油田建項目征地補償?shù)膯栴}及對策研究

楊　琛　陳怡男

摘要：油氣田建設(shè)項目征地補償引發(fā)的糾紛嚴重影響了石油企業(yè)與資源所在地的和諧關(guān)系。目前油氣田建設(shè)項目征地補償存在補償標準有分歧、安置責任主體不明確、安置方式單一等問題，本文提出了創(chuàng)新征地補償模式、進一步明確政府的安置責任、發(fā)展油區(qū)經(jīng)濟等對策。

關(guān)鍵詞：油氣田建設(shè)項目 征地補償

近年來，因油氣田建設(shè)征地補償引發(fā)的矛盾和紛爭日益凸現(xiàn)，嚴重影響了社會的穩(wěn)定。黨的十七屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，要求嚴格“界定公益性和經(jīng)營性用地……完善征地補償機制”。這將有力緩解油氣田建設(shè)用地的征地矛盾，保護農(nóng)民利益。

一、油氣田建設(shè)項目征地的特點

我國油氣田建設(shè)項目征地與城市化進程中的征地有相似之處，但仍有其特殊性，主要表現(xiàn)在地域方面的特點和公共利益方面的特點。

（一）地域方面的特點

我國油氣資源的分布具有較強的地域性，主要分布在貧困落后的西部地區(qū)。據(jù)統(tǒng)計，在我國西部貧困地區(qū)仍有2/3的石油可供采量、有83.19%的天然氣儲備。因此，當前我國油氣田征地主要集中在遠離城市的落后地區(qū)，征地補償對象也針對該區(qū)域的貧窮農(nóng)民。

（二）公共利益的特點

隨著油氣資源有償使用制度的建立及公司化、國際化改革，國家取消了油氣田建設(shè)項目征地的無償劃撥，但油氣資源依然具有很強的社會公共性。一方面，油氣資源是重要的能源礦產(chǎn)和戰(zhàn)略性資源，直接影響著國家經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定；另一方面，油氣產(chǎn)品及其服務(wù)與老百姓的生活密切相關(guān)。因此，油氣田建設(shè)項目征地不完全等同于其它非公共產(chǎn)品項目的征地。

（三）征地補償安置方式單一

目前油氣田征地對失地農(nóng)民普遍采取的是一次性貨幣安置的方式。貨幣安置的優(yōu)點在于操作簡單，對于企業(yè)而言方便可行，對于農(nóng)民而言心理上容易接受。但這種一次性補償方式具有很大的缺陷，主要問題是貨幣安置難以解決農(nóng)民的長遠生計，同時有限的安置補助費滿足不了建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的需要。當前比較廣泛的現(xiàn)象就是由于廣大農(nóng)民重新創(chuàng)業(yè)能力的缺乏，補償費用很快耗盡又陷入失地又失業(yè)的困境。

二、油氣田建設(shè)項目征地補償現(xiàn)狀

隨著國有土地有償使用政策的逐步改革，特別是2001年國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強國有土地有償管理的通知》1后，新征油氣田建設(shè)用地就必須按照現(xiàn)行的土地有償使用標準進行補償。盡管國家出臺了相應(yīng)的補償標準，但征地單位與農(nóng)民常常因為補償標準意見分歧而引發(fā)矛盾，陷入無休止的討價還價。目前我國油氣田建設(shè)項目征地補償主要存在以下特點：

（一）補償標準分歧

當前我國油氣田建設(shè)項目征地主要按照《中華人民共和國土地管理法》的相關(guān)補償標準進行。但是由于近些年經(jīng)濟的快速發(fā)展，物價上漲較快，導致了以往的補償標準不能滿足現(xiàn)行失地農(nóng)民的生活需求，打擊了農(nóng)民對征地行為的積極性。根據(jù)對西部地區(qū)一些油田單位征地情況調(diào)查，土地補償和安置補助費最高標準為1.8萬元/人(不含青苗和地上附著物補償)，僅相當于2002年當?shù)爻擎?zhèn)居民可支配收入的1.5倍。按目前農(nóng)村居民人均消費支出計算，只能維持7年左右的生活；按目前城鎮(zhèn)居民人均消費支出計算，僅能維持2年多的生活。后來，國土資發(fā)[2004]238號文《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導意見》指出，征地補償“要保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低”。但是“維持農(nóng)民原有生活水平”是一個相當模糊的概念，況且生活水平也是一個動態(tài)的概念。因此，盡管油田單位往往按照《土地管理法》所規(guī)定的標準上限進行補償，仍然不能滿足農(nóng)民的賠償要求。

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》已經(jīng)把健全對被征地農(nóng)民的合理補償機制，作為全面深化農(nóng)村改革、建設(shè)社會主義新農(nóng)村的一項重要任務(wù)，但相關(guān)的政策至今還未明確出臺。

（二）安置責任主體不明確

《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定：“地方各級人民政府應(yīng)當支持被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民從事開發(fā)經(jīng)營，興辦企業(yè)”。但是這種規(guī)定過于簡化，對于征地過程中失地農(nóng)民安置辦法、征后社區(qū)管理、失地農(nóng)民社會保障和就業(yè)安置等方面規(guī)定不全面、不明確，導致失地農(nóng)民的安置主體責任不清。導致在征地過程中，一方面部分地方政府會強行要求油田單位解決失地農(nóng)民的工作、社會保障等問題；另一方面，部分地方政府出于當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的需要要求石油企業(yè)支持一些經(jīng)濟項目，比如進行基礎(chǔ)建設(shè)投資、增加其工業(yè)用氣指標等，如果沒有得到滿足，地方政府就可能用種種手段阻礙油氣田建設(shè)來試圖達到目的。

（三）補償手段短期性

在城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟體制下，農(nóng)村土地承載著農(nóng)民的社會保障功能：為農(nóng)民提供基本的生活保障、就業(yè)機會、土地繼承權(quán)等等。以貨幣補償為主的安置手段，導致農(nóng)民一旦失去了土地，就喪失了擁有土地所帶來的社會保障權(quán)利。我國石油企業(yè)在油氣田征地補償中大多實行一次性金錢補償，表面看來這種方法簡單易行，但對于我國西部大量缺乏養(yǎng)老保障和失業(yè)保障的農(nóng)民而言，脫離土地而謀生的各種條件和潛在機會較少，被征地農(nóng)民往往陷入了失地又失業(yè)的困境。

三、油氣田征地補償糾紛產(chǎn)生的原因分析

（一）油氣田資源開發(fā)地方政府收益少

目前我國油氣田資源開發(fā)收益主要包括油氣田資源所有者權(quán)益、國家管理者權(quán)益和企業(yè)經(jīng)營者權(quán)益收益三部分。在我國油氣田資源所有者權(quán)益為國家享有。國家管理者權(quán)益主要是勘查登記費和采礦登記費，國家作為社會管理者，還享有石油稅收權(quán)益；企業(yè)經(jīng)營者收益，即資源開發(fā)投資的使用權(quán)收益，也就是投資回報。國家作為企業(yè)投資人，享有投資者的資本收益。石油企業(yè)作為企業(yè)經(jīng)營者代表，享有經(jīng)營者權(quán)益。

在國家內(nèi)部還存在著中央與地方之間的權(quán)益分配關(guān)系，但我國的油氣田資源開發(fā)收益分配以中央政府為主體，收益的絕大部分歸國家所有。以四川省為例，2006年，天然氣資源稅收入僅9356萬元，不及全省地方稅收入的0.5%。因此，在油氣資源一級所有一級管理的現(xiàn)行體制下，地方政府經(jīng)濟的發(fā)展與資源優(yōu)勢失去了相關(guān)性。這就是為什么地方政府在城市化過程的征地與油氣田建設(shè)項目征地行為方式完全不同的最根本原因。

（二）油氣資源礦權(quán)與土地產(chǎn)權(quán)矛盾

我國《礦產(chǎn)資源法》第3條規(guī)定，“地表或者地下的礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)，不因其所依附的土地的所有權(quán)或者使用權(quán)的不同而改變”。所以，油氣資源所有權(quán)與土地所有權(quán)是彼此獨立的。礦業(yè)權(quán)和土地使用權(quán)設(shè)置上的不一致必然引發(fā)礦業(yè)權(quán)與土地使用權(quán)之間的沖突。據(jù)調(diào)查，我國工礦用地的76.7%為農(nóng)民集體所有。因此，產(chǎn)生于集體土地上的礦業(yè)權(quán)必然引發(fā)礦權(quán)與地權(quán)的利益沖突。

四、解決我國油氣田建設(shè)征地補償問題的對策——創(chuàng)新征地補償模式

當前，農(nóng)民尤其是失地農(nóng)民的保障問題引發(fā)的社會矛盾比較突出，理論界對此提出了很多解決方案，但是在可操作性方面存在很大問題，如果觸動現(xiàn)有利益格局，主要行為主體沒有動力實施；如果保持現(xiàn)有利益格局，則資金沒有出處。如何在不打破現(xiàn)有利益格局的前提下提出可行的資金解決方案成為當前解決農(nóng)民保障體系建設(shè)的一個關(guān)鍵。在這里，我們建議可以借鑒城市化過程征地的一些補償方式來進行。

1.土地入股分紅模式。比較典型的有廣東省南海市采取土地股份合作制的模式。廣東省南海市的征地補償模式以土地資本化為特征的土地股份合作改革，不僅承認農(nóng)民對土地的收益權(quán)，也保障了農(nóng)民分享土地非農(nóng)用以后的土地增值收益。因此，在油氣田征地補償中，是否也可以采取農(nóng)民以土地入股方式，分享油氣田開發(fā)的收益，按期收取紅利的方式。這樣就能夠解決失地農(nóng)民的長期生存問題，也解決了為失地農(nóng)民建立社會保障的資金來源，減輕資源所在地的財政負擔能。這種征地補償方式不損害現(xiàn)有利益格局，實際操作性強，有助于為加快我國農(nóng)民社會保障體系的建設(shè)提供理論指導和政策建議。

2.土地出租復(fù)墾模式。

油氣資源的大量開采，造成了大面積土地的破壞。但是從現(xiàn)有的土地復(fù)墾的實踐來看，土地復(fù)墾工作的開展困難重重。由于法律明確規(guī)定 “誰破壞，誰復(fù)墾”，導致在土地復(fù)墾中農(nóng)民和地方政府的參與積極性不高，而征地企業(yè)當初的耕地征用價格已經(jīng)包括耕地占用稅、復(fù)墾費、造地費等，導致企業(yè)復(fù)墾的積極性也不高。因此，可以考慮油氣田征地時不改變土地的性質(zhì)，采取租賃農(nóng)民土地的方式來進行。等到資源枯竭后，企業(yè)、農(nóng)民、政府三方共同進行土地復(fù)墾，農(nóng)民重新獲得土地，這樣就保留了農(nóng)民對這部分土地的永久受益權(quán)。企業(yè)可以直接用當初繳納的復(fù)墾費用投入復(fù)墾，油氣資源的開發(fā)具有公共產(chǎn)品屬性，政府出資也是應(yīng)該的，農(nóng)民擁有土地的使用權(quán)，也愿意通過勞動、資金等投入來實現(xiàn)土地復(fù)墾。

3.以“土地換保障”模式。

目前我國城市化征地比較多的采用“以土地換保障”的模式。土地換保障是指在規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)戶，將自己所有的土地使用權(quán)一次性流轉(zhuǎn)給土地置換機構(gòu)，由土地置換機構(gòu)根據(jù)土地管理部門規(guī)定的失地農(nóng)民的安置費、土地補償費、水利設(shè)施費、撤組轉(zhuǎn)戶費等費用全部或一部分用于失地農(nóng)民的社會保障。實踐證明，這種方式有利于從根本上解決油氣田征地補償?shù)拿?。對油田企業(yè)來說，有助于減少談判、協(xié)調(diào)、沖突等帶來的交易成本，同時能夠保證油區(qū)治安和建設(shè)環(huán)境的改善；對失地農(nóng)民來說，制定了適合其特點的社會保障制度，以制度化方式解決其養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保障問題。這種社會保障的繳納費用可由三部分構(gòu)成：政府出一部分、油氣田土地開發(fā)增值效益中抽出一部分、失地農(nóng)民出一部分。這樣就徹底解決了失地農(nóng)民的后顧之憂，有利于鼓勵失地農(nóng)民外出打工、創(chuàng)業(yè)。◆

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注釋：

1.《關(guān)于加強國有土地有償管理的通知》（國發(fā)[2001]15號）規(guī)定，“除法律規(guī)定可以采用劃撥方式提供的用地外，其他建設(shè)需要使用國有土地的，必須依法實行有償使用”。

作者簡介：

楊琛，女，西南石油大學外語系英語專業(yè)2005級。

陳怡男（1976-），女，四川南充人，副教授，碩士生導師，經(jīng)濟學博士，主要研究方向為公共經(jīng)濟學、循環(huán)經(jīng)濟學。