公眾參與問題的研究綜述

呂同舟　黃　偉　鐘　婷

摘要：近年來，隨著我國社會主義建設(shè)的發(fā)展，我國在公眾參與方面進行了有益的實踐和探索，公眾參與得到了長足的進步，正日漸成為健全國家民主制度、提升公共生活民主性和公共性的重要途徑。本文從公眾參與問題的沿革、現(xiàn)狀、定義、評價方法、現(xiàn)實困境和解決途徑等方面對國內(nèi)的研究做了一個綜述，歸納各家之言，以期一窺國內(nèi)公眾參與研究的全貌。

關(guān)鍵詞：公眾參與

一、公眾參與的沿革

公眾參與作為一種現(xiàn)代新興的民主形式，是民主政治的重要方式，普遍存在于現(xiàn)代民主國家之中。它作為代議民主制的一種重要補充形式，不僅能夠彌補代議制民主官員“為民作主”的缺陷，還能夠起到改善公權(quán)機關(guān)與公眾關(guān)系、提高行政決策科學(xué)性和可執(zhí)行性的作用。

我國的公眾參與出現(xiàn)在改革開放后。特別是從上世紀(jì)90年代開始，我國不少地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)氐那闆r，探索新的治理方式，其共同特點就是將公眾參與引入地方重大決策中。從出現(xiàn)公眾參與的情況來看，主要是官僚體制弊端與現(xiàn)代社會發(fā)展要求出現(xiàn)了難以調(diào)和的矛盾，如地方政府決策的不透明、缺乏科學(xué)化，導(dǎo)致決策失誤，出現(xiàn)了財政和資源的嚴(yán)重浪費等問題。1

公眾參與進入我國的時間雖然不長，但由于市場經(jīng)濟發(fā)展的要求和政治上的廣泛認同，其發(fā)展非常迅速。特別是近幾年，聽證會、討論會、法律草案的公共評論等多種形式的公眾參與活動，使得公眾參與逐漸成為公共生活“民主化”的一個重要標(biāo)志。如十六大報告指出：

“健全民主制度，豐富民主形式，擴大公民有序的政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，享有廣泛的權(quán)利和自由，尊重和保障人權(quán)?！?/p>

十七大報告重申要維護社會安定團結(jié)，加強社會穩(wěn)定，要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局和基層社會管理體制。

溫家寶總理也在2008年的政府工作報告中指出：

“健全民主制度，豐富民主形式，擴大公民有序的政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。全面推進依法行政，加強和改進政府立法工作，重點加強節(jié)約資源、保護生態(tài)環(huán)境、就業(yè)和社會保障、應(yīng)對和處置突發(fā)公共事件、促進社會穩(wěn)定、維護市場秩序等方面的立法。完善公眾參與立法的機制、程序和方法?！?/p>

從這些政策性宣傳中可以看出，公眾參與，作為一套制度系統(tǒng)，不論是在國家宏觀的政治生活中，還是在微觀的行政過程中，都被理解為健全國家民主制度、提升公共生活民主性和公共性的重要途徑。社會轉(zhuǎn)型所帶來的社會結(jié)構(gòu)變遷、權(quán)利時代公眾主體意識的覺醒、現(xiàn)代社會對公共生活的“公共性”需求，這些都從上而下和從下而上兩個方向推進了“公眾參與”的發(fā)展。[1]

目前，我國興起的新公共運動，從本質(zhì)上來講就是公眾參與運動。公眾有序的政治參與和對公共行政過程形式多樣的參與，是“新公共運動”的重要表現(xiàn)形式。[2]

二、公眾參與的現(xiàn)狀

蔡定劍教授認為，公眾參與在我國目前主要體現(xiàn)在立法領(lǐng)域、行政決策和政府管理領(lǐng)域，以及基層治理方面。在立法領(lǐng)域，立法聽證和立法游說較為活躍。立法聽證為我國立法法所確立，但尚未成為普遍制度，只是在有限的方面進行聽證。立法游說初露端倪，如法學(xué)家、律師和民間人士起草法律草案，利益集團游說立法的情況越來越明顯。在行政決策和政府管理領(lǐng)域治理和基層治理方面，公眾參與主要在環(huán)境保護、城市管理和規(guī)劃、公共衛(wèi)生政策和管理、公共事業(yè)管理和地方政府重大項目決定等方面。在基層治理方面，公眾參與主要是農(nóng)村村民的自治管理和社區(qū)治理。

國內(nèi)學(xué)者對于公眾參與的分析基本從這幾個角度出發(fā)，但側(cè)重點不同。如邵東華從行政立法的角度分析認為，公眾參與行政立法體現(xiàn)了民主的精神，目的是為了保障那些權(quán)益可能受到行政立法結(jié)果影響的人有充分的機會和有效的途徑參與到行政立法過程中來，并對行政立法結(jié)果的形成產(chǎn)生重要的影響和作用。 [3]

李麗霞從政策制定的角度分析認為，中國政策制定過程中參與的現(xiàn)實是：一方面，利益格局的變化和利益關(guān)系的調(diào)整極大地激發(fā)了公眾的參與熱情，要求形成完善的參與機制，滿足政治民主的需要，使政策制定更好地體現(xiàn)和代表不同社會階層的利益要求；另一方面，中國政治制度化水平不高，使政策制定中社會主體的參與面臨一系列問題和困境，不利于政策結(jié)果的公平和公正。[4]

胡寧生從政策執(zhí)行的角度分析認為，從動態(tài)的角度來考察，政策執(zhí)行的復(fù)雜性主要是由政策執(zhí)行中公眾的廣泛參與導(dǎo)致的。由于公眾的參與，公眾與政府之間就會在目標(biāo)、利益上產(chǎn)生差異；公眾的直接參與還會使政策在執(zhí)行時出現(xiàn)嚴(yán)重變形走樣，從而使政策起不到應(yīng)有的作用。[5]

近些年，一系列公共危機事件的發(fā)生，如SARS事件、禽流感事件、三鹿奶粉事件、汶川大地震事件，不斷考驗政府的危機處理能力，從而使得危機管理成為公眾參與的研究熱點。

張紅梅認為公共危機事件不僅是對政府管理能力的挑戰(zhàn)，更是對全社會整體應(yīng)對能力的考驗。毫無疑問，政府應(yīng)該在公共危機事件應(yīng)對中發(fā)揮積極的主導(dǎo)作用，但公共危機事件的圓滿解決，絕不是以政府一己之力就可以辦到的，良好的公共危機管理需要全社會共同參與。缺乏社會力量的有效參與，任何公共管理都不能有效實現(xiàn),公共危機管理尤其如此。[6]

筆者認為，在我國的公眾參與實踐中，有三個發(fā)展方向：一是政府主導(dǎo)公眾參與，如聽證會、討論會、法律草案的公共評論等。這種形式的公眾參與雖然有效果，但在實踐中容易流于形式。二是民間自發(fā)的公眾參與。這種形式的公眾參與本身處于弱勢，對公共事務(wù)的影響較小。同時，由于缺乏權(quán)威性的機構(gòu)指引，很容易出現(xiàn)無序甚至是暴力的情況。三是非政府組織的公眾參與。這種團體有些是自發(fā)的，有些是由政府部門管理的。它的作用介于前兩者之間，從某種意義上講，是較為理想的公眾參與模式。但它的缺陷依舊很明顯。自發(fā)組織的非政府組織缺乏制度化的管理，由政府部門管理的非政府組織對政府的依附性較強，其自主表達意見的能力較弱。

三、公眾參與的定義

俞可平認為，公眾參與是指公民通過一定的渠道對公共事務(wù)表達意見，并且對公共事務(wù)的決策和治理產(chǎn)生影響的行為。參與的主體是公民，參與的范圍是公共事務(wù)，這種參與是與政府和有關(guān)部門的互動過程，并且產(chǎn)生了一定的影響。

韓國元認為公眾參與，是指群眾參與政府公共管理的權(quán)利和具體行為。[7]

張紅梅認為在公共危機的管理中，“公眾”有其特定含義，專指與社會組織發(fā)生相互作用并面臨共同問題和利益而形成的社會群體。社會公眾是突發(fā)性危機事件直接威脅的對象，即公眾是最為直接的“受害體”。 [6]

分析以上學(xué)者的定義，可以發(fā)現(xiàn)他們各自的側(cè)重點不同，因而做出的定義也有差別。但正如秦暉教授指出的那樣，多元的權(quán)利利益引發(fā)多元的利益訴求，為實現(xiàn)各自權(quán)利的要求就必然產(chǎn)生。這就是公眾參與的本質(zhì)。

四、評價方法

國內(nèi)學(xué)者關(guān)于公眾參與情況的評價方法主要有以下三種：

1.技術(shù)評價

技術(shù)評價起源于從社會的角度關(guān)注技術(shù)發(fā)展,它是以政策分析工具的形式來體現(xiàn)。技術(shù)評價通過系統(tǒng)地收集、調(diào)查和分析有關(guān)技術(shù)及其可能產(chǎn)生的廣泛影響,為制定科技政策提供客觀的信息支持。

我國的科技評價體系目前是立足于為特定群體(包括政府、企業(yè)和學(xué)術(shù)機構(gòu))服務(wù)的,是屬于科技咨詢的一部分,尚缺乏從公共決策的角度出發(fā),基于社會的總體福利需求,全面考慮技術(shù)的社會、環(huán)境、戰(zhàn)略等影響。其重要性主要體現(xiàn)在：(1)可以使受眾表達其觀點,從全方位的視角看待一個問題。(2)是民主政治的要求。(3)是有爭議的認知和規(guī)范性訴求推理過程的一個環(huán)節(jié)。[8]

2.公眾參與項目管理的成本效益分析

公眾參與的成本效益關(guān)系是影響公眾參與的關(guān)鍵因素。應(yīng)用國民經(jīng)濟評價和財務(wù)評價中的部分方法，對公眾參與項目管理的成本效益進行識別。其分析過程如下：(1)成本效益關(guān)系制約甚至決定著公眾參與行為的選擇。(2)通過成本效益分析，可以考察公眾參與機制的最優(yōu)水平。(3)可以發(fā)現(xiàn)公眾參與式方法存在的問題。(4)可提高公眾參與的熱情。[9]

3.政府績效評估

政府績效評估是一種以績效為導(dǎo)向，以促進公共組織績效最大化為目標(biāo)，以管理和服務(wù)對象的滿意為最終衡量標(biāo)準(zhǔn)的新型管理模式?？冃гu估包含評估主體、評估程序、評估指標(biāo)、評估對象、評估方法等幾大要素。[10]

近年來，政府績效評估的理念與實踐都呈現(xiàn)不斷展開的態(tài)勢。除了原有的政府自身評估外，引入公眾參與對政府績效進行評估的做法也普遍擴散開來政府引入公眾參與的方式多種多樣，如“民評官”、“千人測評政府”、“萬人測評機關(guān)”、“民主測試政府職能部門”、“網(wǎng)民評價政府”等。[1]

五、現(xiàn)實困境

由于我國的代議制民主未發(fā)展成熟，在此基礎(chǔ)上引入的公眾參與必然存在著很多問題。整體而言，這是官僚制和民主發(fā)展要求的矛盾以及中國傳統(tǒng)文化的深刻影響。

第一，公眾參與意識薄弱

當(dāng)前我國公眾參與的總體水平較低，公眾參與社會公共管理事務(wù)的廣度和深度還處于一個較低的層次上。在政府危機管理中公眾參與的主動性和自覺性不高，參與的普遍性不足。[11]我國在由專制行政轉(zhuǎn)向民主行政過程中存在這樣幾對社會意識矛盾：一是人治觀念根深蒂固，而法治觀念難以樹立；二是官本位觀念深入人心，而自由平等觀念總遭壓迫；三是行政支配社會的觀念相當(dāng)發(fā)達，而民主監(jiān)督行政的觀念仍很淡薄。[3]同時，民主法治意識的淡薄在一定程度上消解了公眾作為政策制定主體應(yīng)有的作用。[4]

第二，公眾參與組織基礎(chǔ)薄弱，參與機制不健全

公民參與的組織基礎(chǔ)是指,有序且有效的公眾參與是通過各種社會團體和組織而不是以個人方式表達利益訴求,在政府危機管理中發(fā)揮功能和作用。而目前在中國，這類組織的發(fā)展收到很大限制。民間組織容易受到行政影響，在“處理危機中起到輔助和補充作用” 。[11]制度化的工會、共青團、婦聯(lián)等因其先天性的準(zhǔn)官方性質(zhì)而被理解為政府的延伸，政治依附性較強,自由表達功能就較弱。[12]

第三，信息不對稱

目前在我國，信息不對稱問題普遍出現(xiàn)。公眾獲取信息的來源容易被政府或強勢團體控制，導(dǎo)致作為弱勢群體的公眾信息極不完善。這不僅降低了公民的判斷力,而且也嚴(yán)重影響了公眾對政策參與的積極性。[12]

第四，政府對于公眾參與的忽視

由于傳統(tǒng)“官本位”體制和我國傳統(tǒng)“精英決策”體制的影響，導(dǎo)致官員思想觀念上的偏差，“往往只重視公眾形式上的政治參與，局限于對民意代表、官員的選拔和監(jiān)督上，相反，公共政策制定中的公眾參與卻沒有得到應(yīng)有的重視?！盵4]

我國公共管理體制中普遍存在的這種對公眾參與的漠視和排斥，有時甚至動用行政手段限制公眾參與，才導(dǎo)致近些年以來各地都出現(xiàn)了不少公眾因參與不能、訴求無門而集體請愿，甚至釀成嚴(yán)重社會沖突的事件。[13]

第五，缺少法律保護和補償機制

中國現(xiàn)行法律對公眾的參與權(quán)雖有相關(guān)規(guī)定，公眾參與的基本原則也很明確，但除民意代表制制度化程度較高外，其他參與體制的制度化程度卻較低，公眾缺乏可以依據(jù)的法律規(guī)則和程序?qū)舱叩臎Q策施加影響。[4]

同時，目前我國尚未出臺專門針對危機管理中公眾參與和補償措施的法律。[14] 2006年1月8日，國務(wù)院發(fā)布了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，其中第四章中寫到：“動員社會團體、企事業(yè)單位以及志愿者等各種社會力量參與應(yīng)急救援工作；增進國際間的交流與合作。要加強以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)為單位的公眾應(yīng)急能力建設(shè)，發(fā)揮其在應(yīng)對突發(fā)公共事件中的重要作用。對受突發(fā)公共事件影響較大的行業(yè)、企事業(yè)單位和個人要及時研究提出相應(yīng)的補償或救助政策”2。但僅僅如此顯然是不夠的，需要建立完善的法律保護和補償機制。

六、解決途徑

當(dāng)前學(xué)術(shù)界關(guān)于公眾參與的探討主要與其研究出發(fā)的角度匹配，由原因而到出路，雖然眾說紛紜但各有其道。筆者總結(jié)其觀點，發(fā)現(xiàn)這些研究在以下方面存在一致認同。

第一，提高公民素質(zhì)

“公民的政治參與是社會主義民主政治建設(shè)的本質(zhì)要求和重要內(nèi)容，是人民當(dāng)家作主的題中應(yīng)有之義?！薄皵U大公民有序的政治參與，同時也是推動社會主義民主政治建設(shè)的根本動力?！蔽覈€處于社會主義初級階段，人民群眾的文化素質(zhì)和政治素質(zhì)都還不夠高，影響了人民群眾參與政治的廣度和深度，政治文明建設(shè)發(fā)展較為緩慢。為了保證社會主義政治文明建設(shè)目標(biāo)的順利實現(xiàn)，必須高度重視公民政治素質(zhì)的提高。[15]

第二，擴大信息公開

隨著信息化時代的來臨,信息成為個人、組織進行社會活動不可或缺的資源,決定著其發(fā)展與進步;信息化程度高低也成為衡量一個國家發(fā)展程度與文明程度的重要指標(biāo)。世界各國特別是發(fā)達國家從二十世紀(jì)中葉以來,掀起了促進政府透明化的改革浪潮,政府信息公開成為其中的熱點和趨勢。[16]

公民行政參與與信息公開密切相關(guān)，公開政府信息，是實現(xiàn)公民行政參與的必要途徑。在我國，積極推進政府信息公開工作是擴大公民有序行政參與的有效途徑。[17]

第三，加強制度化建設(shè)

只有在民主權(quán)利保障制度健全的情況下公眾才有真正行使參與權(quán)利的可能性。目前所需要完善的制度有許多，如建立征集公眾建議制度、完善社會公示制度、完善社會聽證制度、完善公眾參與方式、完善政策監(jiān)控機制等。完善公眾參與的制度和程序，將激發(fā)公眾政治熱情,培養(yǎng)和增強公眾的民主意識、參政議政能力，還可以使政府與公眾之間溝通暢通，制定的公共政策更有利于公眾的利益，也使公共政策在后期的實施過程中所受到的阻力最小。[4]

第四，建立健全相關(guān)法律法規(guī)

公眾參與發(fā)揮作用的程度依賴與參與權(quán)相關(guān)的法律制度的建立和完善。所以必須通過行政立法把公民的參與權(quán)加以固定而成為法定權(quán)利。我國目前還沒有統(tǒng)一的《行政程序法》,只有個別單行法中有關(guān)于參與的零散規(guī)定，而且對參與的形式往往未作細致的程序性規(guī)定。雖然有些學(xué)者規(guī)定了“參與原則”，3但仍然缺少法定化的參與程序、司法救濟等?！?/p>

參考文獻：

[1] 王錫鋅，公眾參與和行政過程——一個理念和制度分析的框架

[2] 王錫鋅，公眾參與和中國新公共運動的興起

[3] 邵東華，論行政立法程序中公眾參與的問題與對策

[4] 李麗霞，公共政策制定過程中公眾參與的限制性因素分析

[5] 胡寧生，公共政策執(zhí)行中公眾參與分析

[6] 張紅梅，協(xié)同應(yīng)對:公共危機管理中的公眾參與

[7] 韓國元，公共危機中的公眾參與

[8] 談毅、仝允桓，公眾參與技術(shù)評價的意義和政治影響分析

[9] 黃海艷、李政躍，公眾參與項目管理的成本效益分析

[10] 陳宇，試析政府績效評估中的公眾參與--以"三位一體"綜合考評機制為例

[11] 石路、蔣云根，論政府危機管理中的公眾參與

[12] 黃巖、吳克昌，論公眾參與和政府回應(yīng)機制的重構(gòu)

[13] 徐輝、丁煜，論社會保障政策制定中的公眾參與

[14] 羅莉，論公共危機管理中的公眾參與

[15] 朱登武，提高公民政治素質(zhì) 促進公民政治參與

[16] 溫志勇，試論政府環(huán)境信息公開與公眾參與

[17] 包興榮，試論信息公開與公民行政參與

注釋：

1.參見http://news.sina.com.cn/o/2006-

12-14/083210769106s.shtml，公眾參與是建設(shè)和諧社會的基礎(chǔ)

2.參見http://www.gov.cn/，國家總體應(yīng)急預(yù)案

3.參見羅豪才教授的《行政法論》