新城一級開發(fā)實(shí)施戰(zhàn)略的體系構(gòu)建

李玉瓊　顧慶沖

摘要：本文通過對我國先階段普遍存在的城市開發(fā)缺乏科學(xué)合理性的現(xiàn)狀的原因的歸結(jié)，提出了新城開發(fā)在規(guī)劃和建設(shè)環(huán)節(jié)中開發(fā)實(shí)施戰(zhàn)略的框架體系，體系內(nèi)容包括了新城控制性規(guī)劃分析，新城開發(fā)開發(fā)方向的基本定位和戰(zhàn)略目標(biāo)設(shè)定，新城開發(fā)的環(huán)境分析，新城的開發(fā)思路和建設(shè)模式，新城開發(fā)的具體策略，實(shí)施戰(zhàn)略體系的構(gòu)建為新城的開發(fā)提出了科學(xué)的發(fā)展觀。

關(guān)鍵詞：新城開發(fā) 實(shí)施戰(zhàn)略 科學(xué)發(fā)展觀

一、 我國城市開發(fā)現(xiàn)狀

隨著我國城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)，新城開發(fā)的步伐在近些年逐漸加快，新城的分類根據(jù)其目標(biāo)功能可以分為具有綜合功能的新城和對舊城區(qū)具有補(bǔ)充功能的新城，但其共性都是必須具備完善的配套基礎(chǔ)設(shè)施和可持續(xù)發(fā)展能力。然而從我國當(dāng)前眾多城市發(fā)展所顯現(xiàn)的障礙來看，我國城市開發(fā)過程中的配套基礎(chǔ)設(shè)施和可持續(xù)發(fā)展能力并沒有得到很好的落實(shí)，例如，2008年7月昆明的“暴雨封城”事件，在不到僅僅十小時(shí)的暴雨襲擊下，昆明市主城區(qū)不同程度遭到水淹，市區(qū)大部分道路嚴(yán)重積水，車輛被困，機(jī)場跑道無法正常起降，城市近乎陷于癱瘓。昆明市領(lǐng)導(dǎo)對此問題的緣由總結(jié)為“四個滯后”和“五個不對稱”，即城市規(guī)劃設(shè)計(jì)滯后于城市開發(fā)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施配套滯后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、生活方式變革滯后于生產(chǎn)方式進(jìn)步、城市管理體制滯后于城市現(xiàn)代化發(fā)展要求；城中空間與城郊空間不對稱、私密空間與公共空間不對稱、地上空間與地下空間不對稱、物的空間與人的空間不對稱、動態(tài)空間與靜態(tài)空間不對稱。其實(shí)，根其緣由還是城市開發(fā)建設(shè)的管理理念和方法的嚴(yán)重滯后。主要表現(xiàn)在以下幾方面：1.城市發(fā)展的定位缺乏科學(xué)決策；2.建設(shè)時(shí)序缺乏科學(xué)統(tǒng)籌；3.投融資模式缺乏科學(xué)定位。歸結(jié)起來，可以說在規(guī)劃和建設(shè)環(huán)節(jié)之間缺乏科學(xué)的實(shí)施戰(zhàn)略。

二、新城一級開發(fā)的實(shí)施戰(zhàn)略框架

1.新城的控制性規(guī)劃分析

新城建設(shè)的控制性規(guī)劃一經(jīng)政府批準(zhǔn)，即具有法律效力，除其已規(guī)定的具有限制性彈性調(diào)整的內(nèi)容及通過規(guī)定程序進(jìn)行調(diào)整外，所有的建設(shè)內(nèi)容都必須符合控制性詳細(xì)規(guī)劃的安排。因此，對控規(guī)內(nèi)容的深入分析，對合理制定開發(fā)戰(zhàn)略是極其必要的環(huán)節(jié)。

控規(guī)的分析主要集中于以下幾個內(nèi)容：

（1）總體布局分析，對控規(guī)的總體布局分析應(yīng)詳細(xì)明確新城規(guī)劃中的布局結(jié)構(gòu)和規(guī)劃范圍，布局結(jié)構(gòu)和規(guī)劃范圍的明確有利于對新城建設(shè)內(nèi)容的宏觀把握，是進(jìn)行開發(fā)戰(zhàn)略制定前的必要步驟。

（2）地塊分析，地塊分析包括用地性質(zhì)分析和容積率分析，用地性質(zhì)分析是對規(guī)劃區(qū)內(nèi)出讓用地、劃撥用地、基礎(chǔ)設(shè)施用地、安置用地等面積和所占比例的統(tǒng)計(jì)，為新城功能定位、開發(fā)思路以及后續(xù)的財(cái)務(wù)測算提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。地塊容積率是該地塊建筑面積與占地面積之比，其大小直接決定著該區(qū)域人流密集度，容積率越大，人流越密集，反之越稀疏，也因此該地塊帶動性輻射效應(yīng)和地產(chǎn)價(jià)值與容積率成正比。對地塊容積率的分析可以為城市功能定位和建設(shè)時(shí)序提供數(shù)據(jù)參考依據(jù)。

（3）路網(wǎng)分析，道路交通的建設(shè)是一個城市發(fā)展的主要帶動力之一，不同的道路在一個城市中擔(dān)任著不同的功能，在新城開發(fā)過程中，其建設(shè)是為周邊區(qū)域帶來人流、物流的先決條件，對區(qū)域發(fā)展的帶動具有著重要的作用，因此，不同道路的功能分析對城市統(tǒng)籌開發(fā)具有重要的參考價(jià)值。路網(wǎng)分析又分對外交通路網(wǎng)分析和對內(nèi)交通路網(wǎng)分析，對外交通路網(wǎng)擔(dān)負(fù)著新城與外界的人、物流的聯(lián)系，是新城發(fā)展的主動脈，對外交通路網(wǎng)的走向標(biāo)志著新城布局開發(fā)演進(jìn)的方向，但有例外的是，高速公路或高速環(huán)線又具有阻隔其兩邊演進(jìn)的弊端；對內(nèi)路網(wǎng)又分主干路網(wǎng)、次干路網(wǎng)和支路，主干路網(wǎng)的作用是建立新區(qū)的骨干路網(wǎng)，打通新區(qū)的對外聯(lián)系，在新區(qū)開發(fā)初期具有明顯作用；次干路網(wǎng)主要作用是輔助主干路網(wǎng)，形成新內(nèi)部交通網(wǎng)絡(luò)，分布較主干路網(wǎng)密集，不承擔(dān)對外交通功能，在開發(fā)過程中適當(dāng)超前于擬開發(fā)區(qū)域建設(shè)，起到局部區(qū)域引導(dǎo)開發(fā)作用。

（4）其他規(guī)劃分析，根據(jù)控規(guī)的基本定位，如果作為綜合性新城，則還應(yīng)對居住組團(tuán)和商業(yè)、金融用地的分布進(jìn)行分析，分析其對周邊的帶動輻射效果、受城市演進(jìn)和道路建設(shè)的影響、未來地價(jià)的升值空間等，為建設(shè)時(shí)序提供參考依據(jù)；如果作為功能補(bǔ)充型新城，則應(yīng)對其主要功能建設(shè)用地布局進(jìn)行分析，分析其主動與被動影響，以為城市建設(shè)時(shí)序提供參考依據(jù)。此外，從控規(guī)中還要得到規(guī)劃人口、規(guī)劃面積、公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)數(shù)量、規(guī)格及占地面積。

2.基本定位分析與整體戰(zhàn)略目標(biāo)制定

通過對規(guī)劃的解讀，可以從中得出規(guī)劃的基本定位，例如株洲武廣片區(qū)的開發(fā)，其一方面規(guī)劃的基本出發(fā)點(diǎn)即由武廣客運(yùn)站出發(fā)，可以得知其第一定位為市級交通樞紐，另一方面規(guī)劃中居住建筑面積與商業(yè)、金融建筑面積比達(dá)到約1：1，商業(yè)金融面積過大，可以得知其第二定位為城市商業(yè)副中心；第三方面由規(guī)劃可以看出，片區(qū)內(nèi)無工業(yè)用地，綠地面積占總規(guī)劃面積的21.3%，并規(guī)劃建設(shè)貫穿南北的中央深林公園，由此可知第三定位于宜居城市。

根據(jù)由規(guī)劃解讀對基本定位的分析，可以基于實(shí)現(xiàn)新城開發(fā)的基本定位制定出其整體的戰(zhàn)略目標(biāo)。

3.新城開發(fā)的環(huán)境分析

（1）城市總規(guī)分析，城市總體規(guī)劃是一個城市未來很長一段時(shí)間內(nèi)的建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，對該城市的發(fā)展目標(biāo)，發(fā)展定位，發(fā)展計(jì)劃，以及現(xiàn)狀分析和未來預(yù)測都給予了較詳細(xì)的說明，對新城的建設(shè)有先天的指導(dǎo)和定位作用。

（2）地理區(qū)位分析，新城的地理區(qū)位對其未來的發(fā)展有著較大的影響，地理區(qū)位概括起來可分三種，一是用于舊城區(qū)中的老城區(qū)改造區(qū)域，具有配套基礎(chǔ)設(shè)施較齊全，有居住人口基礎(chǔ)且人口流動量大，改造成本大等特點(diǎn)；二是城市演進(jìn)邊緣的城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域，其具有順應(yīng)城市發(fā)展演進(jìn)規(guī)律，接受舊城居民、商業(yè)和工業(yè)轉(zhuǎn)移的功能；三是遠(yuǎn)離城市的老城配套功能開發(fā)區(qū)域，其具有發(fā)展與老城區(qū)具有配套聯(lián)系的功能，并靠其具有特色的產(chǎn)業(yè)模式或地理環(huán)境等吸引人流與資金流。

（3）宏觀政策分析，宏觀政策是指當(dāng)前形式下，國家或地區(qū)對該地區(qū)在城市發(fā)展當(dāng)中所提出的相關(guān)政策，例如“兩型社會”的政策，“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的政策，“經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)”政策，“高新產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)”政策等，城市開發(fā)的走向需順應(yīng)國家在該地區(qū)的政策以及當(dāng)?shù)氐南嚓P(guān)政策，以符合國家、地區(qū)的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)的導(dǎo)向。

（4）五種力量分析，除上述三個方面的環(huán)境分析外，新城開發(fā)還應(yīng)著重分析五種力量：

一是地區(qū)的資源承載力，其指該地區(qū)根據(jù)發(fā)展目標(biāo)設(shè)定所能夠開發(fā)的土地面積、容納的人口、商業(yè)、工業(yè)數(shù)量；

二是既有城市的影響力是指該地區(qū)周邊的城市既有的發(fā)展態(tài)勢對該地區(qū)所帶來的正面影響和負(fù)面影響；

三是潛在城市影響力指尚在規(guī)劃或建設(shè)中的周邊區(qū)域?qū)υ摰貐^(qū)發(fā)展所帶來的正面和負(fù)面影響；

四是社會文化影響力是指所處的地區(qū)社會文化的發(fā)展?fàn)顩r對該城市開發(fā)的要求與影響，例如居民的居住習(xí)慣、消費(fèi)偏好，本地的歷史文化特征等；

五是核心競爭力即指該地區(qū)相比較其他地區(qū)既有的和規(guī)劃的可以增加其城市競爭力的地理環(huán)境、政策支持、規(guī)劃內(nèi)容等。

此五種力量是新城開發(fā)的五股重要力量，其合力決定著新城開發(fā)的思路與方向，甚至是對控制性規(guī)劃的修正依據(jù)，因此，應(yīng)統(tǒng)籌考慮五種力量的影響，為開發(fā)思路定下基調(diào)。

4.開發(fā)思路及建設(shè)模式制定

新城的一級開發(fā)思路是新城一級開發(fā)戰(zhàn)略的指導(dǎo)思想的制定，是對開發(fā)策略的指導(dǎo)性建議，其所要解決的問題是形成新城的跨越式發(fā)展、提升新城的價(jià)值、促進(jìn)新城的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。其內(nèi)容主要包含幾個方面：

（1）開發(fā)的切入點(diǎn)確定，新城一級開發(fā)的切入點(diǎn)是指能夠支持形成該城核心能力且能夠有效引導(dǎo)該城持續(xù)、健康發(fā)展的最初優(yōu)勢，基于該最初優(yōu)勢的開發(fā)可以給新城帶來最初的、有效的、持續(xù)的人流、物流、資金流等新城發(fā)展的必要條件。例如，遠(yuǎn)離市區(qū)的含有火車站的新城開發(fā)，即可以火車站的交通樞紐功能為切入點(diǎn)，優(yōu)先開發(fā)火車站周邊的商業(yè)金融用地，由此帶動周邊的升值與發(fā)展。

（2）三種力量的對待，新城一級在開發(fā)、發(fā)展過程中會有三種力量參與其中，概括的說即是“推力”、“拉力”和“阻力”，所謂推力是指由政府或開發(fā)主體主導(dǎo)下的推進(jìn)新城發(fā)展的動力，例如，開發(fā)主體主導(dǎo)下的TOD、SOD、AOD開發(fā)模式的實(shí)施；所謂拉力是指由市場需求所引致的推進(jìn)新城發(fā)展的動力，例如，人們對該地的居住需求、投資人對該地的土地需求、消費(fèi)者對該地的旅游需求等；所謂阻力是指由于潛在風(fēng)險(xiǎn)和既有客觀事實(shí)所導(dǎo)致的阻礙新城發(fā)展的動力，例如，環(huán)境污染對新城發(fā)展的阻礙、地理區(qū)位對新城發(fā)展的阻礙等。開發(fā)主體應(yīng)分析三種力量的存在情況，主動利用推力和拉力，并合理安排其使用步驟，例如，淮南新城開發(fā)，政府通過行政搬遷、基礎(chǔ)設(shè)施配套拉動新城開發(fā)的預(yù)期，同時(shí)因?yàn)槌鞘懈脑臁⑴f城環(huán)境較差等因素使得市場有了大量需求；北京亦莊開發(fā)，前期由政府推動工業(yè)園區(qū)的快速發(fā)展、大企業(yè)入駐，中后期，隨著工業(yè)人口的大量聚集，市場內(nèi)在的需求拉動新城的進(jìn)一步發(fā)展；京津冀城市群開發(fā)，市場的拉力體現(xiàn)了高房價(jià)背景下，用時(shí)間換空間的需求，推力為政府適機(jī)出臺區(qū)域一體化政策。另一方面，主動避免阻力在開發(fā)過程中所形成的阻礙，例如株洲武廣片區(qū)開發(fā)，主動從西部客運(yùn)站周邊入手開發(fā)，減少東部阻隔地帶對整體開發(fā)造成的阻礙效力。

（3）地塊價(jià)值的提升，地塊價(jià)值的提升策略是基于“價(jià)值洼地”理論所實(shí)施的一種提高地塊價(jià)值的方法，其通過地塊內(nèi)配套基礎(chǔ)設(shè)施的完善或者提高地塊周邊行政、居住、商業(yè)設(shè)施的開發(fā)力度從而提升該地塊的價(jià)值，當(dāng)該地塊價(jià)值提升至某一程度時(shí)再予以出讓，以獲取更高的土地出讓收益，從而平衡開發(fā)的投入。此模式，一方面避免了以往土地?zé)o序出讓所造成的土地價(jià)值的流失，另一方面為投入產(chǎn)出平衡提供了有效保證。此出讓地塊的選擇應(yīng)遵從兩個原則，第一，不應(yīng)選擇其開發(fā)對新城開發(fā)初期具有強(qiáng)大推動力的地塊；第二，優(yōu)先選擇具有高容積率的地塊。

（4）建設(shè)模式的選擇，建設(shè)模式是指新城開發(fā)中的所有項(xiàng)目（如圖）依據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)，社會投資人預(yù)期投資，當(dāng)?shù)乜陀^情況在各級政府、相關(guān)事業(yè)單位、社會投資人、政府投融資平臺（如城市建設(shè)與投資經(jīng)營公司）之間的分配。建設(shè)模式的確定是對城市開發(fā)建設(shè)的分工，也是對新城一級開發(fā)主體職責(zé)的定位，對其投融資規(guī)劃的制定是一個必要的前提。不同的建設(shè)模式，需要開發(fā)主體不同的資金注入量，因此在建設(shè)模式最終選取時(shí)，根據(jù)不同建設(shè)模式下的資金平衡預(yù)算也是其選擇的重要影響因素。

5.具體的開發(fā)策略和政策建議

（1）開發(fā)策略，開發(fā)策略的制定即開發(fā)時(shí)序的合理安排，根據(jù)開發(fā)思路的指導(dǎo)、投資額的測算、開發(fā)主體的財(cái)務(wù)支撐能力確定所有項(xiàng)目在幾個建設(shè)階段內(nèi)的建設(shè)時(shí)序。開發(fā)思路的制定明確了開發(fā)的切入點(diǎn)所決定的開發(fā)項(xiàng)目及其所必須的配套設(shè)施，分析了三種力量所形成的開發(fā)趨勢，制定了靠“價(jià)值洼地”原理提升地塊價(jià)值的策略，為建設(shè)時(shí)序的安排提供了科學(xué)必要的依據(jù)；投資額的測算根據(jù)各階段開發(fā)主體投資額估算和土地出讓收益估算所形成的資金缺口結(jié)合開發(fā)主體的財(cái)務(wù)支撐能力，為階段內(nèi)開發(fā)主體合理的投資承受能力設(shè)定建設(shè)項(xiàng)目。綜合各種開發(fā)時(shí)序的參考依據(jù)，即可統(tǒng)籌考慮安排開發(fā)的策略。

（2）政策建議，新城一級開發(fā)的實(shí)施是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，需要各方面的配合與支持，尤其是政府及其相關(guān)部門的配合，政府在相關(guān)政策上的支持在某種程度上會給予新城開發(fā)的質(zhì)量提升、進(jìn)程加速、風(fēng)險(xiǎn)降低以有效的保證。一般來說，開發(fā)主體需要政府在以下幾個方面的政策上給予支持：

第一，融資方面的政策支持，賦予開發(fā)主體土地儲備職能，便于銀行融資抵押；在投入產(chǎn)出平衡前，傾斜土地收益分配，支持前期項(xiàng)目的投資開發(fā)。

第二，實(shí)施AOD的開發(fā)策略，加大新城開發(fā)的宣傳力度和輿論造勢，提高新城形象，增加群眾和投資人預(yù)期，推動地塊升值，加速開發(fā)進(jìn)程。

第三，土地指標(biāo)的傾斜，增加土地儲備和供應(yīng)指標(biāo)，保證開發(fā)進(jìn)程的加速。

第四，拓寬融資渠道，授權(quán)采用合作開發(fā)、部分的項(xiàng)目的BT等模式，適度減少前期自身直接投資的量。

第五，提升新城外圍價(jià)值，加速新城外圍的開發(fā)速度，加大外圍地區(qū)對新城的輻射作用，和輔助作用，為新城輸入開發(fā)能量。

三、 總結(jié)

新城開發(fā)是一項(xiàng)關(guān)系國計(jì)民生的公共事業(yè)，也是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其開發(fā)的質(zhì)量和速度直接關(guān)系著城市未來發(fā)展和人民生活水平的提高，因此，新城開發(fā)不能夠簡單的作為眾多基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的拼合，而應(yīng)作為一項(xiàng)整體的、系統(tǒng)的城市開發(fā)戰(zhàn)略，科學(xué)、合理的統(tǒng)籌開發(fā)。新城一級開發(fā)的實(shí)施戰(zhàn)略，一方面促進(jìn)了新城開發(fā)在投融資方面的科學(xué)合理實(shí)施；另一方面保證了新城的可持續(xù)發(fā)展方面的建設(shè)水平，是符合科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的國家建設(shè)的重要舉措。本為設(shè)計(jì)的新城一級開發(fā)實(shí)施戰(zhàn)略的體系框架，是在新城一級開發(fā)實(shí)施戰(zhàn)略制定的一個簡要的框架總結(jié)，框架體系內(nèi)還包含著眾多復(fù)雜的內(nèi)容，一方面需要根據(jù)具體開發(fā)情況具體對待，一方面更需要在開發(fā)過程中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)，最終實(shí)現(xiàn)新城一級開發(fā)詳細(xì)、深入的標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)施戰(zhàn)略?！?/p>

參考文獻(xiàn)：

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[2]馮志卿 王晶．建設(shè)新城需良方，中國投資[J]，2007，9：118-120

作者簡介:

顧慶沖，男，南華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院碩士研究生；

李玉瓊，南華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授，碩士研究生導(dǎo)師。