我國復(fù)議前置制度的立法完善

季 宏

【摘要】目前我國的復(fù)議前置制度是由法律、法規(guī)共同設(shè)置的。但賦予法規(guī)設(shè)置復(fù)議前置程序權(quán)限是不合理的,這使得相對人自由選擇救濟(jì)途徑的權(quán)利受到限制,在客觀上加大了相對人維權(quán)的成本。我國應(yīng)當(dāng)確立復(fù)議前置的專業(yè)性標(biāo)準(zhǔn)和政策性標(biāo)準(zhǔn),探討解決具有極強專業(yè)技術(shù)性的案件的其他程序機制。

【關(guān)鍵詞】復(fù)議前置 設(shè)置標(biāo)準(zhǔn) 程序機制

所謂復(fù)議前置,是指行政相對人認(rèn)為特定具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,必須先申請行政復(fù)議,對行政復(fù)議決定不服才可向人民法院提起行政訴訟。在行政復(fù)議與行政訴訟的程序銜接關(guān)系上,根據(jù)《行政訴訟法》第三十七條,我國實行復(fù)議選擇主義,復(fù)議前置是例外,必須由法律、法規(guī)明確規(guī)定。

復(fù)議前置制度設(shè)置規(guī)范

根據(jù)《行政訴訟法》第三十七條第二款,全國人大及其常委會制定的法律可以設(shè)置復(fù)議前置程序。在立法實踐中,法律設(shè)置的復(fù)議前置程序相當(dāng)有限,目前限于納稅爭議案件、涉及經(jīng)營者集中的反壟斷行政案件以及國家安全、集會游行示威管理方面的拘留處罰案件等。近些年來頒布的法律,大有取消“復(fù)議前置”、尤其是取消行政法規(guī)規(guī)定的“復(fù)議前置”的趨勢,比如國務(wù)院1997年發(fā)布的《審計法實施條例》第四十六條為審計決定設(shè)置了復(fù)議前置程序,而2006年修正后的《審計法》第四十八條第一款則將有關(guān)財務(wù)收支的審計決定案件規(guī)定為復(fù)議選擇案件。

除法律外,法規(guī)也可以設(shè)置復(fù)議前置程序。國務(wù)院制定的行政法規(guī)設(shè)置的“復(fù)議前置”情形較多,比如工傷保險、宗教管理、外匯管理、個體工商戶管理以及社會保險費、價格違法行為、鹽業(yè)管理、儲蓄管理條例、水路運輸管理、航道管理、企業(yè)法人登記管理等方面的行政處罰案件。各省、自治區(qū)、直轄市及較大的市人大及其常委會制定的地方性法規(guī)規(guī)定的“復(fù)議前置”案件,也不在少數(shù)。

賦予法規(guī)設(shè)置復(fù)議前置程序權(quán)限是不當(dāng)?shù)?。首?復(fù)議前置程序?qū)嵸|(zhì)限制了相對人的行政訴權(quán);而行政訴權(quán)屬于受憲法保障的基本權(quán)利,由法規(guī)來限制甚至變相剝奪,有違現(xiàn)行憲法確立的人權(quán)保障理念。其次,從立法體制看,憲法第一百二十六條明確規(guī)定“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)”,即人民法院行使審判權(quán)僅受法律約束;立法法第九條規(guī)定:司法制度屬于“法律絕對保留事項”,必須由法律加以規(guī)定。復(fù)議前置是對人民法院行使行政審判權(quán)的程序限制,應(yīng)當(dāng)屬于司法制度范疇。因此,授予法規(guī)設(shè)置復(fù)議前置程序的權(quán)限,有違憲法和立法法關(guān)于立法權(quán)分配的規(guī)定。第三,從司法獨立看,國務(wù)院制定行政法規(guī)設(shè)置復(fù)議前置程序,屬于國務(wù)院干預(yù)人民法院行政審判權(quán)的行使,這有悖司法獨立原則。最后,從法制統(tǒng)一看,由省、自治區(qū)、直轄市或較大的市的人大及其常委會制定的地方性法規(guī)設(shè)置復(fù)議前置程序,直接后果是導(dǎo)致各地規(guī)定不一,比如,科技行政處罰案件,《貴陽市科學(xué)技術(shù)進(jìn)步條例》第七十條為其設(shè)置復(fù)議前置程序,而其他省、自治區(qū)、直轄市及較大的市制定的相關(guān)《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步條例》大多未為其設(shè)置復(fù)議前置程序。

總之,將復(fù)議前置程序的規(guī)范依據(jù)下放到“法規(guī)”,導(dǎo)致相對人自由選擇救濟(jì)途徑的權(quán)利受到限制。尤其是在當(dāng)前我國行政復(fù)議普遍難以公正解決行政爭議的情況下,這種程序安排無疑延緩了相對人合法權(quán)益的保障,而且在客觀上加大了相對人維權(quán)的成本。在實踐中,我國目前行政復(fù)議案件存在居高不下的維持率和判決改變率,復(fù)議前置所具有的減輕法院負(fù)擔(dān)、加速救濟(jì)程序等內(nèi)在功能也難以發(fā)揮。

復(fù)議前置制度設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)

我國應(yīng)當(dāng)確立復(fù)議前置的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),以排除單行法律或者法規(guī)自行設(shè)置復(fù)議前置程序的隨意性。

專業(yè)性標(biāo)準(zhǔn)。行政復(fù)議和行政訴訟是解決行政爭議的最重要途徑。一般來說,擁有精良技術(shù)裝備和專業(yè)從業(yè)人員的行政機關(guān)是行政管理問題的專家,相比較而言,法院則不具備解決純粹行政問題的知識優(yōu)勢。因此,學(xué)者們一般主張,復(fù)議前置范圍嚴(yán)格限定于某些具有極強專業(yè)技術(shù)性的案件。

具體行政行為主要由主體、對象、內(nèi)容、方式、依據(jù)五大要素構(gòu)成。其中,“依據(jù)”要素可以分為兩個方面:事實依據(jù)和規(guī)范依據(jù)。具有極強專業(yè)技術(shù)性的案件,主要是指發(fā)生爭議的具體行政行為的事實依據(jù)具有極強專業(yè)技術(shù)性,即其需要通過極強專業(yè)技術(shù)性的知識認(rèn)定有關(guān)事實,或者發(fā)生爭議的具體行政行為的規(guī)范依據(jù)本身是專業(yè)性很強的技術(shù)規(guī)范,例如納稅爭議、外匯管理爭議等。因此,若認(rèn)定事實或者適用規(guī)范不涉及極強專業(yè)技術(shù),則不應(yīng)納入復(fù)議前置程序的適用范圍。

政策性標(biāo)準(zhǔn)。在當(dāng)代中國,行政權(quán)力強大,而司法審判權(quán)相對較弱。一旦行政爭議呈高對抗性、高政策性,其解決需要動用大量人力、物力以及專業(yè)力量時,應(yīng)當(dāng)由行政機關(guān)先行處理,人民法院進(jìn)行事后的合法性審查,這有利于及時、充分地解決爭議。也就是說,政策性很強的行政爭議案件適宜納入復(fù)議前置程序適用范圍,例如行政復(fù)議法第三十條第一款規(guī)定的確認(rèn)自然資源權(quán)屬案件、國家安全法第三十一條規(guī)定的行政拘留的國家安全處罰案件,皆是因為涉及很強的政策性問題,需要主管行政機關(guān)根據(jù)案件具體情形進(jìn)行政策性的行政裁量。

對于極強專業(yè)技術(shù)性和政策性案件,若行政機關(guān)在行政程序中依法舉行聽證,并根據(jù)聽證筆錄作出處理決定的,由于行政機關(guān)已經(jīng)通過相對正式的聽證程序聽取相對人的陳述、申辯,并進(jìn)行了交互式的舉證、質(zhì)證、辯論,也就是說,上述復(fù)議前置功能已經(jīng)通過聽證程序得以實現(xiàn),故“為程序經(jīng)濟(jì)計”,對于此類經(jīng)過聽證程序的案件,應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)事人不經(jīng)行政復(fù)議而直接提起行政訴訟。

解決極強專業(yè)技術(shù)性案件的其他程序機制

對具有極強專業(yè)技術(shù)性的案件可以設(shè)置復(fù)議前置程序,但這絕不意味著復(fù)議前置程序是解決所有具有極強專業(yè)技術(shù)性案件的唯一途徑。一般認(rèn)為,商標(biāo)、專利、藥品、交通事故、醫(yī)療事故、商檢等案件,也具有很強專業(yè)技術(shù)性,但我國現(xiàn)行法并沒有通過設(shè)置復(fù)議前置解決爭議,而是通過其他途徑解決爭議。具體而言,這些途徑主要有:

第一,設(shè)置專門機構(gòu)負(fù)責(zé)處理專門爭議,但當(dāng)事人對該專門機構(gòu)的決定依法可以提起行政訴訟。比如國務(wù)院工商行政管理部門設(shè)立商標(biāo)評審委員會,負(fù)責(zé)處理商標(biāo)爭議事宜;國務(wù)院專利行政部門設(shè)立專利復(fù)審委員會,負(fù)責(zé)處理專利爭議事宜。

第二,將極強專業(yè)技術(shù)性的事實認(rèn)定工作交由行政機關(guān)進(jìn)行認(rèn)定,而行政機關(guān)的認(rèn)定僅作為證據(jù),當(dāng)事人不得單獨對此提起行政復(fù)議或行政訴訟。一旦發(fā)生爭議,該認(rèn)定仍可由受理與該認(rèn)定相關(guān)的行政處罰案件、民事賠償案件或者刑事案件的人民法院作為證據(jù)進(jìn)行審核認(rèn)定。比如,道路交通事故認(rèn)定,“作為處理交通事故的證據(jù)”,“不屬于具體行政行為,不能向人民法院提起行政訴訟”。如此,交通事故認(rèn)定權(quán)保留給公安機關(guān)交通管理部門,爭議處理機關(guān)(包括人民法院)在爭議解決程序中可以將其作為證據(jù)進(jìn)行審查,以確定其是否具有證明力以及證明力大小。

第三,將極強專業(yè)技術(shù)性的事實認(rèn)定工作交由主管行政機關(guān)進(jìn)行認(rèn)定,但對該認(rèn)定不服申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的,必須經(jīng)過再次認(rèn)定。比如,根據(jù)《進(jìn)出口商品檢驗法》第二十八條、第二十九條,進(jìn)出口商品的報檢人對商檢機構(gòu)作出的檢驗結(jié)果有異議的,不可直接申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟,而必須經(jīng)過復(fù)驗,對復(fù)驗結(jié)論不服才可依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。

第四,將極強專業(yè)技術(shù)性的問題交由具有專業(yè)知識的社會組織或者專家進(jìn)行鑒定、檢驗,而該鑒定、檢驗僅作為證據(jù),當(dāng)事人不得單獨對此提起行政復(fù)議或行政訴訟。一旦發(fā)生爭議,該鑒定、檢驗仍可由受理相關(guān)案件的人民法院作為證據(jù)進(jìn)行審核認(rèn)定。比如,醫(yī)療事故的技術(shù)鑒定由負(fù)責(zé)組織醫(yī)療事故技術(shù)鑒定工作的醫(yī)學(xué)會組織專家鑒定組進(jìn)行,其鑒定結(jié)論作為對發(fā)生醫(yī)療事故的醫(yī)療機構(gòu)和醫(yī)務(wù)人員作出行政處理以及進(jìn)行醫(yī)療事故賠償調(diào)解的依據(jù)。

《行政許可法》第28條規(guī)定:“對直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品的檢驗、檢測、檢疫,除法律、行政法規(guī)規(guī)定由行政機關(guān)實施的外,應(yīng)當(dāng)逐步由符合法定條件的專業(yè)技術(shù)組織實施。專業(yè)技術(shù)組織及其有關(guān)人員對所實施的檢驗、檢測、檢疫結(jié)論承擔(dān)法律責(zé)任?！痹摋l盡管不是針對行政救濟(jì)而言,但該條透露出的“專業(yè)的事,應(yīng)當(dāng)由專業(yè)的人去做”的價值取向是值得贊賞的。上述四種途徑均能發(fā)揮行政機關(guān)或者相關(guān)專業(yè)組織、專家的專業(yè)技術(shù)特長。

行政復(fù)議作為準(zhǔn)司法程序,要求行政復(fù)議人員應(yīng)具備相應(yīng)的法律能力和技術(shù)能力。但就目前情況看,許多地方的復(fù)議機構(gòu)專業(yè)人員匱乏。這導(dǎo)致出現(xiàn)理論與實踐的分離:理論要求將具有專業(yè)技術(shù)性的案件納入復(fù)議前置程序適用范圍,而復(fù)議人員整體素養(yǎng)偏低,很難勝任專業(yè)技術(shù)很強的復(fù)議審理工作。因此,在行政復(fù)議制度尚未有大幅改進(jìn)的情形下,上述途徑是切實可行的,甚至可以借鑒上述制度改造我國現(xiàn)行法律所規(guī)定的復(fù)議前置案件。比如,對《反壟斷法》第五十三條規(guī)定的反壟斷案件,可以借鑒商標(biāo)評審、專利復(fù)審制度,賦予國務(wù)院反壟斷委員會處理反壟斷爭議權(quán)限,而該反壟斷委員會處理反壟斷爭議時應(yīng)當(dāng)由商業(yè)專家和法律專家組成合議組進(jìn)行審理,并實行少數(shù)服從多數(shù)的原則。(作者為中國人民大學(xué)法學(xué)院博士生)