民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的立法構(gòu)想

徐黎明

【摘要】由于立法的缺失,人民檢察院長期缺乏對民事執(zhí)行的法律監(jiān)督,現(xiàn)階段雖然不少地方的檢察院在實務(wù)中探索民事執(zhí)行監(jiān)督,但由于立法中沒有明確規(guī)定,使得這些探索不能成為正式的制度。建立有效的民事執(zhí)行法律監(jiān)督制度有助于突破“執(zhí)行難”與“執(zhí)行亂”的困境。

【關(guān)鍵詞】民事執(zhí)行 檢察監(jiān)督 立法構(gòu)想

公正的民事審判必須以公正的民事執(zhí)行作為圓滿的結(jié)局。正如前蘇聯(lián)法學(xué)家雅維茨在《法的一般理論——哲學(xué)與社會學(xué)問題》中說,“法的實現(xiàn)是法執(zhí)行主要社會職能的特殊方式。如果法的規(guī)定不能在社會關(guān)系中得到實現(xiàn)的話,那法什么都不是?！狈傻纳谟趯崿F(xiàn),而民事執(zhí)行是民事法律得以實現(xiàn)的必不可少的形式和途徑,是司法權(quán)威和司法公信力確立和展示的紐帶。十屆全國人大常務(wù)委員會第三十次會議審議通過的民事訴訟法修正案已于2008年4月1日開始實行,該修正案修改的重要內(nèi)容之一,就是民事執(zhí)行程序。與民事訴訟法修正案相配套,最高人民法院還頒布了《關(guān)于民事執(zhí)行程序若干問題的規(guī)定》,完善了執(zhí)行程序,在法院的內(nèi)部強化了對執(zhí)行活動的監(jiān)督,但是綜觀所有的規(guī)定,對執(zhí)行活動的外部法律監(jiān)督問題幾乎不涉及?！耙乐篂E用權(quán)力,就必須以權(quán)力制約權(quán)力”,因而根治“執(zhí)行難”與“執(zhí)行亂”的主要措施不僅在于完善執(zhí)行制度,同時應(yīng)該配置對執(zhí)行主體行使權(quán)力的具體監(jiān)督程序。

建立民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的必要性

“執(zhí)行難”與“執(zhí)行亂”的現(xiàn)狀要求建立民事執(zhí)行檢察制度。民事“執(zhí)行難”已經(jīng)成為了一個難以短期消除的社會問題,相當比例的生效判決無法執(zhí)行,如同打了“法律白條”,使得法律的公信力大大下降。近十年來,全國民事案件的總執(zhí)行實際到位率為42.97%,其中婚姻家庭、繼承糾紛類案件的執(zhí)行實際到位率為91.62%,權(quán)屬類、侵權(quán)糾紛類案件為41.05%,合同類糾紛案件為36.31%。①這些數(shù)字告訴我們,民事案件總的執(zhí)行到位率也就是1/3多一點,離消除“執(zhí)行難”還有很遠的距離。另外,關(guān)于執(zhí)行法官職務(wù)犯罪的報道也不斷見諸媒體,如阜陽中院原執(zhí)行庭庭長王春友案,王利用擔(dān)任阜陽市中級人民法院執(zhí)行庭庭長的職務(wù)之便,受賄116.61萬元,貪污1萬元,并有75萬多元巨額財產(chǎn)不能說明合法來源。執(zhí)行案件中的職務(wù)犯罪,顯現(xiàn)了“執(zhí)行亂”的冰山一角。“陽光是最好的防腐劑”,如果說法院的內(nèi)部監(jiān)督是一縷陽光,那么檢察監(jiān)督就是陽光普照。

民事執(zhí)行程序的司法地位要求建立民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度。民事執(zhí)行程序是確保生效判決予以實現(xiàn)的程序,保證民事執(zhí)行程序效用的充分發(fā)揮就等于確保了法院審判程序作出的判決的嚴肅性與權(quán)威性。按照“有權(quán)力就必須有制約”的理論,要使民事執(zhí)行程序正常地發(fā)揮作用,必須在制度上安排監(jiān)督機制,并且保證這種監(jiān)督機制能夠充分發(fā)揮作用?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定(試行)》規(guī)定:“上級人民法院依法監(jiān)督下級人民法院的執(zhí)行工作,最高人民法院依法監(jiān)督地方各級人民法院及專門人民法院的執(zhí)行工作?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉執(zhí)行程序若干問題的解釋》中還補充規(guī)定了“責(zé)令執(zhí)行法院限期執(zhí)行”和“變更執(zhí)行法院”兩種執(zhí)行監(jiān)督方式。但是,目前的民事執(zhí)行監(jiān)督都屬于法院的內(nèi)部監(jiān)督,沒有逃脫 “自己監(jiān)督自己”的邏輯悖論。而檢察院對民事執(zhí)行的監(jiān)督則屬于外部監(jiān)督,監(jiān)督的效果更容易為公民所接受。

強化人民檢察院的法律監(jiān)督職能也要求建立民事執(zhí)行檢察制度。2008年11月28日,中共中央政治局通過了《關(guān)于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》,從發(fā)展社會主義民主政治、加快建設(shè)法治國家的戰(zhàn)略高度,對司法體制改革作出了戰(zhàn)略部署。這個文件規(guī)定檢察院刑偵職能劃歸公安局管轄,檢察院專司法律監(jiān)督。而目前絕大多數(shù)檢察院的工作重心放在公訴與自偵工作上,民行檢察工作相對比較薄弱,如果檢察院不改變目前的工作策略,就無法應(yīng)對日后的改革。2008年全國法院系統(tǒng)共審結(jié)刑事一審案件768130件,共審結(jié)民事一審案件5381185件,②審結(jié)的民事案件是審結(jié)的刑事案件的7倍多,由此可見,確立民事執(zhí)行檢察監(jiān)督將有很大的空間,理應(yīng)成為

強化人民檢察院法律監(jiān)督職能的題中之義。

建立民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度面臨的制約因素

《民事訴訟法》中對民事執(zhí)行監(jiān)督?jīng)]有作專門的規(guī)定。由于《民事訴訟法》在執(zhí)行程序中沒有相應(yīng)的對民事監(jiān)督的規(guī)定,導(dǎo)致檢察機關(guān)對民事執(zhí)行的外部監(jiān)督?jīng)]有直接的法律依據(jù)。在司法實踐中就出現(xiàn)了最高人民法院的司法解釋排除檢察機關(guān)對民事執(zhí)行的監(jiān)督的現(xiàn)象。如《關(guān)于對執(zhí)行程序中的裁定抗訴不予受理的批復(fù)》(法復(fù)[1995]5號),該批復(fù)認為:人民法院為了保證已發(fā)生法律效力的判決、裁定或者其他法律文書的執(zhí)行而在執(zhí)行程序中作出的裁定,不屬于抗訴的范圍。因此,人民檢察院針對人民法院在執(zhí)行程序中作出的查封財產(chǎn)裁定提出抗訴,于法無據(jù)。對于堅持抗訴的,人民法院應(yīng)通知不予受理。

人們對檢察監(jiān)督的觀念滯后與人民法院對檢察監(jiān)督的抵制。長期以來,人們在認識上對民事檢察監(jiān)督存在著偏見,認為民事訴訟是平等主體間的對抗,檢察機關(guān)的介入是公權(quán)力干預(yù)私權(quán),有礙司法公正。因此,即便是有法律明文規(guī)定的民事審判監(jiān)督,其法理基礎(chǔ)都受到諸多質(zhì)疑,更何況是法律沒有明確規(guī)定的民事執(zhí)行監(jiān)督了。此外,法院從自身部門本位主義出發(fā),對民事執(zhí)行檢察監(jiān)督持抵制的態(tài)度,最高人民法院通過司法解釋排斥人民檢察院對民事執(zhí)行的監(jiān)督,是制約這項工作的主要因素。

人民檢察院民行監(jiān)督力量薄弱,監(jiān)督手段匱乏。目前許多市級及基層檢察院把工作的重心與重點放在了刑事檢察部門,以筆者對南寧市檢察院的調(diào)查,就檢察官的數(shù)量上來看,反貪局22人,公訴一處13人;公訴二處10人;民行檢察處只有6人。而且民行部門的辦案人員當中多數(shù)是“半路出家”,全日制大專院校的法律本科以上學(xué)歷的專業(yè)人才比較少?；鶎訖z察院的民行部門人員配備就更少了,一般的為2人,少數(shù)地方還有一人科室的。民行檢察部門力量薄弱的現(xiàn)狀,嚴重制約了民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作的開展。在開展工作時,由于民行監(jiān)督法定的監(jiān)督手段就只有抗訴、提檢察建議等比較單一的手段,使得辦案人員無法及時了解情況和準確適用有關(guān)的規(guī)定,從而影響了民事執(zhí)行監(jiān)督的質(zhì)量。

上述制約民事執(zhí)行檢察工作的因素中,最根本的因素就是立法對民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的疏失。俗話說:名正才能言順。正因為沒有立法的明確規(guī)定,所以才會有法院的抵制;檢察院才不能大規(guī)模地開展民事執(zhí)行檢察監(jiān)督,才不可能給檢察院的民行檢察部門配備足夠多的人員。因此要從根本上克服上述制約因素,只能從完善立法入手。

構(gòu)建民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的具體設(shè)想

修改《民事訴訟法》第十四條的規(guī)定。將原來“人民檢察院有權(quán)對民事審判活動實行法律監(jiān)督?！备臑?“人民檢察院有權(quán)對民事訴訟活動實行法律監(jiān)督。”因為目前理論界的爭議以及檢、法兩家就民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的爭議主要源于對“民事審判”的理解不一,如果將“民事審判”改為“民事訴訟”,則不存在理解上的歧義,因為民事訴訟活動就包括了“民事審判”與“民事執(zhí)行”活動。

確立法院與檢察院的信息溝通制度。監(jiān)督必須建立在知情的基礎(chǔ)上,檢察院要想對民事執(zhí)行進行有效的監(jiān)督,就必須通過多種渠道了解法院的民事審判活動。首先,將檢察長列席審判委員會會議制度化。應(yīng)該在《民事訴訟法》修改的時候,明確規(guī)定“人民法院召開審判委員會會議時,必須要通知同級人民檢察院”。其次,要建立民事案件立案及判決情況通知同級檢察院制度。在民事案件立案后5日之內(nèi),要將立案的情況通知檢察院。人民法院將民事案件的立案情況通知檢察院,便于檢察院決定對民事審判過程采取適當?shù)姆绞竭M行事中監(jiān)督;將民事案件的判決情況通知檢察院,便于檢察院決定采取適當?shù)姆绞竭M行事后監(jiān)督。確立法院與檢察院的信息溝通制度,就是讓法院將抵制監(jiān)督的態(tài)度轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃咏邮鼙O(jiān)督,讓檢察院的監(jiān)督成為有本之木,有源之水。

增加檢察機關(guān)在民事執(zhí)行監(jiān)督中的職權(quán)。一是決定暫停執(zhí)行權(quán)。人民檢察院對人民法院的民事執(zhí)行進行現(xiàn)場監(jiān)督的過程中,如果發(fā)現(xiàn)繼續(xù)執(zhí)行會給案外利害關(guān)系人、社會公共利益造成不可挽回的重大損害的,可以做出暫停執(zhí)行的決定,人民法院必須暫停執(zhí)行,組成合議庭對執(zhí)行案件進行審查,這相當于增加了執(zhí)行程序中案外人尋求救濟的途徑。二是要求公安機關(guān)協(xié)助調(diào)查取證權(quán)。對于法院的執(zhí)行活動是否違反法定程序,以及執(zhí)行人員在執(zhí)行程序中是否有瀆職行為等,只有通過調(diào)查取證才能了解。檢察院作為法律監(jiān)督機關(guān)不適合自己去調(diào)查取證,但有權(quán)要求公安機關(guān)協(xié)助調(diào)查取證,這樣可以避免監(jiān)督者“既是運動員又是裁判員”的嫌疑,符合正當程序的要求,也可以理順公、檢、法三機關(guān)在司法職權(quán)配置上的邏輯關(guān)系。(作者單位:廣西民族大學(xué)政法學(xué)院)

注釋

①http://news.xinhuanet.com/politics/2009-10/28,2009年10月28日。

②“中國法治建設(shè)年度報告(2008年)”,《中國法學(xué)會》,載中國平安網(wǎng),2009年11月30日。