城市型政區(qū)社區(qū)管理思路創(chuàng)新

張　威

摘要：本文著重分析了天津和平區(qū)的社區(qū)發(fā)展，闡述了對于天津社區(qū)管理體制創(chuàng)新的想法、對策。即：先以和平區(qū)為試點(diǎn)，撤銷街道建制，在街道層級，設(shè)立街道級社區(qū)辦事處，建立區(qū)——社區(qū)辦事處——社區(qū)居委會的城市基層管理體制；在社區(qū)層級，設(shè)立適應(yīng)今后居民自治的社區(qū)自治組織。

關(guān)鍵詞：城市型政區(qū) 社區(qū) 管理 創(chuàng)新

一、天津城市社區(qū)建設(shè)存在的個別問題

1998年10月，和平區(qū)重新進(jìn)行街劃調(diào)整，將清和、東興市場、興安路3個街合并組成南市街；甘肅路、四面鐘、勸業(yè)場3個街合并組成新的勸業(yè)場街；解放橋、小白樓2個街合并組成新的小白樓街；民園街的全部和體育館街的貴州路以東部分組成新的體育館街；新興街電臺道以南部分和原體育館街貴州路以西部分組成新的新興街；南營門街的全部和原新興街電臺道以北，氣象臺路以西部分組成新的南營門街。調(diào)整后為勸業(yè)場、體育館、南市、小白樓、新興、南營門6個街道辦事處。

因地域獨(dú)特的原因，和平區(qū)在目前的社區(qū)管理中出現(xiàn)了與天津其它市轄區(qū)不同的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）人戶分離現(xiàn)象嚴(yán)重

2000年第五次全國人口普查時，和平區(qū)全區(qū)戶籍人口431461人，其中常住本地人口為246694人，占戶籍人口總數(shù)57.18%；外出半年以上人口183056人，占戶籍人口總數(shù)的42.43%；戶口待定人口777人，占戶籍人口總數(shù)0.18%；在國外工作、學(xué)習(xí)人口934人，占戶籍人口總數(shù)0.21%；遷往外區(qū)而戶口未遷的人口有123518人，占戶籍人口總數(shù)的29%。常住人口中人戶分離情況日趨嚴(yán)重。

據(jù)天津市統(tǒng)計局2005年人口抽樣調(diào)查資料顯示，2005年人口抽樣調(diào)查與2000年人口普查數(shù)據(jù)相比。其中和平區(qū)從2000年普查時的32.23萬人減少到2005年底的30.21萬人，減少了2.02萬人，減少6.27%?？梢姡推絽^(qū)的人戶分離問題較為嚴(yán)重。

（二）街道規(guī)模過小，各街道管轄人口眾多

由于是天津市的中心區(qū)，不能像其他幾區(qū)向外延伸，造成和平區(qū)各街道規(guī)模偏小，特別是在街道撤并后，這一問題依然嚴(yán)重。最大的小白樓街道也僅僅2平方公里最小的南市街道僅僅1.2平方米，各街道面積平均數(shù)為1.7平方公里。但是各街道在冊戶籍人口數(shù)量很大，勸業(yè)場街道最多為8萬人，最少的街道也有近5萬人，這給各街道社區(qū)居民的管理帶來巨大的挑戰(zhàn)。

（三）成片的居住區(qū)較少，居民分散

由于和平區(qū)歷來是天津市的商業(yè)中心，本區(qū)管轄面積狹小，轄區(qū)面積僅為9.97平方公里。而且和平未來的定位是天津市的商貿(mào)、金融中心區(qū)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)聚集區(qū)、現(xiàn)代都市風(fēng)貌形象區(qū)的城區(qū)功能，成片的住宅區(qū)較少，這就造成了居民分散的狀況，不利于集中管理。所以不能采取其他市轄區(qū)新建大型社區(qū)的管理模式，而是要根據(jù)選擇適合自身的社區(qū)管理模式。

二、天津城市社區(qū)管理已取得創(chuàng)新成果的分析研究

天津市在1998年——2002年經(jīng)歷了一次街道撤并。各區(qū)的街道被大幅的撤并，可以說是街道的一次重大的改革。這次調(diào)整主要是街道設(shè)置上的調(diào)整,天津市中心的6個市轄區(qū)均在本轄區(qū)內(nèi)部進(jìn)行了調(diào)整，而且有的市轄區(qū)街道撤并的力度還相當(dāng)大。

調(diào)整后的天津市轄區(qū)街道開始了社區(qū)建設(shè)，由此一些社區(qū)管理體制的探索也應(yīng)運(yùn)而生。

天津市和平區(qū)新興街興河里社區(qū)以“三會一站”為載體，實行“議行分設(shè)”管理機(jī)制，開創(chuàng)了一種全新社區(qū)居民民主自治模式。

社區(qū)實行“議行分設(shè)”后，社區(qū)居民自治意識大大提高，社區(qū)居委會也進(jìn)行了角色轉(zhuǎn)換，把為群眾辦事和群眾的需求作為首要工作，為居民先后推出了法律服務(wù)專線、崗位超市欄等，并對居委會成員推行了“首問負(fù)責(zé)制”，即對群眾反映的問題實行首個接待人全程負(fù)責(zé)制，為群眾服務(wù)一包到底。

由于天津市和平區(qū)地域獨(dú)特，存在著社區(qū)管理中的一些特殊問題。筆者認(rèn)為根據(jù)和平區(qū)的現(xiàn)在的自身狀況，和平區(qū)的社區(qū)管理模式適合選擇北京石景山區(qū)魯谷社區(qū)的管理模式。即撤銷現(xiàn)有的街道建制，設(shè)立街道級社區(qū)管理機(jī)構(gòu)。

魯谷社區(qū)轄區(qū)面積7平方公里，下轄21個居委會，常住人口約6萬人，流動人口3.4萬余人，是北京市唯一一個街道級社區(qū)。

魯谷社區(qū)改革思路：魯谷社區(qū)管理體制改革的基本思路是:“理順一個關(guān)系，堅持兩個依法，構(gòu)建三個體系，實現(xiàn)兩個歸位?！保瑒?chuàng)建“小政府、大社區(qū)，小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)”的城市基層管理模式?！袄眄樢粋€關(guān)系”，就是通過體制改革，在社區(qū)進(jìn)一步理順政府、社會和市場的關(guān)系，實現(xiàn)“政事”和“政社”分開。

和平區(qū)適合借鑒魯谷社區(qū)的原因如下：

1.和平區(qū)的面積僅為不到10平方公里，僅僅相當(dāng)于天津其他市轄區(qū)的2、3個街道的面積，卻要設(shè)立6個街道，無形中造成了機(jī)構(gòu)的臃腫，所以建議將6個街道撤并為3、4個街道級社區(qū)。

北京魯谷社區(qū)管轄范圍為7平方公里，下轄21個居委會，常住人口約6萬，而和平區(qū)現(xiàn)在的每個街道管轄人口都在5、6萬人，基本和魯谷社區(qū)管轄的人口持平。

2.和平區(qū)屬于天津的中心文化區(qū)，比較容易接受新的社區(qū)管理模式。2000年，全區(qū)總?cè)丝谥芯哂写髮＜耙陨衔幕潭鹊臑?5014人，占總?cè)丝诘?0.17%；高中（含中專）文化程度103533人，占總?cè)丝诘?2.11%。

社區(qū)管理是要與社區(qū)居民打交道，管理模式是否合理，是通過轄區(qū)居民反映出來的，而文化素質(zhì)較高的居民比較容易去對一種新的社區(qū)管理模式嘗試。

3.和平區(qū)開展社區(qū)管理較早。和平區(qū)的社區(qū)管理開展得比較早，在天津市市內(nèi)各區(qū)處于領(lǐng)先的地位。在1998年，和平區(qū)就著手街道的撤銷合并工作，比其他區(qū)街道改造的時間都早。

可見，和平區(qū)減少管理層級，進(jìn)行街道改造，實行區(qū)——社區(qū)專門管理機(jī)構(gòu)（街道級）——社區(qū)居委會的管理模式是有可能的?？梢园押推絽^(qū)作為試點(diǎn)，待新的社區(qū)管理體制成熟后推向全市。

三、天津市繼續(xù)深化社區(qū)管理創(chuàng)新具體措施

（一）街道層級的創(chuàng)新：改革街道辦事處為社區(qū)辦事處

在當(dāng)今中國城市存在著兩種基層管理模式并行的局面。一種是傳統(tǒng)的市轄區(qū)——街道辦事處——居委會的基層管理模式，另一種是新興的市轄區(qū)——街道辦事處——社區(qū)委員會的基層管理模式。而現(xiàn)在中國大部分城市都采用新興的社區(qū)管理體制，雖然較傳統(tǒng)體制的管理模式有所進(jìn)步，但是在實際的管理中仍然存在不小的問題，而問題出現(xiàn)的主要原因在于傳統(tǒng)的街道體制已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)今社區(qū)的發(fā)展要求。

針對現(xiàn)在天津社區(qū)管理發(fā)展的實際，參考國內(nèi)外社區(qū)管理的經(jīng)驗提出：首先在社區(qū)發(fā)展較早的、轄區(qū)面積不大的和平區(qū)試點(diǎn)，撤銷其街道建制，學(xué)習(xí)青島的市北區(qū)浮山后社區(qū)和北京石景山區(qū)魯谷社區(qū)的經(jīng)驗，設(shè)立街道級的社區(qū)自治組織，也是社區(qū)的專門管理組織，但為了區(qū)別與所管轄的社區(qū)，暫時稱為社區(qū)辦事處，建立一套新的市轄區(qū)——社區(qū)辦事處——社區(qū)的城市基層管理模式。

（二）社區(qū)層級的創(chuàng)新：社區(qū)管理組織構(gòu)成設(shè)想

筆者認(rèn)為在社區(qū)層級，建立合理的社區(qū)管理組織也是非常重要的?，F(xiàn)在很多地區(qū)的社區(qū)管理體制創(chuàng)新都是針對這一層級的，大量的成功實踐也有利于我們建立新的社區(qū)管理組織。

筆者通過對全國其它地區(qū)以及天津本地已有的社區(qū)管理組織經(jīng)驗的研究，初步提出一個的社區(qū)管理組織模式的設(shè)想。主要分為四個層次，即提案層，議事層，決策層，執(zhí)行層。提案層主要是由社區(qū)選出的代表組成，屬一種志愿性的職務(wù)，主要是由社區(qū)內(nèi)的知名人士，社區(qū)領(lǐng)袖、退休干部等社會精英、高素質(zhì)群體組成，這并不是社區(qū)代表大會代表，而是專門負(fù)責(zé)對社區(qū)出現(xiàn)的問題進(jìn)行提案的代表。議事層主要是由社區(qū)推選的社區(qū)民意代表組成，即社區(qū)民意代表大會，主要負(fù)責(zé)討論、審議、通過提案。決策層主要是社區(qū)議事協(xié)商委員會，其主要職能是對提案進(jìn)行決策。執(zhí)行層是由社區(qū)內(nèi)有志于為社區(qū)義務(wù)貢獻(xiàn)的志愿者和義工構(gòu)成，負(fù)責(zé)解決能由社區(qū)自身解決的事務(wù)。

隨著天津社區(qū)建設(shè)發(fā)展，社區(qū)與傳統(tǒng)街道體制之間產(chǎn)生的問題越來越多，主要集中在“政社不分，社區(qū)有責(zé)無權(quán)”，所以社區(qū)管理體制的調(diào)整勢在必行的。本文通過對天津各街道的社區(qū)狀況的分析，提出先以和平區(qū)為試點(diǎn)，撤銷街道建制，在街道層級，設(shè)立街道級社區(qū)辦事處，建立區(qū)——社區(qū)辦事處——社區(qū)居委會的城市基層管理體制。在社區(qū)層級，設(shè)立適應(yīng)今后居民自治的社區(qū)自治組織。筆者對天津社區(qū)管理體制創(chuàng)新提出了一些可操作的意見。但是社區(qū)管理的創(chuàng)新可能在某一時期，某一地區(qū)能起到較為顯著的作用，并不一定就立竿見影的解決所有的問題，任何制度或體制的確立都需要較長的時間，一點(diǎn)一滴的完善。

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基金項目：中文名稱：教育部人文社會科學(xué)《中國城市型行政區(qū)管理體制確立、現(xiàn)狀與改革研究》項目成果（編號：05JA770022）

作者簡介：張威（1981－～），男，漢族，天津人，天津農(nóng)學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理系，研究方向：城市地理相關(guān)。