我國農(nóng)村社會保險需要法制化

黎建飛

【摘要】農(nóng)村集體保障與家庭保障的弱化,使得完善農(nóng)村社會保障體系,建立農(nóng)村社會保險制度變得極為必要。而社會主義法治的統(tǒng)一性、規(guī)范性、效力的普遍性等是農(nóng)村社會保險制度建立與運(yùn)行的條件和依據(jù)。建立農(nóng)村社會保險,相關(guān)的法律制度建設(shè)必不可少。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村養(yǎng)老 社會保險 法制化

建立農(nóng)村社會保險制度,完善覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系,是促進(jìn)社會公平正義、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),推動和諧社會建設(shè)的重要工作。在我國農(nóng)村社會保險建設(shè)中,相關(guān)的法律制度建設(shè)是必不可少的。

社會主義法制原則的統(tǒng)一性是我國農(nóng)村社會保險建立的前提

我國農(nóng)村原本實(shí)行以家庭為主的保障體系和在家庭保險基礎(chǔ)上建立的集體保障制度。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)隨改革開放逐步解體,農(nóng)民原來從集體當(dāng)中得到的保障基本消失,可以依靠的只有家庭。家庭為其成員提供抵御各類社會風(fēng)險的基本條件,老人由孩子贍養(yǎng),既有利于其身心健康,也降低了家庭保障的經(jīng)濟(jì)成本。所以,溫家寶總理在全國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)工作會議上的講話中仍然強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持發(fā)揮農(nóng)村傳統(tǒng)養(yǎng)老保障方式的積極作用:“孝敬老人是中華民族的優(yōu)良傳統(tǒng),這在什么時候都不能丟?！雹?/p>

但家庭保障機(jī)制的缺陷也是十分明顯的。隨著市場經(jīng)濟(jì)的深化和社會生產(chǎn)力的不斷發(fā)展,政治、經(jīng)濟(jì)、社會、法律和人口的變化,家庭抵御社會風(fēng)險的功能必然從唯一走向多元、從主體變?yōu)檠a(bǔ)充。人口流動頻率的增加和個體之間受教育程度的差距,在動搖社會傳統(tǒng)觀念的同時,還在家庭成員中制造了代際距離。如果制度層面的遺產(chǎn)稅等相關(guān)繼承法律實(shí)行,那么老人通過控制財(cái)產(chǎn)來迫使年輕一代履行贍養(yǎng)義務(wù)的手段也失去了先前的威力。過去這些年出生率的下降,使社會逐漸向老齡化發(fā)展,這進(jìn)一步弱化了家庭抵御社會風(fēng)險的功能。

由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制還沒有根本改變,我國農(nóng)村社會保險制度建設(shè)與城市社會保障制度發(fā)展不同步,城鄉(xiāng)社會保障之間的鴻溝越拉越大。而社會公平正義是中國特色社會主義的本質(zhì)屬性,也是我國社會保障制度的根本要求。要促進(jìn)科學(xué)發(fā)展,構(gòu)建和諧社會就必須在不斷發(fā)展的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)社會公平與正義,擴(kuò)大基本公共服務(wù)。國家層面的社會保障制度不僅強(qiáng)調(diào)制度的統(tǒng)一性,也在本質(zhì)上強(qiáng)調(diào)制度的公平性。這是與社會主義法制的基本原則不謀而合的。

社會主義法制的統(tǒng)一性要求立法在內(nèi)容上統(tǒng)一和法律得到普遍遵守,要求一切法律、法規(guī)、規(guī)范性文件以及非規(guī)范性法律文件的制定,必須符合憲法的規(guī)定或者不違背憲法的規(guī)定。在所有法律淵源中,下位法的制定必須有憲法和上位法作為依據(jù),從上位法法律效力。在不同類法律淵源中、同一類法律淵源中和同一個法律文件中,規(guī)范性法律文件不得相互抵觸。各個法律部門之間的規(guī)范性法律文件不得沖突、抵觸或重復(fù),應(yīng)該相互協(xié)調(diào)和補(bǔ)充。社會主義法制的統(tǒng)一性原則為國家的社會保障制度不應(yīng)當(dāng)按照城市和鄉(xiāng)村來劃分提供了有力的法律依據(jù),可以通過不斷推進(jìn)改革發(fā)展,在實(shí)現(xiàn)有中國特色社會主義現(xiàn)代化的道路上,逐步縮小乃至最終消除城鄉(xiāng)差距。

社會主義法制效力的普遍性是我國農(nóng)村社會保險建立的保證

在現(xiàn)代社會中,市場競爭激烈,市場機(jī)制的失靈和個人對市場風(fēng)險的控制能力有限,這決定了社會成員的社會保障需要依靠國家強(qiáng)制力保證實(shí)施。而要建立起有效的保障機(jī)制,涉及的社會關(guān)系領(lǐng)域多(政治、經(jīng)濟(jì)、金融、家庭)、范圍廣(政府、各類企業(yè)、全體公民),因此必須有強(qiáng)制性的調(diào)控手段,依靠法律的效力來保障。

本文的主題是農(nóng)村養(yǎng)老,以此為例,由于家庭養(yǎng)老資源日漸減少,農(nóng)村社會養(yǎng)老保險就成為農(nóng)村居民的必需。養(yǎng)老保險是全體社會成員老年生活的基本需求,具有長期儲蓄和延期支付的特征,其周期長和風(fēng)險大的特點(diǎn)要求真實(shí)的信息管理和強(qiáng)制性的信用責(zé)任,而這正是法律手段的長處所在。

溫家寶總理在全國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)工作會議上的講話中指出:“養(yǎng)老保險要到未來才受益,交了錢要到規(guī)定的年齡后才能領(lǐng)到養(yǎng)老金,這個時間差往往會使許多農(nóng)民心里不踏實(shí)?！雹诰蜕鐣蓡T個人而言,年輕時的短視使之不愿為老年時進(jìn)行應(yīng)有的儲蓄,當(dāng)其年老時就只能依靠他人和社會。如果社會不強(qiáng)制其成員參加養(yǎng)老保險,則最后的結(jié)果便只能是誰也無所依靠。

由于農(nóng)村貧困的存在,必然有一部分人缺乏養(yǎng)老儲蓄的能力。金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)營中的風(fēng)險和保險公司在市場競爭中成敗的不確定性,以及個體社會成員對于自己儲蓄回報的不可控制,對于投入商業(yè)保險的預(yù)期的不能確定,都要求國家依法建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。這也是世界上166個國家中,90%即160個以上的國家實(shí)施強(qiáng)制性養(yǎng)老保險的理由所在。

社會主義法制實(shí)施的有效性是我國農(nóng)村社會保險管理的保障

我國農(nóng)村社會保障制度是從農(nóng)村社會養(yǎng)老保險著手的,并且首先在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和比較發(fā)達(dá)的地區(qū)開展。

1987年3月,國務(wù)院決定進(jìn)行建立我國農(nóng)村基層社會保障體系的探索。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和富裕地區(qū),以村(少數(shù)為鄉(xiāng)、鎮(zhèn))為主體的社區(qū)型養(yǎng)老保障方式開始出現(xiàn)。到1989年6月,全國有19個省(自治區(qū)、直轄市)進(jìn)行了養(yǎng)老保險試點(diǎn),參加人數(shù)達(dá)90多萬人,積累資金4100萬元,已有21.6萬農(nóng)民開始領(lǐng)取養(yǎng)老金。2007年末全國參加農(nóng)村養(yǎng)老保險的人數(shù)為5171萬人。全年共有392萬農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金,比上年增加37萬人。全年共支付養(yǎng)老金40億元。年末農(nóng)村養(yǎng)老保險基金累計(jì)結(jié)存412億元。③

與城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險不同,農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的突出特點(diǎn)是政府不承諾投入,實(shí)行完全積累的個人賬戶,農(nóng)民享有的養(yǎng)老金水平與繳費(fèi)多少直接掛鉤。在1997年的東南亞金融危機(jī)中,各地對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險認(rèn)識不一,農(nóng)村社會養(yǎng)老保險處于進(jìn)退兩難的境地。由于管理體制上的漏洞,農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金尚存在投資風(fēng)險、管理風(fēng)險、利率風(fēng)險、支付風(fēng)險等。隨著農(nóng)村老齡化程度的提高,領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)、養(yǎng)老金支出將會繼續(xù)大幅增加。巨額農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金被挪用等違法犯罪事件更加劇了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度健康運(yùn)行的困難和風(fēng)險。民政部部長李學(xué)舉今年4月22日向全國人大常委會報告農(nóng)村社會保障體系建設(shè)情況的報告也顯示,農(nóng)村基層社會保障管理機(jī)構(gòu)不健全,管理水平較低,在資格審核、資金發(fā)放等方面存在不夠規(guī)范、隨意性較大的問題。④

社會主義法制實(shí)施要求執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究,嚴(yán)懲破壞法律尊嚴(yán)的行為。我國憲法第五條規(guī)定:“一切違反憲法和法律的行為,必須予以追究?！睂υ谵r(nóng)村社會保險建設(shè)中的一切違法犯罪行為,無一例外地都要依法予以追究和制裁。保證法的實(shí)施的重要條件之一,是建立一個完善的法律監(jiān)督系統(tǒng),包括專門國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督、社會團(tuán)體、人民群眾的監(jiān)督和黨的監(jiān)督。社會主義法制實(shí)施的直接結(jié)果就是法律秩序的建立。只有依法建立的農(nóng)村社會保險制度,才具有穩(wěn)定性與長效性,才能為農(nóng)村居民提供切實(shí)有效的保障。

社會主義法制的規(guī)范性是我國農(nóng)村社會保險運(yùn)行的依據(jù)

我國的農(nóng)村社會保險制度建設(shè)是在多種制度并存的社會環(huán)境中進(jìn)行的。農(nóng)村居民與社會保險的關(guān)系也有多種形式的轉(zhuǎn)換,如農(nóng)民工、失地農(nóng)民、返鄉(xiāng)農(nóng)民等,因此,建立能夠在全國范圍內(nèi)有效轉(zhuǎn)移和與其他養(yǎng)老保障制度相銜接的農(nóng)村養(yǎng)老保險勢在必行。在與城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保險制度、農(nóng)民工的養(yǎng)老保險辦法、被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障措施以及計(jì)劃生育對象的養(yǎng)老補(bǔ)助等政策的相互銜接與兼容中,法律制度的規(guī)范性具有特別重要的意義。

由于制度銜接的不嚴(yán)密,近年來出現(xiàn)了農(nóng)民工“退?！爆F(xiàn)象,這是與國家社會保障制度的建立和農(nóng)村居民的社會保險需求背道而馳的。“退?！睂趧诱呱鐣ｋU權(quán)益的侵害表現(xiàn)在農(nóng)民工從“退?！敝心玫降膬H僅是自己繳納的那一部分,用人單位為其繳納的更大部分從此不復(fù)存在,以國家財(cái)力為最后保險的其他權(quán)益也隨之消失?！巴吮！睂τ谏鐣ｋU制度的傷害表現(xiàn)在全體社會成員的未來都與社會保險制度密切相關(guān),社會保險制度是全體社會成員未來的依靠。如果勞動者在能夠勞動時不為社會保險基金添磚加瓦,社會保險的大廈就難以矗立。

因此,農(nóng)民工參與社會保險就應(yīng)當(dāng)享受社會保險。他們的各項(xiàng)社保權(quán)利要通過法律強(qiáng)制來予以保障,不應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)“退?！敝惖默F(xiàn)象。農(nóng)村社會保險法律制度應(yīng)當(dāng)為農(nóng)村居民的多重身份提供一貫且有效的社會保障。為了適應(yīng)農(nóng)村勞動力亦工亦農(nóng)、亦商亦農(nóng)和農(nóng)村人口務(wù)農(nóng)、務(wù)工、經(jīng)商,流動性大的實(shí)際情況,必須依靠法律來完成農(nóng)村中各類人員都統(tǒng)一參加農(nóng)村社會保險的任務(wù)。在農(nóng)村社會保險制度內(nèi),農(nóng)村社會養(yǎng)老保險關(guān)系隨人遷移,農(nóng)村居民本身不會因流動而失去保障,從而促進(jìn)農(nóng)村勞動力的流動,并保障他們的勞動權(quán)利與社會保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。(作者為中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、勞動和社會保障法研究所所長)

注釋

①②溫家寶:“開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)工作,逐步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”,中央人民政府網(wǎng),2009年8月18日。

③人力資源和社會保障部,國家統(tǒng)計(jì)局:《2007年度勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報》,www.molss.gov.cn,2008年6月5日。

④“我國農(nóng)村基層社會保障管理仍然薄弱”,新華網(wǎng),2009年4月23日。