重溫鄧小平《黨和國家領導制度的改革》

摘要：1980年鄧小平在中共中央政治局擴大會議上作的《黨和國家領導制度的改革》報告指出，改革并完善黨和國家各方面的制度是一項艱巨的長期的任務，改革并完善黨和國家的領導制度是實現(xiàn)這個任務的關鍵。在改革開放30年后的今天，我們?nèi)杂斜匾販剡@一報告，以更好地推進政治體制改革。

關鍵詞：鄧小平；政治體制；領導制度；改革

中圖分類號：D62文獻標識碼：Ａ文章編號：１００３－８５４Ｘ（２００9）01－００64－０2

改革開放30年以來，我們在經(jīng)濟方面取得了天翻地覆、舊貌換新顏的偉大變化；在政治方面也取得了很大的進步，但比起經(jīng)濟改革的成就來說，就滯后多了。是鄧小平只設計了改革經(jīng)濟體制的藍圖，沒有設計改革政治體制的藍圖嗎？不是，大家都會記得在改革開放的大好形勢下，1980年鄧小平在中共中央政治局擴大會議上作了《黨和國家領導制度的改革》報告，報告獲得政治局討論通過，成為改革政治體制的藍圖。隨后，黨的十三大吹響了改革政治體制的號角。但不久改革就因“六四事件”而停頓下來了。是不是鄧小平設計的改革政治體制的藍圖錯了呢？從改革開放30年的實踐情況來看，改革政治體制的成效不大，遠遠落后于經(jīng)濟體制改革，其根本原因，就在于中斷了鄧小平倡導的政治體制改革。因此，在紀念改革開放30周年的時候，我們有必要重溫鄧小平的《黨和國家領導制度的改革》，以更好地推進政治體制改革。

鄧小平說：“改革并完善黨和國家各方面的制度，是一項艱巨的長期的任務，改革并完善黨和國家的領導制度，是實現(xiàn)這個任務的關鍵。”①因為改革并完善黨和國家的領導制度，對于改革和完善黨和國家各方面的制度，起著決定性作用。近30年改革政治體制的實踐經(jīng)驗證明，盡管在政府機構改革和法制建設等方面，花了很大力氣，也取得了很多成就，但仍不令人滿意，其原因就在這里。

為什么要改革黨和國家的領導制度呢？

第一，政治體制要與經(jīng)濟體制相適應，是馬克思主義的一條基本原則。

我國黨的一元化領導制度，是在新民主主義革命時期從蘇聯(lián)搬過來，在革命根據(jù)地隨著革命戰(zhàn)爭的勝利而發(fā)展起來的。這種領導制度，在新民主主義革命時期，適應高度統(tǒng)一集中的需要，對于組織和發(fā)動人民群眾，調(diào)動一切可以調(diào)動的人力、物力和財力，團結社會各種力量，保證革命戰(zhàn)爭的勝利，起過巨大的歷史作用。在新中國成立以后，在革命戰(zhàn)爭中發(fā)展起來的黨的一元化領導制度，自然就成為黨和國家的領導制度了。為了適應計劃經(jīng)濟發(fā)展的需要，在建國后這一領導制度也隨之更加健全和完善起來了。現(xiàn)在，計劃經(jīng)濟已為市場經(jīng)濟所取代，顯然，過去適應計劃經(jīng)濟體制的黨的一元化領導制度，就不再適應市場經(jīng)濟發(fā)展的要求了。

第二，從黨的一元化領導制度本身來看，它不是高效、快捷、精煉、簡便的行政運作制度，弊端很多。

所謂黨的一元化領導制度，就是一種以黨為一元化領導的黨政雙軌運行制度：在黨方面，從黨中央到黨的基層委員會和不設基層委員會的總支部委員會或支部委員會，都有一套包括組織機構、人員編制和工作任務在內(nèi)的領導體系；在行政方面，從國務院到鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府，也有一套包括組織機構、人員編制和工作任務在內(nèi)的領導體系。這種領導制度，基本上有兩種形式：一是黨組領導制。按照十七大黨章規(guī)定：“在中央和地方國家機關、人民團體、經(jīng)濟組織和其他非黨組織的領導機關中，可以成立黨組。黨組發(fā)揮領導核心作用?！边@就是說，設有黨組的單位的工作，由黨組領導。該單位的基層黨委，只起監(jiān)督保證作用。二是黨委領導下的首長負責制。凡不設黨組的單位，由該單位的基層委員會和不設基層委員會的總支部委員會或支部委員會領導本單位的工作，實行黨委領導下的首長負責制。

這種以黨為一元化領導的黨政雙軌運行制的主要特點有三：

（1）黨領導一切。不僅政治領域的事務要由黨領導，其他一切領域的事務，也要由黨來領導。用毛澤東的話來說就是：“東、西、南、北、中，黨是領導一切的?！痹诩訌婞h的一元化領導的口號下，正如鄧小平所說：“不適當?shù)亍⒉患臃治龅匕岩磺袡嗔杏邳h委，黨委的權力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導?！雹?/p>

（2）領導方式是黨政雙軌運行制。同級黨委領導同級政府，各單位的黨組或黨委領導本單位的行政。因此，每一重大事件的決策、實施和反饋，一般來說，都需要經(jīng)過由黨到政，或由政到黨的程序。因此，要興辦一事，由黨到政，或由政到黨，關卡很多，手續(xù)繁瑣，自然效率就很低了。同時，黨政機構重疊，中間層次機構和臨時機構很多，官員龐雜眾多，人浮于事的現(xiàn)象很普遍。因為連結黨政運行的紐帶，就是各種中間層次機構和各種臨時機構。中間層次機構都具有黨政兩重性：一方面，是黨委的領導機構；另一方面，又是政府的辦事機關。它們通常都是一個機構，一套人馬，卻掛著黨政兩塊牌子。例如黨委的農(nóng)委，在政府就叫農(nóng)辦。又如某地發(fā)生特大旱災，需要加強黨對抗旱救災的領導，就需派一名黨委負責人掛帥，抽調(diào)政府部門有關人員，組成一個抗旱救災臨時機構。這樣，政府機構總在膨脹。因此，在歷次機構改革中，都提出要砍掉中間層次機構和臨時機構，但改革的實踐卻表明：越砍越多，形成精減——膨脹——再精減——再膨脹的惡性循環(huán)。其根本原因就在于這些中間層次機構和臨時機構，是連結黨政雙軌運行的紐帶，如果把它們砍掉，施政運行，特別是要加強黨的一元化領導就困難了。近30年來的政治體制改革，都在努力尋求建立一個功能齊全、分工明確、精干高效、具有自我調(diào)節(jié)功能的政府體系，但結果總不能令人滿意，原因也在這里。

（3）黨政不分。黨的領導權和國家的行政權以及企事業(yè)單位的經(jīng)營管理權，界限不十分清楚明確，因而常常結合行使。因此，黨不僅掌握著國家的領導權，同時也行使著國家的行政權，甚至企事業(yè)單位的經(jīng)營管理權。因為，不論是政府部門，還是企事業(yè)單位，都有兩個主要領導人：一個是黨委書記或黨組書記，一個是行政首長。他們對本地區(qū)或本單位的一切工作負有領導職責，并由書記掛帥。在這種領導體制下，一些黨委，特別是基層黨委，熱衷于直接管理人、財、物，產(chǎn)、供、銷，反而對黨要管黨缺乏應有的積極性了。這樣，就不可避免地產(chǎn)生了脫離群眾、官僚主義、壓制民主以及形形色色的不正之風和貪污腐敗等現(xiàn)象。

第三，黨的一元化領導制度是產(chǎn)生“文革”災難的制度原因，不改革這一制度就不能根本鏟除重演類似“文革”悲劇的可能性。

前面已指出，我國黨的一元化領導制度是從蘇聯(lián)搬過來的。蘇聯(lián)黨的一元化領導制度，是十月革命勝利后在國內(nèi)戰(zhàn)爭時期產(chǎn)生、發(fā)展起來的。國內(nèi)戰(zhàn)爭結束以后，斯大林把它健全和完善起來，作為黨和國家的領導制度，即所謂“斯大林政治模式”。它窒息了蘇聯(lián)社會主義民主的發(fā)展，造成了蘇聯(lián)解體的悲劇，并給第二次世界大戰(zhàn)后建立的東歐社會主義國家?guī)砹藶碾y性后果。凡是效法“斯大林政治模式”的社會主義國家，都不可避免地會重蹈斯大林覆轍，重演斯大林悲劇。所以，鄧小平說：“斯大林嚴重破壞社會主義法制，毛澤東同志就說過，這樣的事件在英、法、美這樣的西方國家不可能發(fā)生。他雖然認識到這一點，但是由于沒有在實際上解決領導制度問題以及其他一些原因，仍然導致了‘文化大革命的十年浩劫。這個教訓是極其深刻的。不是說個人沒有責任，而是說領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。這種制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。”③

因此，鄧小平說：“現(xiàn)在提出改革并完善黨和國家領導制度的任務，以適應現(xiàn)代化建設的需要，時機和條件都已成熟?！雹苤挥懈母稂h和國家的領導制度，才能“從制度上保證黨和國家政治生活的民主化、經(jīng)濟管理的民主化、整個社會生活的民主化，促進現(xiàn)代化建設事業(yè)的順利發(fā)展”⑤。這就是我們今天重溫鄧小平《黨和國家領導制度的改革》的啟示和意義。

注釋：

①②③④⑤《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第342、329、333、342-343、336頁。

作者簡介：陳嘉陵，男，1925年生，四川武勝人，湖北省社會科學院研究員，湖北武漢，430077。

（責任編輯 劉龍伏）