淺談民事督促起訴制度

楊曉林　程翠珍

摘要：民事督促起訴是指針對遭受損害的國有資產(chǎn)或社會公共利益，監(jiān)管部門或國有單位不行使或怠于行使自己的監(jiān)管職責，檢察機關(guān)以監(jiān)督者的身份，督促有關(guān)監(jiān)管部門或國有單位履行自己的職責，依法提起民事訴訟，保護國家和社會公共利益的一項民事行政檢察制度。本文闡述了檢察院行使民事督促起訴權(quán)的意義、在現(xiàn)實中的可行性以及適用范圍，提出民事督促起訴應(yīng)依照法定程序進行，使之規(guī)范化、法制化，確保在工作中起到實效的意義。

關(guān)鍵詞：民事督促起意義 可行性 適用范圍

民事督促起訴是指針對遭受損害的國有資產(chǎn)或社會公共利益，監(jiān)管部門或國有單位不行使或怠于行使自己的監(jiān)管職責，檢察機關(guān)以監(jiān)督者的身份，督促有關(guān)監(jiān)管部門或國有單位履行自己的職責，依法提起民事訴訟，保護國家和社會公共利益的一項民事行政檢察制度。

一、民事督促起訴制度的重大現(xiàn)實意義

檢察院行使民事督促起訴權(quán)，本質(zhì)上不是對私權(quán)利的任意干預，而是對國有資產(chǎn)、公共利益監(jiān)管權(quán)的監(jiān)督。開展這項工作，豐富了檢察監(jiān)督權(quán)的內(nèi)涵，在一定程度上提升了檢察機關(guān)的影響力。

（一）民事督促起訴制度能夠有效防止國有資產(chǎn)流失。當前我國處于經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌與社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的特殊時期，在計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟的過程中，國有資產(chǎn)經(jīng)營、管理、處分的具體形式也在發(fā)生變化。在這樣的變化過程中，由于制度的不完善，少數(shù)領(lǐng)導干部和一些人利用手中掌握的權(quán)力或鉆國家法律、政策的空子，侵占國家財產(chǎn)，或損害國家利益謀取私利。一些國有資產(chǎn)的主管部門和監(jiān)管部門的不作為行為，損害了國家利益，但因為包括制度和人為等方面原因，沒有具體的人或機構(gòu)代表國家行使權(quán)利，因此就造成了國有資產(chǎn)被非法侵占或國家利益被損害而無人提起民事訴訟的局面。而要堵住國有資產(chǎn)流失的問題，就要從設(shè)計監(jiān)督制度入手，建立督促起訴制度，從而改變這種局面。

（二）民事督促起訴制度有助于提高檢察機關(guān)查辦職務(wù)犯罪的能力。當前，檢察機關(guān)查辦職務(wù)犯罪的一個障礙是信息資源有限，很多職務(wù)犯罪是因經(jīng)濟利益誘惑引起的，大量的國有資產(chǎn)流失案件背后往往隱藏著職務(wù)犯罪。檢察機關(guān)通過辦理民事督促起訴，容易“順藤摸瓜”，發(fā)現(xiàn)隱藏在民事案件背后的職務(wù)犯罪。因此，檢察院在辦理民事督促起訴案件中，發(fā)現(xiàn)貪污、受賄、瀆職等犯罪線索的，應(yīng)當按照案件線索移送的有關(guān)規(guī)定，及時向相關(guān)部門移送案件線索材料。此外，開展民事督促起訴不僅會提高檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪的能力，還能夠補充刑事追訴手段在維護國家利益或社會公共利益上的不足。

（三）民事督促起訴制度的建立，彌補了現(xiàn)行法律制度的不足。國家資產(chǎn)被非法侵占或國家利益被損害而無人提起民事訴訟的現(xiàn)象己存在很長時間。為了保護國家的財產(chǎn)和維護國家的利益，部分檢察機關(guān)一直在努力，探索補救并提出實施了一些辦法，其中，比較具有代表性的是，在國有資產(chǎn)被非法侵占或國家利益被損害而無人提起民事訴訟的情況下，由檢察機關(guān)代表國家提起民事訴訟。我國民事訴訟規(guī)定檢察機關(guān)參與民事訴訟的內(nèi)容相當原則，法律并沒有明確規(guī)定檢察機關(guān)有權(quán)代表國家提起民事訴訟，民事督促起訴制度的建立使得檢察機關(guān)督促有關(guān)機關(guān)或單位提起民事訴訟有了依據(jù)。

二、民事督促起訴的可行性

（一）從法理上講，檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，其享有的法律監(jiān)督權(quán)，應(yīng)當包括監(jiān)督國家機關(guān)或國有

單位法律活動的權(quán)力。因此，負有國家或社會公共利益監(jiān)管職責的有關(guān)監(jiān)管部門或國有單位不履行或怠于履行職責時，檢察機關(guān)當然有權(quán)督促其行使權(quán)利或履行職責，包括督促其提起民事訴訟。換句話說，檢察機關(guān)督促有關(guān)機關(guān)或單位提起民事訴訟，是符合法理的，是在履行檢察機關(guān)的職責。

（二）從具體操作上看，如果檢察機關(guān)代表有關(guān)部門或單位去提起民事訴訟，不僅缺少法律依據(jù)，實踐操作中也有許多不順暢之處。比如，檢察院出庭的身份，其具體的訴訟權(quán)利與義務(wù)如何行使，其與法院乃至與法律上當事人的關(guān)系，等等，都不是很明確，也不容易處理。而在民事督促起訴制度中，檢察機關(guān)不代表有關(guān)部門或單位去提起民事訴訟，但又通過比較簡便而有相當力度的形式督促有關(guān)部門或單位去提起民事訴訟，不僅從實質(zhì)上解決了問題，而且也十分容易操作，還為檢察機關(guān)節(jié)省了人力物力。

（三）從民事督促起訴制度規(guī)定的內(nèi)容看也是可行的。民事督促起訴制度比較詳細、系統(tǒng)地規(guī)定民事督促起訴適用的范圍、條件、程序、后果等內(nèi)容。這些內(nèi)容合法、明確、具體，具有很強的可操作性。從運行情況看，

實際效果也比較好。這些都說明，民事督促起訴制度是可行的。

三、民事督促起訴程序的適用和程序設(shè)計

民事督促起訴程序適用于：一是在國有土地、礦藏、水流、海域、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源出讓、開發(fā)過程中，國家或社會公共利益受到損害的；二是在國有文物保管、收藏、使用、保護過程中，國家或社會公共利益受到損害的；三是在公共工程招標、發(fā)包過程中，國家或社會公共利益受到損害的；四是政府部門基于各類扶助目的而向企業(yè)或個人出借的專門財政資金未按規(guī)定或合同約定及時收回，或違反相關(guān)政策規(guī)定將資金出借給不符合條件的當事人的；五是在國有企業(yè)改制或者是在國有資產(chǎn)拍賣、變賣過程中，造成國有資產(chǎn)流失的；六是其他由于監(jiān)管不力或濫用職權(quán)，損害國家或社會公共利益，需要督促起訴的。

民事督促起訴應(yīng)依照法定程序進行，使之規(guī)范化、法制化。檢察機關(guān)對受理的材料或線索，經(jīng)審查認為有督促起訴必要的，應(yīng)當自受理之日起三十日內(nèi)立案，并制作《立案決定書》，送達擬予以督促的有關(guān)監(jiān)管部門或國有單位。立案后，檢察院為查清國有資產(chǎn)損失的事實，可以依法調(diào)查取證。民事督促起訴案件應(yīng)當在立案之日起三個月內(nèi)審結(jié)。審結(jié)后，認為案件符合督促起訴條件的，經(jīng)檢察長決定，應(yīng)制作《民事督促起訴書》，并向有關(guān)監(jiān)管部門或國有單位送達，督促其依法向法院提起民事訴訟。檢察機關(guān)在向被督促單位送達民事督促起訴書時，可以附調(diào)查取得的證據(jù)材料。同時，民事督促起訴書還應(yīng)當報送上一級檢察機關(guān)備案，以便上級院監(jiān)督下級院民事督促起訴工作，確保民事督促起訴工作規(guī)范進行。如果被督促單位在收到民事督促起訴書后不予理會，被督促單位在收到民事督促起訴書后，不提起訴訟，致使國家或社會公共利益遭受實際損失的，檢察機關(guān)可以向有關(guān)部門提出檢察建議或紀律處理建議；構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當依法追究有關(guān)部門刑事責任。被督促單位在收到民事督促起訴書后，對方當事人在被督促單位提起訴訟前履行義務(wù)的，被督促單位應(yīng)向檢察院書面答復說明這一情況?？傊瑱z察機關(guān)不會一督了之，而是會繼續(xù)做好事后跟蹤監(jiān)督工作，確保民事督促起訴取得實效?！?/p>