中國(guó)能源安全現(xiàn)狀及戰(zhàn)略選擇

【摘要】目前,中國(guó)能源安全主要面臨結(jié)構(gòu)性危機(jī)和制度性困境兩大挑戰(zhàn)。中國(guó)政府可考慮實(shí)施以多邊合作為依托重點(diǎn)加入國(guó)際能源機(jī)構(gòu),以區(qū)域合作為基礎(chǔ)推動(dòng)建立“東北亞能源共同體”,以國(guó)際能源新秩序?yàn)槟繕?biāo)積極參與國(guó)際能源貿(mào)易價(jià)格定價(jià)機(jī)制等戰(zhàn)略。

【關(guān)鍵詞】中國(guó)能源安全戰(zhàn)略 國(guó)際能源機(jī)構(gòu) “東北亞能源共同體” 國(guó)際能源新秩序

近年來(lái),中國(guó)能源結(jié)構(gòu)正在進(jìn)行重大調(diào)整,能源安全的形態(tài)正在發(fā)生質(zhì)變。這給中國(guó)的政治、外交、軍事、科技和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等提出了一個(gè)全新的課題——如何保障中國(guó)能源安全。解決好這個(gè)問(wèn)題,對(duì)于實(shí)現(xiàn)“中國(guó)和平發(fā)展”戰(zhàn)略和完成“十一五”規(guī)劃具有十分重要的意義。

中國(guó)能源安全的現(xiàn)狀

目前中國(guó)能源安全,主要面臨以下兩大挑戰(zhàn):

結(jié)構(gòu)性危機(jī)

第一,能源結(jié)構(gòu)不合理,依然是以煤為主。中國(guó)是世界上唯一以煤為主的能源消費(fèi)大國(guó)。在中國(guó)現(xiàn)有的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中,煤占68%。根據(jù)國(guó)際能源機(jī)構(gòu)的預(yù)測(cè),2030年煤仍占中國(guó)能源消費(fèi)總量的60%。①

第二,能源人均占有量低,能源資源分布不均勻。雖然中國(guó)能源總量生產(chǎn)居世界第三位,但人均擁有量遠(yuǎn)低于世界平均水平。中國(guó)人均能源探明儲(chǔ)量只有世界平均水平的33%。②中國(guó)能源資源總體分布不均勻。其特點(diǎn)是北多南少,西富東貧;品種分布是北煤、南水和西油氣,因而形成了北煤南運(yùn)、西氣東輸和西電東送等長(zhǎng)距離輸送的基本格局。

第三,能源供需矛盾日益突出。20世紀(jì)90年代以來(lái),隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng),能源供應(yīng)不足成為制約中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。從1992年開(kāi)始,中國(guó)能源生產(chǎn)的增長(zhǎng)幅度小于能源消費(fèi)的增長(zhǎng)幅度,能源生產(chǎn)與消費(fèi)總量缺口逐漸拉大,能源消費(fèi)與供應(yīng)不足的矛盾日益突出。

第四,石油對(duì)外依存度過(guò)大,儲(chǔ)備體制不健全。由于中國(guó)原油產(chǎn)量的增長(zhǎng)大大低于石油消費(fèi)量的增長(zhǎng),造成中國(guó)石油供應(yīng)短缺、進(jìn)口依存度飆升。按照國(guó)際能源機(jī)構(gòu)的預(yù)測(cè),2020年中國(guó)石油對(duì)外依存度將達(dá)到68%。③此外,目前中國(guó)原油進(jìn)口的60%以上來(lái)自于局勢(shì)動(dòng)蕩的中東和北非,中國(guó)進(jìn)口石油主要采取海上集中運(yùn)輸,原油運(yùn)輸約4/5通過(guò)馬六甲海峽,形成了制約中國(guó)能源安全的“馬六甲困局”(the Malacca Dilemma)。同時(shí),我國(guó)的石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備還剛剛起步,石油儲(chǔ)備體制很不完善。

第五,能源利用率低,能源環(huán)境問(wèn)題突出。中國(guó)的能源利用率長(zhǎng)期偏低,單位產(chǎn)值的能耗是發(fā)達(dá)國(guó)家的3～4倍,主要工業(yè)產(chǎn)品單耗比國(guó)外平均高40%,能源平均利用率只有30%左右。④另外,中國(guó)以煤為主的能源結(jié)構(gòu)也不利于環(huán)境保護(hù)。據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì)報(bào)告,全球有20個(gè)污染最嚴(yán)重的城市,中國(guó)就占了16個(gè)。⑤

管理性制度困境

從20世紀(jì)80年代末開(kāi)始,中國(guó)能源管理機(jī)構(gòu)分分合合、不斷調(diào)整。在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi),與能源相關(guān)的管理、開(kāi)發(fā)和研究職能,分散在國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部和電監(jiān)會(huì)等部門(mén),⑥權(quán)限不明、職責(zé)不清。由于缺乏有效的能源安全管理體制,一方面難以出臺(tái)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的政策措施,另一方面即使出臺(tái)宏觀能源政策,也無(wú)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)貫徹實(shí)施,更無(wú)法實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)的政策目標(biāo),暴露了能源安全的制度性危機(jī)。另外,能源市場(chǎng)的壟斷行為不可忽視。目前,中國(guó)能源行業(yè)改革與發(fā)展的最大障礙是行業(yè)內(nèi)的壟斷經(jīng)營(yíng)和區(qū)域市場(chǎng)分割等違反市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的行為。

中國(guó)能源安全的應(yīng)對(duì)措施

為了解決能源安全所面臨的重大挑戰(zhàn),中國(guó)政府正在采取一系列對(duì)策措施。

從供需入手,充分利用國(guó)內(nèi)外兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng),應(yīng)對(duì)結(jié)構(gòu)性危機(jī)

立足于國(guó)內(nèi)(包括陸地和海洋)能源的勘探、開(kāi)發(fā)和建設(shè)。例如,隨著大慶等老油田產(chǎn)量的下降,近年來(lái)新疆已逐漸成為國(guó)內(nèi)第三大石油基地。又如,2007年5月,中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司在河北省唐山市境內(nèi)(曹妃甸港區(qū))發(fā)現(xiàn)了儲(chǔ)量規(guī)模達(dá)10億噸的大油田——冀東南堡油田,這是40多年來(lái)中國(guó)石油勘探的最大發(fā)現(xiàn)。此外,海洋石油天然氣工業(yè)是中國(guó)成長(zhǎng)最快、發(fā)展?jié)摿薮蟮男屡d海洋產(chǎn)業(yè)。

積極參與能源安全的國(guó)際合作,實(shí)現(xiàn)能源供應(yīng)多元化。中國(guó)政府已參與了多個(gè)多邊能源合作機(jī)制,是國(guó)際能源論壇、世界能源大會(huì)、亞太經(jīng)合組織、東盟“10+3”等機(jī)制的正式成員,是《能源憲章條約》的觀察員,與國(guó)際能源機(jī)構(gòu)等國(guó)際能源組織保持著較為密切的聯(lián)系。同時(shí),中國(guó)與美國(guó)、英國(guó)、俄羅斯、日本、歐佩克等建立了雙邊或多邊的能源對(duì)話機(jī)制。此外,中國(guó)還參與了東亞地區(qū)的清潔排放貿(mào)易、亞太清潔發(fā)展和氣候伙伴計(jì)劃、“碳收集領(lǐng)導(dǎo)人論壇”、“甲烷市場(chǎng)化伙伴計(jì)劃”和“氫能經(jīng)濟(jì)伙伴計(jì)劃”等。

加快石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備建設(shè),健全能源安全預(yù)警應(yīng)急機(jī)制。目前中國(guó)已制定了石油儲(chǔ)備規(guī)劃。2003年5月,中國(guó)正式成立了國(guó)家發(fā)改委石油儲(chǔ)備辦,專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)石油儲(chǔ)備。2003年,中國(guó)開(kāi)始規(guī)劃建設(shè)首批四個(gè)戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備基地,分別位于大連、青島和浙江省的寧波、舟山。2007年12月正式成立了國(guó)家石油儲(chǔ)備中心。到2010年,中國(guó)將建成相當(dāng)于30天進(jìn)口量的石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備規(guī)模。

落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)。中國(guó)政府堅(jiān)持能源生產(chǎn)、消費(fèi)和環(huán)境保護(hù)并重的方針,把清潔能源技術(shù)的開(kāi)發(fā)應(yīng)用作為一項(xiàng)重要戰(zhàn)略任務(wù),采取多種有效措施,降低能源開(kāi)發(fā)利用對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響,減輕能源消費(fèi)增長(zhǎng)對(duì)環(huán)境保護(hù)帶來(lái)的巨大壓力,促進(jìn)人與自然的和諧發(fā)展。

加快可再生能源的開(kāi)發(fā)利用。2005年2月,第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十四次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)可再生能源法》,從而為可再生能源的開(kāi)發(fā)利用提供了法律依據(jù)。同時(shí),按照中國(guó)政府制定的可再生能源長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略的規(guī)定,到2010年可再生能源將占能源消費(fèi)總量的10%,2020年達(dá)到18%,2030年達(dá)到30%。⑦此外,中國(guó)政府采取擴(kuò)大核電供應(yīng)的戰(zhàn)略。

通過(guò)法律政策措施和市場(chǎng)手段,鼓勵(lì)節(jié)能、合理用能、提高能源利用率。2007年10月,第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》修訂草案。⑧新的節(jié)能法在法律層面將節(jié)約資源確定為中國(guó)的基本國(guó)策。

改革和完善能源管理體制,應(yīng)對(duì)制度性危機(jī)

組建了國(guó)家能源委員會(huì)和國(guó)家能源局。2008年3月,第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議決定設(shè)立國(guó)家能源委員會(huì)和國(guó)家能源局。國(guó)家能源委員會(huì)作為高層次的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)研究擬訂國(guó)家能源發(fā)展戰(zhàn)略,審議能源安全和能源發(fā)展中的重大問(wèn)題;國(guó)家能源局主要負(fù)責(zé)擬訂并組織實(shí)施能源行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和標(biāo)準(zhǔn),發(fā)展新能源,促進(jìn)能源節(jié)約等。

加強(qiáng)能源法制建設(shè),起草了《能源法》。2007年12月,國(guó)家能源辦正式對(duì)外公布《能源法》(征求意見(jiàn)稿),向社會(huì)各界征集修改、完善的意見(jiàn)和建議。作為中國(guó)能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律,《能源法》(征求意見(jiàn)稿)包含總則、能源綜合管理、能源戰(zhàn)略與規(guī)劃、能源開(kāi)發(fā)與加工轉(zhuǎn)換等15章,共140條。

制定了《反壟斷法》,鼓勵(lì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。2007年8月,第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)反壟斷法》。反壟斷法的出臺(tái),有助于預(yù)防和制止能源領(lǐng)域的壟斷行為,保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng),提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率,維護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益,促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

中國(guó)能源安全的戰(zhàn)略選擇

從宏觀上看,未來(lái)幾年中國(guó)政府可以著重考慮采取以下戰(zhàn)略,來(lái)維護(hù)中國(guó)的能源安全。

以多邊合作為依托,重點(diǎn)加入國(guó)際能源機(jī)構(gòu)

如前所述,目前中國(guó)政府已參與了多個(gè)多邊能源合作機(jī)制。因此,今后中國(guó)政府一方面要在現(xiàn)已參加的多邊能源合作機(jī)制中爭(zhēng)取發(fā)揮更大的作用,另一方面還要想方設(shè)法加入國(guó)際能源機(jī)構(gòu)。現(xiàn)在中國(guó)還不是國(guó)際能源機(jī)構(gòu)的成員國(guó)。一旦中國(guó)加入國(guó)際能源機(jī)構(gòu),國(guó)際能源機(jī)構(gòu)將在加強(qiáng)中國(guó)與其他能源消費(fèi)國(guó)的合作、應(yīng)對(duì)突發(fā)性的能源危機(jī)、維護(hù)中國(guó)的能源安全利益以及逐步化解國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)的無(wú)端猜疑等方面,發(fā)揮重要作用。⑨然而,目前中國(guó)加入國(guó)際能源機(jī)構(gòu)仍有一定的困難,主要表現(xiàn)在:第一,成員資格問(wèn)題。加入國(guó)際能源機(jī)構(gòu)的一個(gè)首要條件是經(jīng)合組織的成員國(guó),而中國(guó)至今還不是經(jīng)合組織的成員。第二,緊急石油儲(chǔ)備義務(wù)。國(guó)際能源機(jī)構(gòu)要求各成員國(guó)保持不低于其90天石油進(jìn)口量的石油存量,而中國(guó)當(dāng)前的緊急石油儲(chǔ)備不到30天,這與國(guó)際能源機(jī)構(gòu)的規(guī)定有很大的差距。第三,信息通報(bào)義務(wù)。按照《國(guó)際能源綱領(lǐng)協(xié)議》的規(guī)定,成員國(guó)應(yīng)定期向秘書(shū)處報(bào)告該國(guó)石油公司的財(cái)務(wù)、資本投資、原油成本等所有情況,以供國(guó)際能源機(jī)構(gòu)理事會(huì)決策時(shí)作參考。而在供應(yīng)中斷期間,國(guó)際能源機(jī)構(gòu)還要求石油公司直接向其提供有關(guān)的信息。因此,國(guó)際能源機(jī)構(gòu)的“信息通報(bào)義務(wù)”對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)有一定的挑戰(zhàn)性和一個(gè)適應(yīng)過(guò)程。

為了加入國(guó)際能源機(jī)構(gòu),中國(guó)政府一方面應(yīng)盡快增加戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備;另一方面可以與國(guó)際能源機(jī)構(gòu)及其重要成員國(guó)協(xié)商,采取特別協(xié)定的方式⑩,建立特定的“中國(guó)—國(guó)際能源機(jī)構(gòu)合作協(xié)調(diào)機(jī)制”,并給予中國(guó)以特定待遇,如成為“聯(lián)系國(guó)”,享受準(zhǔn)成員國(guó)待遇等。這種做法與國(guó)際能源機(jī)構(gòu)的一些成員國(guó)希望中國(guó)加入該機(jī)構(gòu)的愿望是一致的。

以區(qū)域合作為基礎(chǔ),推動(dòng)建立“東北亞能源共同體”

東北亞是當(dāng)今與美國(guó)、歐洲并列的世界三大能源市場(chǎng)之一。隨著東北亞經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長(zhǎng),能源安全成為東北亞國(guó)家共同面臨的問(wèn)題。作為能源消費(fèi)與進(jìn)口大國(guó)的中、日、韓,在能源問(wèn)題上存在著尖銳的利益沖突和激烈競(jìng)爭(zhēng),但合作領(lǐng)域也十分廣泛。目前“東北亞能源共同體”的構(gòu)想尚處于探索階段。在當(dāng)今國(guó)際關(guān)系的背景下,要想建立這樣一個(gè)區(qū)域性國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織,還面臨不少困難。例如,冷戰(zhàn)安全結(jié)構(gòu)的消極影響,歷史問(wèn)題和領(lǐng)土爭(zhēng)端區(qū)域意識(shí)薄弱、缺乏地區(qū)認(rèn)同,美國(guó)因素以及領(lǐng)導(dǎo)權(quán)問(wèn)題等。因此,“東北亞能源共同體”的形成可能尚需時(shí)日。盡管如此,有關(guān)國(guó)家應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念,本著相互尊重、循序漸進(jìn)、開(kāi)放包容的精神,增進(jìn)相互信任,擴(kuò)大共同利益。在此基礎(chǔ)上,逐步形成體現(xiàn)地區(qū)多樣性特征、與多層次的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作相協(xié)調(diào)、并為各方都能接受的地區(qū)能源安全合作的法律框架。

為此,東北亞各國(guó)可采取以下步驟:一、簽訂《東北亞能源共同體憲章》。中、日、韓三國(guó),在能源共同開(kāi)發(fā)的基礎(chǔ)上,可以參考《歐洲煤鋼共同體條約》和《歐洲能源憲章條約》,簽訂類(lèi)似的《東北亞能源共同體憲章》(Charter of the Northeast Asian Energy Community),建立“東北亞能源共同體”。{11}二、樹(shù)立“合作安全”的觀念。東北亞各國(guó)應(yīng)摒棄以實(shí)力抗衡謀求安全優(yōu)勢(shì)的舊式思維,通過(guò)加強(qiáng)各領(lǐng)域合作擴(kuò)大共同利益,提高應(yīng)對(duì)威脅和挑戰(zhàn)的能力與效率。因此,通過(guò)合作安全建立“東北亞能源共同體”,是實(shí)現(xiàn)東北亞和平與繁榮的有效途徑。三、加強(qiáng)“東北亞意識(shí)”。中、日、韓三國(guó)應(yīng)以信賴為基礎(chǔ),營(yíng)造“東北亞意識(shí)”或思想,在東北亞多元文化中尋找共同性,樹(shù)立地區(qū)內(nèi)共同文化價(jià)值觀,加強(qiáng)各國(guó)的交流,進(jìn)一步推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作和安全合作向前發(fā)展。四、堅(jiān)持循序漸進(jìn)原則。由于東北亞國(guó)際關(guān)系的復(fù)雜性,東北亞多邊能源合作的發(fā)展應(yīng)分階段進(jìn)行。

以建立國(guó)際能源新秩序?yàn)槟繕?biāo),參與國(guó)際能源貿(mào)易價(jià)格定價(jià)機(jī)制

作為世界第二大石油消費(fèi)國(guó)和第三大石油進(jìn)口國(guó)的中國(guó),在國(guó)際石油定價(jià)中的話語(yǔ)權(quán)還很弱,一般只能被動(dòng)接受?chē)?guó)際油價(jià)。因此,從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,中國(guó)應(yīng)積極參與國(guó)際石油貿(mào)易價(jià)格定價(jià)機(jī)制,形成自己的石油報(bào)價(jià)系統(tǒng),以增強(qiáng)對(duì)國(guó)際油價(jià)的調(diào)控能力,從而影響國(guó)際石油市場(chǎng)和國(guó)際油價(jià)。{12}此外,目前國(guó)際能源格局正在發(fā)生深刻的變化:歐佩克和美國(guó)對(duì)能源的影響力將逐漸走弱,非歐佩克能源輸出國(guó)和新興經(jīng)濟(jì)體對(duì)能源的影響日益凸顯;國(guó)際能源格局由兩極結(jié)構(gòu)——生產(chǎn)國(guó)集團(tuán)和消費(fèi)國(guó)集團(tuán)——向多極結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。{13}因此,改革國(guó)際能源秩序的時(shí)機(jī)開(kāi)始顯現(xiàn)。中國(guó)應(yīng)該利用這一歷史機(jī)遇,積極推動(dòng)國(guó)際能源新秩序的早日建立。

綜上可見(jiàn),當(dāng)今中國(guó)能源安全主要面臨結(jié)構(gòu)性危機(jī)和制度性困境等兩大挑戰(zhàn)。為此,中國(guó)政府采取了一系列應(yīng)對(duì)措施。從微觀上講,中國(guó)政府從供需入手,充分利用國(guó)內(nèi)外兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng),應(yīng)對(duì)結(jié)構(gòu)性危機(jī);改革和完善能源管理體制,應(yīng)對(duì)制度性危機(jī)。而就宏觀戰(zhàn)略而言,中國(guó)政府應(yīng)克服困難,實(shí)施以多邊合作為依托重點(diǎn)加入國(guó)際能源機(jī)構(gòu)、以區(qū)域合作為基礎(chǔ)推動(dòng)建立“東北亞能源共同體”、以國(guó)際能源新秩序?yàn)槟繕?biāo)積極參與國(guó)際能源貿(mào)易價(jià)格定價(jià)機(jī)制等戰(zhàn)略。(作者為武漢大學(xué)珞珈特聘教授、博導(dǎo);本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“我國(guó)能源安全的現(xiàn)狀及法律保障研究”的階段性成果,項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào):05CFX015)

注釋

①See International Energy Agency, World Energy Outlook 2002, Paris 2002, p. 249.

②資料來(lái)源:世界銀行:《世界發(fā)展報(bào)告》,2004年7月;B.P., 2004 Statistical Review of World Energy, available at http://www.bp.com.

③See International Energy Agency, World Energy Outlook 2004, Paris, 2004, p. 92, p.96, p.117.

④倪健民主編:《國(guó)家能源安全報(bào)告》,北京:人民出版社,2005年,第29頁(yè)。

⑤⑦See Bo Kong, An Anatomy of Chinas Energy Insecurity and Its Strategies, Pacific Northwest National Laboratory, 2005, p. 6, p. 30.

⑥See Erica Strecker Downs, “The Chinese Energy Security Debate”, The China Quarterly, No. 177, 2004,pp. 25-29.

⑧新的《節(jié)約能源法》自2008年4月1日起施行。

⑨參見(jiàn)楊澤偉:“國(guó)際能源機(jī)構(gòu)法律制度初探——兼論國(guó)際能源機(jī)構(gòu)對(duì)維護(hù)我國(guó)能源安全的作用”,《法學(xué)評(píng)論》,2006年第6期。

⑩挪威就是以特別協(xié)定的方式加入國(guó)際能源機(jī)構(gòu)的。

{11}參見(jiàn)楊澤偉:“‘東北亞能源共同體法律框架初探”,《法學(xué)》,2006年第4期。

{12}參見(jiàn)程偉力:“影響國(guó)際石油價(jià)格因素的定量分析”,《國(guó)際石油經(jīng)濟(jì)》,2005年第8期。

{13}參見(jiàn)世界風(fēng)力發(fā)電網(wǎng)信息中心:《G20時(shí)代開(kāi)創(chuàng)國(guó)際能源新秩序》(2009年6月8日),載世界風(fēng)力發(fā)電網(wǎng)http://www.86wind.com/info/detail/2-9826.html,最后訪問(wèn)日期2009年7月17日。