義務教育的發(fā)展與變革

羅祖兵

2008年8月12日，國務院下發(fā)了《關(guān)于做好免除城市義務教育階段學生學雜費工作的通知》，決定從2008年秋季學期開始，全面免除城市義務教育階段學生學雜費。有研究者說我國已進入了“義務教育的新時代”，還有研究者宣稱，我國已進入了“‘后普九時代”。這一成就的取得得益于1978年開始實行的改革開放政策，30年來，義務教育經(jīng)歷了初步“普初”、基本“普九”、全面“普九”三個發(fā)展階段。經(jīng)過30年的發(fā)展，中國義務教育不僅實現(xiàn)了全面普及，而且還實現(xiàn)了完全免費。分析義務教育的發(fā)展與變革，不僅有利于義務教育，而且有利于整個教育的發(fā)展。

一、義務教育的發(fā)展經(jīng)驗

輝煌成就的取得，得益于黨和國家的重視，得益于社會各界的共同努力。在義務教育的普及過程中，以下經(jīng)驗值得重視。

1必須將其看做是公共產(chǎn)品

義務教育之所以能實現(xiàn)全面普及，主要得益于進A，2l世紀后對義務教育的認識發(fā)生了根本改變：義務教育變成了公益事業(yè)、公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品是指那種不論-'i-A是否愿意購買，都能使整個社會每一成員獲益的物品。u-美國經(jīng)濟學家、諾貝爾獎獲得者弗里德曼教授認為政府的職能主要有四：一是建立國防和外交，二是維護司法公正，三是提供公共產(chǎn)品，四是扶助社會弱勢群體。因此，向適齡兒童免費提供義務教育是政府的基本職能之一。2000年后，國家首先加大了對西部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)義務教育的投入并逐步將義務教育納入了公共財政的保障范圍。2006年6月29日，修訂后的《中華人民共和國義務教育法》將義務教育視為公益性事業(yè)，標志著義務教育正式成了公共產(chǎn)品。正是由于對義務教育的認識發(fā)生了改變，所以國家加大了義務教育的投入力度，使得2007年全面普及義務教育的目標超額完成。根據(jù)《2007年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，到2007年，實現(xiàn)“兩基”驗收的縣(市、區(qū))累計達到3 022個(含其他縣級行政區(qū)劃單位205個)，占全國總縣數(shù)的98.5％，“兩基”人口覆蓋率達到99％。

2必須明確各級政府的責任

辦好義務教育是政府的義務。要使各級政府盡到應盡義務，就必須明確劃分責任。1986年頒布的《中華人民共和國義務教育法》規(guī)定，“實施義務教育所需事業(yè)費和基本建設投資，由國務院和地方各級人民政府負責籌措，予以保證。”但這一規(guī)定過于宏觀，責任界限不清。其結(jié)果是，20世紀90年代“普九”過程中時常出現(xiàn)拖欠和克扣教師工資、學生反復輟學等現(xiàn)象。進入21世紀后這一情形有了很大的改觀?！耙毁M制”有效地扼制了中小學亂收費，其原因就在于雜費、書本費標準是由中央或省有關(guān)部門統(tǒng)一制定并予以公示。2005年，《國務院關(guān)于深化農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革的通知》發(fā)布，詳細規(guī)定了中央和地方應承擔的經(jīng)費的類型和比重，并規(guī)定各級政府“‘一把手要親自抓、負總責”；2006年，修訂后的《義務教育法》列舉了各種“情節(jié)嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分”的情形。清晰的責任劃分，有效地保障了新世紀義務教育的健康發(fā)展。

3必須確保義務教育的投入

近年來，國家連續(xù)性地加大了對義務教育的投入力度。2004年，全國人大通過的政府工作報告提出要重點加強義務教育特別是農(nóng)村教育，實施三大工程，中央共投入260億元。2005年，中央安排“兩免一補”資金70多億元。2006年1月7日，財政部下達2006年春季學期西部地區(qū)和中部試點地區(qū)免除農(nóng)村義務教育階段學生學雜費和提高公用經(jīng)費保障水平資金預算控制數(shù)36，9億元。2007年1月23日，中央財政預撥了2007年春季學期免除學雜費和提高公用經(jīng)費保障水平資金92億元；同年2月16日，預撥了2007年春季學期免費教科書專項資金14.3億元。2007年11月6日的《人民日報》報道，中央財政在2007年已安排“兩免一補”資金181億元。2008年，又免除了城市義務教育階段學生的學雜費。中央財政對義務教育的大力投入降低了輟學率，有力保障了義務教育的全面普及。

4須采取因地制宜的策略

由于我國幅員遼闊，各地社會發(fā)展水平差異很大，故在普及義務教育的過程中，必須區(qū)別對待、因地制宜。在整個“普九”過程中，較好地體現(xiàn)了這一思想。早在1985年的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》中，國家就確定了“有步驟地實行九年制義務教育”的策略。1994年7月3日頒布的《國務院關(guān)于<中國教育改革和發(fā)展綱要>的實施意見》指出：“根據(jù)分區(qū)規(guī)劃、分類指導、分步實施的原則，全國不同地區(qū)的發(fā)展目標和速度可有差異?！睘榱颂岣吡x務教育的普及水平，減輕學生家庭的負擔，2001年開始實行“一費制”改革?！耙毁M制”首先在國家扶貧開發(fā)工作重點縣等農(nóng)村貧困地區(qū)實行，后在全國范圍內(nèi)實行。在實行“兩免一補”政策時，也采用了“分年度、分地區(qū)逐步實施”的原則。

5必須實行弱勢扶助的政策

在義務教育的全面普及過程中，黨和國家非常關(guān)注弱勢群體，采取了積極措施進行弱勢補償。為了幫助貧困地區(qū)加快普及義務教育，中央先后實施了兩期“國家貧困地區(qū)義務教育工程”，中央財政共投入89億元，地方財政配套共110.6億元。為了全面建設小康社會，縮小東西部差距，2003年12月30日，國務院批準了由教育部等部門制定的《國家西部地區(qū)“兩基”攻堅計劃(2004--2007)》，中央投入100億元。2006年國家還啟動了“農(nóng)村義務教育階段學校教師特設崗位計劃”。為了加快中小學危房改造步伐，國務院決定，從2001年開始在全國實施中小學危房改造工程，中央和地方各級政府共投入120億元。2003年，國家又全面啟動了第二期全國農(nóng)村中小學危房改造工程。此外還采取了諸多措施進行弱勢補償，如“東部地區(qū)學校對口支援西部貧困地區(qū)學校工程”“西部大中城市學校對口支援本省貧困地區(qū)學校工程”“農(nóng)村中小學現(xiàn)代遠程教育工程”，率先在西部地區(qū)實現(xiàn)“兩免一補”以及農(nóng)民工子女的教育政策等。

二、義務教育的變革趨勢

透過義務教育已經(jīng)走過的道路，再看看世界義務教育的發(fā)展，可以預測，我國義務教育將在以下幾方面有所突破。

1實現(xiàn)義務教育高質(zhì)量普及

義務教育實現(xiàn)“全面普及”后，有部分研究者和官員認為，應及時將高中階段教育納入義務教育，但也有研究者認為目前我國要慎重延長義務教育的年限。對于我國而言，九年制義務教育全面普及后，主要任務不應是立即將高中階段教育納入義務教育，而是要實現(xiàn)九年制義務教育的質(zhì)量普及。在“普九”驗收中，主要是以“四率”(即入學率、鞏固率、畢業(yè)率、普及率)為標準的。“四率”關(guān)注的主要是數(shù)字，而不是質(zhì)量，而科教興國戰(zhàn)略、人才強國戰(zhàn)略的實施，必

須以高質(zhì)量的義務教育為基礎。同時，近年各國際性教育組織都將提升義務教育的質(zhì)量視為首要追求，世界各國進行義務教育改革的目的也是提高質(zhì)量。

2006年兩會期間，教育部部長周濟在國務院舉辦的新聞發(fā)布會上回答記者的提問時指出：“如果說前一階段我們工作的重點放在了快速發(fā)展教育事業(yè)的規(guī)模，使每一個孩子都能夠有機會上學的話，今后一個階段我們的工作重點將在繼續(xù)發(fā)展規(guī)模的同時，更加注重提高教育質(zhì)量?！笨梢灶A見，在未來，義務教育必將走上高質(zhì)量普及之路。

2促進義務教育的均衡發(fā)展

盡管國家采取了許多措施來促進義務教育均衡發(fā)展，但不同地域、不同學校和不同群體之間的教育仍差異懸殊。為了解決區(qū)域間的教育均衡問題，近年來國家投入了大量的資金支持西部、農(nóng)村地區(qū)的義務教育，但這僅僅解決了這些地區(qū)的基本辦學條件問題。為了促進區(qū)域內(nèi)義務教育均衡發(fā)展，許多地方出臺政策要求城市學校的教師應到農(nóng)村學校去任教，但這一政策在實踐中遭遇了難堪：一是這些政策只能逼迫年輕教師和被邊緣化了的教師去農(nóng)村任教；二是許多地方當局認識不到輪校執(zhí)教的重要意義，致使“輪校執(zhí)教”政策在反對聲中被迫擱淺。對于不同群體間的教育均衡問題，國家要求各地“要以公辦學校為主，認真做好進城務工農(nóng)民子女義務教育工作，切實落實收費‘一視同仁的政策”，但許多城市通常只指定了部分質(zhì)量不太好的學校接受農(nóng)民工子女入學。

2006年6月13日，國務委員陳至立出席在成都召開的全國義務教育均衡發(fā)展經(jīng)驗交流現(xiàn)場會并強調(diào)，力爭用3到5年的時間，實現(xiàn)義務教育均衡發(fā)展。其實，3～5年未必能解決問題，首先是要徹底改變農(nóng)村義務教育落后面貌非一日之功；其次是即便達到了一定的均衡，還會產(chǎn)生更高層次的不均衡。所以，不均衡是義務教育在今后相當長時間內(nèi)的一種狀態(tài)，促進均衡發(fā)展是今后義務教育發(fā)展的基本戰(zhàn)略。

3加大義務教育的政府投入

目前，我國教育投入整體上還處于比較低的水平，突出表現(xiàn)為財政性教育經(jīng)費的比重偏低。我國教育人口占世界的22％，而財政性教育經(jīng)費只占世界的3％左右。公共教育經(jīng)費的投入不足，嚴重影響了義務教育的發(fā)展。據(jù)報道，全國農(nóng)村“普九”欠債高達500多億元，許多地方因為欠債而無法正常上課。修訂后的《義務教育法》確定了義務教育經(jīng)費投入的新機制，但在新機制的實施過程中還面臨著一些困難和問題：如預算內(nèi)生均公用經(jīng)費偏低，校舍等基本辦學設施還相對不足，一些地區(qū)的教師實際收入有所下降，對貧困寄宿學生的生活補助覆蓋面小、補助標準低等。盡管國家實行了免費義務教育，但和國外相比，免費水平還比較低。據(jù)不完全統(tǒng)計，世界上實行義務教育的國家除免學費外還有許多免費項目，如校服費、交通費、早餐或午餐費、寄宿費、參觀費、信息費、醫(yī)療費、心理醫(yī)療費、人身安全保險費，等等。

財政性教育經(jīng)費占GDP的比重，是國際公認考核教育投入的主要指標。我國政府—直在為4％而努力，在歷次有關(guān)教育的重大文件和方針政策中都有明確的表達?？梢詳喽ǎ瑖視^續(xù)加大教育投入的力度。由于義務教育屬于公共財政保障的范圍，所以義務教育經(jīng)費的比重會增加得更快。

4繼續(xù)推進教育制度的創(chuàng)新

盡管30年來已經(jīng)對義務教育制度進行了多方面的創(chuàng)新，然而面對不斷開放和多元化的社會，義務教育制度還有許多方面需要創(chuàng)新。

一是要盡快制定義務教育的國家標準。針對當前義務教育存在較大差距的現(xiàn)狀，全國人大代表虞國慶建議，國家應建立并實施義務教育階段辦學的“國家標準”。制定義務教育的國家標準，能夠避免義務教育發(fā)展的嚴重不均衡，可以促進學校的個性化發(fā)展，有利于滿足多樣化的教育需求。

二是要提供更多的教育選擇。出于對“應試教育”單一辦學模式的不滿，近年來教育體制之外的教育活動日漸活躍，既有新式的“私塾”，也有“讀經(jīng)班”“弟子班”，還有家長自辦學校和在家上學行為。這一系列非常規(guī)的行為說明：人們在追求高水平、豐富性、多樣性的教育。這要求打破由政府提供的單一的教育服務，構(gòu)建更為開放、靈活、多樣的教育體系。

三是強化地方政府的責任。修訂后的《義務教育法》規(guī)定，義務教育經(jīng)費由國務院和地方各級人民政府予以保障。但就目前的情況看，必須加強地方政府的責任。2008年7Y]4日，審計署在其官方網(wǎng)站上公布了一份題為《54個縣農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障及使用管理情況審計調(diào)查結(jié)果》的公告。公告稱，農(nóng)村義務教育免費在取得成效的同時，部分地區(qū)農(nóng)村義務教育經(jīng)費投入不到位、教育經(jīng)費的使用管理較為薄弱，存在一邊免費一邊亂收費問題。這表明，即使是實行免費義務教育，如果不加強地方政府的責任，其效果也會大打折扣。

四是管理上實行政事分開。盡管義務教育實現(xiàn)了“以縣為主”的管理體制，但這一管理體制還存在許多需要改進的地方。目前的實際情況是，義務教育的管理主體、辦學主體、評價主體都是政府或其下屬機構(gòu)。三主體合一的結(jié)果是對不規(guī)范行為缺乏必要的監(jiān)督。諸多學者指出，應汲取國際先進經(jīng)驗，結(jié)合企業(yè)改革，調(diào)整義務教育管理體制，從根本上改變現(xiàn)有教育行業(yè)“管辦不分”的問題。

5穩(wěn)步延長義務教育的年限

義務教育年限逐漸延長已經(jīng)成為世界義務教育發(fā)展的趨勢。據(jù)聯(lián)合國教科文組織1991年的《世界教育報告》，在有數(shù)據(jù)可查的169個國家中，義務教育中值年限為7～8年。1998年的《世界教育報告》則顯示：在有數(shù)據(jù)可查的171個國家中，義務教育的平均年限為8年，非洲的平均年限已達7.2年，北美、歐洲主要發(fā)達國家的平均年限為10～12年。

普及高中階段的教育已經(jīng)多次出現(xiàn)在國家的有關(guān)文件中了。《中國教育改革和發(fā)展綱要》《中共中央國務院關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》以及黨的十六大、十七大報告等都分別提出過普及高中階段教育的命題。在全國政協(xié)十一屆一次會議上，全國政協(xié)委員伍中信提交了《關(guān)于加強對高中貧困生扶助，逐步實施十二年制義務教育》的提案。這說明，“普及高中階段教育”已經(jīng)在醞釀之中。其實，在全國目前不少地方已經(jīng)實現(xiàn)了高中階段教育的普及或提出要普及高中階段的教育。

延長義務教育年限，也可以采取將學前教育納入義務教育的辦法?？傊S著國家地位的提升和實力的增強，必將會把高中階段教育或(和)學前教育納入義務教育。不過筆者建議，如果國家筆者要普及高中階段教育或(和)學前教育，最好將之當做義務教育來普及。鑒于此，筆者認為，延長義務教育年限是必然的，但一定要穩(wěn)步進行。