上海市教育體制改革回顧與展望

徐冬青

一、上海市教育體制改革的主要內(nèi)容

回顧改革開放30年，上海市主要進(jìn)行了包括教育投入體制，辦學(xué)體制，教育管理體制以及科技、科研和培訓(xùn)創(chuàng)新體制四大方面的教育體制改革。正是這四大體制改革的協(xié)調(diào)推進(jìn)、分層遞進(jìn)，把上海市的教育從水平較低，資源匱乏的狀態(tài)，轉(zhuǎn)變到主要負(fù)載開掘和提升人力資源、提高城市綜合競爭力的重要戰(zhàn)略資源地位，并成為上海都市發(fā)展的重要構(gòu)成部分。

1從“粗放”到“均衡”：教育投入規(guī)模效益非常明顯

改革開放30年來，上海市的教育從低度發(fā)展向高度發(fā)展的轉(zhuǎn)變，投入起著決定性作用。與國際、國內(nèi)發(fā)達(dá)城市相比，上海市在改革開放之初存在著很大差距。為了盡快縮短差距，實(shí)現(xiàn)城市超常規(guī)發(fā)展，上海市在教育投入體制上形成了以政府主導(dǎo)投入為主、多渠道籌集教育經(jīng)費(fèi)、社會(huì)辦學(xué)為主要補(bǔ)充的多元教育投入框架。通過重點(diǎn)與普及相結(jié)合，成本分擔(dān)與政府資助相結(jié)合，投資融資與捐資集資相結(jié)合，分項(xiàng)投入與集中投入相結(jié)合等方式，實(shí)現(xiàn)了教育總投入的持續(xù)上升。在投入規(guī)模效益方面成績非常明顯，30年里大大縮短了與發(fā)達(dá)國家大都市的距離，為上海市教育均衡加優(yōu)質(zhì)的發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)打下了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

2從“政府包攬”到“多元辦學(xué)”：辦學(xué)體制改革在規(guī)范中穩(wěn)步推進(jìn)

隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，上海市市民教育需求層次不斷提升，追求優(yōu)質(zhì)而多樣的教育，對(duì)傳統(tǒng)公辦教育模式提出了挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府包攬辦學(xué)的弊端越來越突出，加上政府投入公共教育本身的能力有限，教育的舉辦迫切需要吸引社會(huì)投入，共同分擔(dān)教育成本，提高體制效率。

上海市自改革開放開始，打破政府包攬辦學(xué)的辦學(xué)體制改革就一直在不斷推進(jìn)和深化，民辦教育或社會(huì)力量辦學(xué)從高等教育領(lǐng)域逐漸延伸到基礎(chǔ)教育領(lǐng)域。伴隨著高考的恢復(fù)，成人自學(xué)考試機(jī)構(gòu)開辟了民間舉辦教育的先河。20世紀(jì)90年代以后，基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的民辦中小學(xué)得到大力發(fā)展，與此同時(shí)，借鑒民辦機(jī)制的公辦學(xué)校的轉(zhuǎn)制包括高等教育中的“二級(jí)學(xué)院”或“獨(dú)立學(xué)院”，也進(jìn)行了大膽探索。上海市現(xiàn)今已經(jīng)形成了以政府為主導(dǎo)，公辦學(xué)校與民辦學(xué)校共同發(fā)展的格局：學(xué)前教育領(lǐng)域，民辦教育發(fā)展強(qiáng)勁；基礎(chǔ)教育領(lǐng)域，民辦教育發(fā)展持續(xù)穩(wěn)定；高等教育領(lǐng)域，民辦教育發(fā)展層次不斷提升；其他辦學(xué)領(lǐng)域，社會(huì)力量占據(jù)主導(dǎo)地位。

3從“地方負(fù)責(zé)”到“公共治理”：教育管理體制改革不斷深化

1985年，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于教育體制改革的決定》拉開了我國教育管理體制改革的序幕。在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域，首先進(jìn)行了地方化管理改革的嘗試：20世紀(jì)90年代中期，隨著高等教育大眾化的戰(zhàn)略推進(jìn)，高等教育管理重心從中央到地方下移趨勢(shì)也越來越明顯，“211工程”“985工程”推行中的中央與地方共建管理模式，標(biāo)志著我國大學(xué)管理體制的新變化。

在基礎(chǔ)教育方面，上海市實(shí)行的地方負(fù)責(zé)、二級(jí)管理體制充分調(diào)動(dòng)了區(qū)縣政府的辦學(xué)積極性，激發(fā)了地方辦學(xué)的熱情與活力；在高等教育方面，隨著中央與地方共建模式的推進(jìn)，上海市的高等教育多元管理體制在摸索中前進(jìn)，共建模式帶來了地方投入高等教育的積極性，同時(shí)也促進(jìn)了高校為社會(huì)、地方城市發(fā)展服務(wù)的意識(shí)和能力：在社會(huì)組織建設(shè)層面，中介組織得到大力培育和發(fā)展，形成了包括學(xué)校、社區(qū)、社會(huì)法人組織以及政府職能剝離后的部分委托機(jī)構(gòu)等多層次、多功能的中介參與組織，參與學(xué)校發(fā)展的深度逐漸增加；在學(xué)校層面，自主辦學(xué)機(jī)制逐步形成，辦學(xué)活力不斷激發(fā)，分權(quán)治理、法人獨(dú)立、校本管理和多中心決策的理念和實(shí)踐在部分地區(qū)得到嘗試和推進(jìn)。教育管理體制改革正在朝著政府職能轉(zhuǎn)變，社會(huì)廣泛參與，學(xué)校自主辦學(xué)的公共治理框架方向發(fā)展。

4從“行政推動(dòng)”到“自主創(chuàng)新”：科研體制改革日漸深入

上海市一直將科研創(chuàng)新作為構(gòu)建上海市人才高地、提升城市國際綜合競爭力的主要手段和途徑，30年來，科研創(chuàng)新體制發(fā)生了深刻變化。

在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域，上海市群眾性教育科研促進(jìn)學(xué)校發(fā)展的策略—直居于全國領(lǐng)先地位，并且為很多地區(qū)所效仿。這種做法改變了教育科研為大學(xué)所壟斷的局面，突出科研在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的發(fā)展價(jià)值，行動(dòng)研究、敘事研究、案例研究、校本研修等成為中小學(xué)教師專業(yè)發(fā)展的主要研究手段。教育科研在強(qiáng)化教師專業(yè)的內(nèi)在激勵(lì)價(jià)值，改變教師作為教書匠的狀態(tài)和地位，通過研究促使教師向?qū)＜倚桶l(fā)展，促使學(xué)校整體教育內(nèi)涵提升等方面起到了巨大作用。

在高等教育領(lǐng)域，上海市為了實(shí)現(xiàn)一流大學(xué)的發(fā)展目標(biāo)，大力倡導(dǎo)原創(chuàng)性的科研成果，鼓勵(lì)創(chuàng)新，營造整體創(chuàng)新的學(xué)術(shù)環(huán)境。加強(qiáng)重點(diǎn)學(xué)科和重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)，引進(jìn)國際一流人才發(fā)展大學(xué)學(xué)術(shù)，科技園區(qū)的“產(chǎn)學(xué)研”一體化建設(shè)等，表明上海市把高等教育放在越來越突出的地位，發(fā)揮大學(xué)在增加城市綜合力，提升城市文化力中的重要地位和作用。學(xué)校自主創(chuàng)新體系和機(jī)制日益完善，在人才高地建設(shè)和科技創(chuàng)新中發(fā)揮了重要作用。

二、上海市教育體制改革面臨的挑戰(zhàn)

1來自城市功能定位的挑戰(zhàn)

作為國際化大都市，上海市必然要具備一定示范性的特定的城市功能定位。面對(duì)這樣的城市功能定位，必須有相適應(yīng)的教育匹配，必然在教育的外延和內(nèi)涵上有特定的要求。比如從普及教育的角度，在完成義務(wù)教育階段之外，就需要考慮普及義務(wù)高中的問題；從科技水平與城市科技含量來看，就需要大力普及和提升高等教育內(nèi)涵，加大科學(xué)教育的力度，增強(qiáng)大學(xué)在提升城市綜合競爭力中的科技創(chuàng)新能力，進(jìn)一步發(fā)揮大學(xué)文化對(duì)城市文明的現(xiàn)代輻射作用；從學(xué)習(xí)型社會(huì)、學(xué)習(xí)型城市的發(fā)展趨勢(shì)角度，就需要發(fā)動(dòng)并建立全民終身教育體系?？梢哉f，城市的高功能定位，以及國際城市的競爭要求，帶來的是對(duì)整體教育體系從量到質(zhì)的全面挑戰(zhàn)。

2來自人才需求層次提升的挑戰(zhàn)

從20世紀(jì)80年代開始，上海市教育進(jìn)行了整體性的超常規(guī)發(fā)展，先后制定了“高一層，先一步”以及“建設(shè)一流城市、建設(shè)一流教育”的教育發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。據(jù)上海市教育科學(xué)研究院智力開發(fā)研究所編著《新時(shí)期上海教育發(fā)展研究(1983—2005)所載，通過啟動(dòng)“十大緊缺人才培訓(xùn)工程”“再就業(yè)工程”“燎原計(jì)劃”和“綠色證書”等工程，至2003年，上海市大專及大專以上文化程度的人才數(shù)量增加到130萬，是1983年人才普查數(shù)量的4倍多；本科及本科以上文化程度的人才數(shù)量，達(dá)到60余萬人，是1983年人才普查數(shù)量的4倍多。90年代以來，上海市各級(jí)各類教育不斷發(fā)展壯大，1990年到2003年上海普通高校和科研單位共培養(yǎng)研究生6.75萬人，普通高校培養(yǎng)本?？飘厴I(yè)生56.93萬人，累計(jì)約為50萬人，其中研究生4～5萬人，中等職業(yè)教育培養(yǎng)畢業(yè)生86.85萬人，上海市普通高中畢業(yè)生達(dá)到67.77萬人。盡管受教育人數(shù)和

總量與層次都在不斷提高，且提高的速度很快，但是由于起點(diǎn)相對(duì)于發(fā)達(dá)國家大都市的教育水平來說還有相當(dāng)距離，在各項(xiàng)指標(biāo)的比較中，我們占優(yōu)勢(shì)的領(lǐng)域和項(xiàng)目非常少，來自人才需求層次和水平的提升的要求對(duì)上海教育的挑戰(zhàn)巨大。

3來自產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的挑戰(zhàn)

隨著上海市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，2007年GDP已經(jīng)達(dá)到人均6 000美元，在這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上，上海市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大的變化，已經(jīng)出現(xiàn)了第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整和變化，第三產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)地位。第三產(chǎn)業(yè)的大力發(fā)展，對(duì)社會(huì)各行業(yè)的人才類型和素質(zhì)具有一定的要求，這些要求使得教育整體的發(fā)展發(fā)生變化。職業(yè)流動(dòng)和職業(yè)變更速度的加快，使得教育整體的內(nèi)涵發(fā)生了變化。2001年，全市城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)為25.7萬人，其中35歲以下的占六成，25歲以下的占了40.9％，而且還有進(jìn)一步增長的趨勢(shì)。對(duì)于這些不小比例的失業(yè)人數(shù)，如何培養(yǎng)出社會(huì)所需要的人才的問題凸顯。這樣，一方面產(chǎn)業(yè)升級(jí)面臨人才需求不足，而另一方面又存在著一定比例的失業(yè)狀態(tài)，這是上海市面臨的又一大挑戰(zhàn)。

4來自全球化、信息化的挑戰(zhàn)

加入WTO以后，上海市與國際接軌的步伐大大加快，隨著全球化、信息化的速度加快，加速了上海城市總體的國際化程度。同時(shí)，我們也看到，隨著中國在國際競爭體系中的實(shí)力不斷提高，21世紀(jì)，在整個(gè)世界格局中，第三世界將以中國為代表，在國際領(lǐng)域以平等、崛起的姿態(tài)出現(xiàn)。在城市國際化的過程中必然要迎接其他國家?guī)淼母鞣N新挑戰(zhàn)。

三、上海市教育體制改革展望

1加大教育投入，推進(jìn)績效評(píng)估，確立投入重點(diǎn)，促進(jìn)內(nèi)涵提升

作為后發(fā)國家，政府在教育發(fā)展，特別是教育投入中占據(jù)主導(dǎo)地位。集中力量辦最需要的教育，辦最重要的教育、辦最關(guān)鍵的教育是政府不可推卸的責(zé)任。所以，依然需要政府加大教育投入，需要政府通過加大投入盡快縮小城市與農(nóng)村之間的差距，縮小城市居民子女與民工子女接受教育的差距。

確立教育投資作為城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的戰(zhàn)略性地位，改革完善政府教育撥款制度，充分運(yùn)用財(cái)政、金融、信貸等手段提高教育籌資、融資能力，積極開拓資本市場籌措教育發(fā)展所需的資金，通過撥、改、貸和政府貼息等方式，充分發(fā)揮政府教育投入的擴(kuò)張效應(yīng)，需要盡快建立績效撥款制度，形成績效評(píng)估方案，提高撥款效益。

21世紀(jì)，為了在教育中的部分領(lǐng)域或項(xiàng)目率先超越發(fā)達(dá)國家，達(dá)到世界一流領(lǐng)先水平，需要政府通過加大對(duì)精品課程、重點(diǎn)學(xué)科、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室以及重要產(chǎn)業(yè)園區(qū)的重點(diǎn)開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)投入，促使城市教育內(nèi)涵的綜合提升。

2出臺(tái)有力政策，推進(jìn)民辦教育，引導(dǎo)教育消費(fèi)，發(fā)揮體制優(yōu)勢(shì)

改革開放30年，民辦教育在社會(huì)教育整體發(fā)展中，占有一定地位和作用，在籌措教育資源、促進(jìn)教育競爭、增加教育供給、擴(kuò)大教育選擇等方面，具有公辦教育所難以實(shí)現(xiàn)的作用。但是，由于體制障礙，公辦民辦體制之間的發(fā)展不平衡，各種制度性障礙及社會(huì)自發(fā)調(diào)節(jié)機(jī)制包括中介評(píng)估組織、行業(yè)自律組織等不發(fā)達(dá)和不規(guī)范，使得民辦教育的發(fā)展出現(xiàn)“高原”和瓶頸現(xiàn)象。為此，需要政府出臺(tái)有力的扶持民辦教育發(fā)展的政策，大力推進(jìn)民辦教育的整體發(fā)展，提升民辦教育的整體辦學(xué)水平，實(shí)現(xiàn)教育公益性多種形式的共存、共進(jìn)、共榮。

3加快政府職能轉(zhuǎn)變，建立現(xiàn)代學(xué)校制度，理順政府、學(xué)校、社會(huì)和市場關(guān)系

實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化的重要教育體制改革之一，是理順政府、學(xué)校和社會(huì)之間的關(guān)系，形成教育公共治理的機(jī)制。轉(zhuǎn)變政府職能，吸引社會(huì)廣泛參與，確立學(xué)校法人辦學(xué)，都需要建立現(xiàn)代學(xué)校制度體系。只有通過現(xiàn)代學(xué)校制度的建立，才能最終實(shí)現(xiàn)教育公共治理格局，實(shí)現(xiàn)學(xué)校從封閉辦學(xué)走向開放辦學(xué)，從競爭走向合作，從依附走向獨(dú)立，從他律走向自律的現(xiàn)代辦學(xué)形態(tài)。加快建立現(xiàn)代學(xué)校制度，從制度層面保證社會(huì)教育基礎(chǔ)，特別是素質(zhì)教育理念的落實(shí)，真正使得全社會(huì)都來關(guān)心教育，達(dá)成對(duì)先進(jìn)教育理念的認(rèn)同和共識(shí)，是現(xiàn)代公共教育治理的最終目標(biāo)和歸宿。

4深度落實(shí)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，建立學(xué)校課程開發(fā)新體制，完善教育專業(yè)發(fā)展機(jī)制

隨著課程改革力度的加強(qiáng)，隨著三級(jí)課程開發(fā)體制的確立，學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)越來越從原來的著眼于人、財(cái)、物的自主權(quán)的改革，轉(zhuǎn)向以教育教學(xué)為核心的專業(yè)自主權(quán)的改革上來。基礎(chǔ)教育課程改革觸及的是學(xué)校教育的核心，而校本課程的開發(fā)則意味著在培養(yǎng)人才目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)上，學(xué)校專業(yè)自主權(quán)相比“教學(xué)大綱”的改革力度更大，空間更大，挑戰(zhàn)也更大。高等教育在招生、聘任、分配等方面的制度改革，也都推進(jìn)了學(xué)校的辦學(xué)積極性和辦學(xué)水平。但如何辦出更有特色、具有不同個(gè)性的學(xué)校依舊是擺在所有學(xué)校面前的課題。所以，需要從深度上進(jìn)一步落實(shí)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，針對(duì)目前課程開發(fā)的各種問題，建立學(xué)校課程開發(fā)新體制，進(jìn)行組織方式的創(chuàng)新，拓展學(xué)校專業(yè)發(fā)展的空間，建立自主發(fā)展機(jī)制。

5完善科技創(chuàng)新體系，培育科技創(chuàng)新機(jī)制，改革培訓(xùn)體制，提高科技綜合效益

高等教育的科技創(chuàng)新是提高上海城市綜合競爭力的重要途徑。建立科技創(chuàng)新體制，營造科技創(chuàng)新氛圍和“產(chǎn)學(xué)研”一體化的科技創(chuàng)新機(jī)制是上海市高等教育發(fā)展的主要任務(wù)。強(qiáng)化學(xué)科發(fā)展，夯實(shí)基礎(chǔ)學(xué)科，突出重點(diǎn)學(xué)科，開拓發(fā)展新興學(xué)科，是高等教育實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新的重要路徑。

基礎(chǔ)教育領(lǐng)域完善校本科研培訓(xùn)I機(jī)制，提高學(xué)校科研實(shí)效性，同時(shí)變單向的自上而下的科研培訓(xùn)模式轉(zhuǎn)變?yōu)橛蓪W(xué)校、政府和社會(huì)中介之間的雙向選擇、多向選擇，增加高校、科研機(jī)構(gòu)的中介化和服務(wù)性，下放考評(píng)、職稱等權(quán)力于學(xué)校，增加和擴(kuò)大學(xué)校進(jìn)行科研培訓(xùn)的自主選擇機(jī)制，實(shí)行科研、培訓(xùn)與考評(píng)、職稱、評(píng)級(jí)等的分離，避免科研培訓(xùn)的無效化和過度功利化。

(責(zé)任編輯：朱珊)