(diào)整”，列于“第7章破產(chǎn)”之后。

翻開我國的《破產(chǎn)法》，通讀所有的立法宗旨、原則和條款，都不會發(fā)現(xiàn)政府破產(chǎn)的字樣和立法精神。但美國的《破產(chǎn)法》中明確包括政府破產(chǎn)的條款，稱為“政府債務(wù)的調(diào)整”。