強(qiáng)化檢查業(yè)務(wù)管理的途徑

上海市靜安區(qū)檢察院課題組

檢察工作一體化機(jī)制建設(shè)是檢察改革的重要內(nèi)容之一，檢察業(yè)務(wù)管理對(duì)強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，推動(dòng)檢察業(yè)務(wù)上下一體具有重要意義。

一、檢察業(yè)務(wù)管理的功能定位

(一)組織機(jī)構(gòu)定位：檢委會(huì)參謀部門(mén)

業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)在組織機(jī)構(gòu)的定位上——是檢察院的業(yè)務(wù)管理權(quán)威機(jī)構(gòu)(檢察委員會(huì)的具體辦事機(jī)構(gòu))。從管理學(xué)的角度上說(shuō)就是檢委會(huì)的管理輔助機(jī)構(gòu)、參謀機(jī)構(gòu)。檢察業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)的建立，目的就是在對(duì)現(xiàn)行檢察人力、物力資源進(jìn)行有效整合和優(yōu)化配置的基礎(chǔ)上，使檢察業(yè)務(wù)的管理更為優(yōu)質(zhì)高效。

(二)訴訟程序定位：非訴訟程序監(jiān)督制約

非訴訟程序內(nèi)監(jiān)督制約是指檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部由專(zhuān)門(mén)業(yè)務(wù)管理部門(mén)承擔(dān)的在訴訟程序之外對(duì)其他業(yè)務(wù)部門(mén)進(jìn)行的監(jiān)督，包括考核評(píng)估、督導(dǎo)督查、辦案分析和預(yù)警機(jī)制等。這是適應(yīng)主訴(辦)檢察官辦案責(zé)任制改革，符合司法規(guī)律的新型管理機(jī)制。

(三)運(yùn)行模式定位：事后監(jiān)督為主，事中監(jiān)督為輔

事中監(jiān)督為輔，主要是對(duì)事后監(jiān)督為主的補(bǔ)充和對(duì)一些案件可能存在的質(zhì)量問(wèn)題的特殊監(jiān)督，也就是一種針對(duì)性的質(zhì)量補(bǔ)救措施。這里的“事中監(jiān)督”不具有實(shí)體處分案件的權(quán)力，檢察業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)對(duì)案件實(shí)體提出的處理意見(jiàn)，只是一種參考意見(jiàn)，最終決定還要由檢察長(zhǎng)、檢委會(huì)或案件承辦人員來(lái)作出。

二、檢察業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和工作范圍

根據(jù)司法實(shí)踐，我們傾向于將研究室(檢委會(huì)辦公室)作為專(zhuān)門(mén)的業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)。主要基于以下考慮：

首先，專(zhuān)門(mén)業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具相對(duì)的獨(dú)立性。其一，從業(yè)務(wù)管理的專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性角度說(shuō)，作為對(duì)辦案部門(mén)進(jìn)行業(yè)務(wù)管理的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，要充分發(fā)揮職能作用。必須保持相對(duì)的獨(dú)立性。即具備獨(dú)立的部門(mén)建制、獨(dú)立的工作職能，確保人員配備。其二，從業(yè)務(wù)管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的角度說(shuō)，業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)獨(dú)立于辦案部門(mén)，處于一個(gè)比較超脫的地位，有助于發(fā)揮管理、協(xié)調(diào)的職能作用。

其次，專(zhuān)門(mén)業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置比較符合檢察機(jī)關(guān)工作實(shí)際。檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)行內(nèi)部業(yè)務(wù)管理模式是多年實(shí)踐探索基礎(chǔ)上形成的，體現(xiàn)了專(zhuān)業(yè)化分工，相互配合制約的內(nèi)在要求，有其合理的一面。同時(shí)，也應(yīng)看到現(xiàn)行模式還存在一定的弊端，需要進(jìn)一步改革完善。業(yè)務(wù)管理必須在組織機(jī)構(gòu)設(shè)置上有所突破，成立一個(gè)權(quán)力與職責(zé)相統(tǒng)一的檢察業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)。由研究室(檢委會(huì)辦公室)作為專(zhuān)門(mén)的業(yè)務(wù)管理部門(mén)是切實(shí)可行的。

再次，根據(jù)高檢院《關(guān)于加強(qiáng)案件管理的規(guī)定》的精神，可以對(duì)業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)的工作職能、權(quán)責(zé)分配進(jìn)行合理界定，形成一套上下聯(lián)動(dòng)、職能清晰、系統(tǒng)嚴(yán)密的業(yè)務(wù)管理運(yùn)作體系，確保各級(jí)檢察機(jī)關(guān)、上級(jí)檢察機(jī)關(guān)準(zhǔn)確、及時(shí)、全面掌握業(yè)務(wù)工作情況，為業(yè)務(wù)工作決策提供參考依據(jù)。

根據(jù)檢察業(yè)務(wù)管理具有專(zhuān)門(mén)性、綜合性的特點(diǎn)，其具體工作范圍主要包括：一是負(fù)責(zé)檢察委員會(huì)具體事務(wù)。對(duì)提交檢委會(huì)研究討論的案件、管理制度等情況進(jìn)行論證、調(diào)研，提出意見(jiàn)，為領(lǐng)導(dǎo)決策服務(wù)。二是實(shí)施業(yè)務(wù)流程管理。依托檢察辦案軟件，對(duì)個(gè)案進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控。督促辦案人員規(guī)范辦案。三是對(duì)案件質(zhì)量進(jìn)行督查。在檢察長(zhǎng)授權(quán)下，代表檢委會(huì)對(duì)本單位各業(yè)務(wù)部門(mén)的辦案情況進(jìn)行監(jiān)督和檢查，為業(yè)務(wù)工作考評(píng)提供必要的依據(jù)。四是對(duì)辦案情況進(jìn)行檢查評(píng)估。通過(guò)檢查發(fā)現(xiàn)辦案中的問(wèn)題，并及時(shí)反饋給業(yè)務(wù)部門(mén)，作為辦案質(zhì)量評(píng)估的重要依據(jù)。五是負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)工作的協(xié)調(diào)。對(duì)內(nèi)，協(xié)調(diào)本單位各業(yè)務(wù)部門(mén)之間的關(guān)系；對(duì)外，會(huì)同各業(yè)務(wù)部門(mén)協(xié)調(diào)與上級(jí)業(yè)務(wù)條線、公安機(jī)關(guān)、人民法院等關(guān)系，并做好銜接與配合工作。六是進(jìn)行法律政策適用研究。及時(shí)參與有關(guān)案件的協(xié)調(diào)與研討。收集整理典型案例，及時(shí)提出意見(jiàn)和建議，定期向檢委會(huì)報(bào)告。七是開(kāi)展辦案信息管理。對(duì)執(zhí)法工作效能、辦案數(shù)據(jù)進(jìn)行跟蹤、統(tǒng)計(jì)、分析和研究，設(shè)定預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)，化解辦案風(fēng)險(xiǎn)。八是配合開(kāi)展綜合性業(yè)務(wù)工作。定期組織開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)，完成檢察長(zhǎng)和檢委會(huì)交辦的工作事項(xiàng)等。

三、檢察業(yè)務(wù)管理的運(yùn)作模式

(一)規(guī)范保障機(jī)制

1確立執(zhí)法規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)、高檢院司法解釋、業(yè)務(wù)條線的考核辦法等相關(guān)規(guī)定，從實(shí)體要件、程序要件、行為要件和辦案效果等四方面確立執(zhí)法規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，區(qū)分不同情形建立和完善不同等級(jí)業(yè)務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和獎(jiǎng)懲規(guī)定等配套規(guī)范，確保檢察業(yè)務(wù)管理工作有序開(kāi)展。

2論證把關(guān)制度規(guī)范。檢察業(yè)務(wù)部門(mén)內(nèi)部或本單位各業(yè)務(wù)部門(mén)之間制定的涉及檢察業(yè)務(wù)工作的制度、規(guī)則等，須交檢察業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)備案。檢察業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)與有關(guān)規(guī)定不符的，應(yīng)及時(shí)要求相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)進(jìn)行修訂。對(duì)須以本單位名義頒發(fā)的規(guī)定由檢察業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)審核，并提交檢委會(huì)討論。對(duì)本單位與公安、法院等單位或本單位內(nèi)設(shè)部門(mén)與上述單位內(nèi)設(shè)部門(mén)之間簽訂的執(zhí)法工作意見(jiàn)，須事先由檢察業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)審核，必要時(shí)提交檢委會(huì)討論通過(guò)。

3整合內(nèi)部業(yè)務(wù)規(guī)程。在業(yè)務(wù)部門(mén)梳理由其制定且有效的執(zhí)法辦案規(guī)章制度、操作規(guī)范的基礎(chǔ)上。檢察業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)會(huì)同業(yè)務(wù)部門(mén)、監(jiān)察部門(mén)對(duì)上述規(guī)程的執(zhí)行情況和效果進(jìn)行督促檢查，發(fā)現(xiàn)不符合規(guī)范要求的，向責(zé)任部門(mén)提出限期整改意見(jiàn)。

(二)監(jiān)督控制機(jī)制

1檢委會(huì)研究、指導(dǎo)、監(jiān)督重大問(wèn)題和重大案件。隨著檢委會(huì)業(yè)務(wù)管理作用的日益突顯，其職能也由偏重研究案件向研究、指導(dǎo)、監(jiān)督并重的方向轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)實(shí)時(shí)監(jiān)督，建立健全反饋機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，確保疑難復(fù)雜案件、容易發(fā)生辦案質(zhì)量問(wèn)題的案件、階段性執(zhí)法辦案傾向性問(wèn)題等進(jìn)入檢察委員會(huì)討論程序。

2辦案流程管理。檢察業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)通過(guò)網(wǎng)上時(shí)實(shí)監(jiān)控，對(duì)辦案程序期間、期限節(jié)點(diǎn)。實(shí)行內(nèi)部監(jiān)控及督促檢查，以掌握和分析辦案工作進(jìn)展情況。發(fā)現(xiàn)尚未辦結(jié)的案件存在質(zhì)量問(wèn)題的，檢察業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)管理人員應(yīng)及時(shí)向相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)或承辦人溝通：視情況由檢察業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)向業(yè)務(wù)部門(mén)分管領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告，必要時(shí)報(bào)檢察長(zhǎng)處理。

3案件督查。一是常規(guī)督查。對(duì)一般案件進(jìn)行法律文書(shū)對(duì)照復(fù)核。主要包括公訴部門(mén)的《移送起訴意見(jiàn)書(shū)》、《起訴書(shū)》、《判決書(shū)》、《裁定書(shū)》等法律文書(shū)；偵查監(jiān)督部門(mén)的《提請(qǐng)批捕意見(jiàn)書(shū)》、《審查逮捕案件意見(jiàn)書(shū)》、《不捕案件評(píng)析意見(jiàn)》和捕后《不起訴決定書(shū)》等法律文書(shū)；自偵部門(mén)的《偵查終結(jié)報(bào)告》、《起訴意見(jiàn)書(shū)》等法律文書(shū)；控申部門(mén)的《刑事申訴復(fù)查決定書(shū)》、《刑事賠償確認(rèn)書(shū)》和《刑事賠償決定書(shū)》等法律文書(shū)；民行部門(mén)的《立案審查審批表》、《案件審查終結(jié)報(bào)告》和《建議提請(qǐng)抗訴報(bào)告》等法律文書(shū)。從公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、法院認(rèn)定差異分析著手，確認(rèn)這種差異是否屬于案件質(zhì)量問(wèn)題以及法律文書(shū)是否符合規(guī)范性要求等，對(duì)檢察環(huán)節(jié)的工作狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)。對(duì)具有典型性、傾向性的一類(lèi)問(wèn)題開(kāi)展專(zhuān)題調(diào)研，提出具體的改進(jìn)措施和法律適用建議。二是重點(diǎn)督查。檢察長(zhǎng)、分管檢察長(zhǎng)對(duì)可能存在隱患的重點(diǎn)案件、敏感案件和異常情況的案件，應(yīng)當(dāng)

要求業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行督查。業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)對(duì)重點(diǎn)案件進(jìn)行全面審查，提出意見(jiàn)供承辦人參考。并報(bào)告分管檢察長(zhǎng)。督查意見(jiàn)與承辦人意見(jiàn)不一致的。檢察長(zhǎng)可提交檢委會(huì)作出決定。三是專(zhuān)項(xiàng)督查。結(jié)合上級(jí)機(jī)關(guān)的工作部署或執(zhí)法辦案中反映的突出問(wèn)題，研究法律適用疑難爭(zhēng)議問(wèn)題。通過(guò)調(diào)研論證，提出具體對(duì)策和建議。

4監(jiān)察部門(mén)督察。一是建立健全各項(xiàng)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督制度。二是在辦案部門(mén)聘任兼職紀(jì)檢監(jiān)察員。由于兼職紀(jì)檢監(jiān)察員直接參與辦案、可以對(duì)其他辦案人員在辦案中執(zhí)行法律、遵守檢察紀(jì)律、維護(hù)案件當(dāng)事人合法權(quán)利等情況進(jìn)行直接監(jiān)督，可以隨時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題隨時(shí)糾正。更能有效地預(yù)防辦案人員違法違紀(jì)行為的發(fā)生，提高內(nèi)部執(zhí)法辦案效率和效益。三是推行檢務(wù)督察制度。發(fā)現(xiàn)辦案人員有貪贓枉法、徇私舞弊、濫用職權(quán)等違法違紀(jì)現(xiàn)象的，報(bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)，移送監(jiān)察部門(mén)查處，有效地促進(jìn)公正執(zhí)法。

5自偵案件監(jiān)控。將自偵案件辦理過(guò)程分為線索初查、立案?jìng)刹椤?qiáng)制措施適用、偵查措施運(yùn)用、偵查終結(jié)五個(gè)環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)分別確立不同的項(xiàng)點(diǎn)，每個(gè)項(xiàng)點(diǎn)設(shè)定不同的內(nèi)容、評(píng)估方式、解決應(yīng)對(duì)措施。檢察業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)涉及影響案件質(zhì)量的一般問(wèn)題，應(yīng)及時(shí)提醒相關(guān)部門(mén)引起重視：重大問(wèn)題須提請(qǐng)分管檢察長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)或檢委會(huì)研究決定。

6備案跟蹤。業(yè)務(wù)部門(mén)對(duì)于新類(lèi)型(罪名)的、疑難復(fù)雜的、改變定性或增減犯罪事實(shí)的、本單位審查過(guò)程中改變強(qiáng)制措施的、可能存在質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)的、程序上逆向運(yùn)行的、重復(fù)三次以上民事申訴案件、有重大影響的案件以及部門(mén)之間有重大爭(zhēng)議的案件，及時(shí)向檢察業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)備案。檢察業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)上述備案案件的跟蹤監(jiān)督，研究其中疑難復(fù)雜爭(zhēng)議問(wèn)題，加強(qiáng)指導(dǎo)、積極協(xié)調(diào)并及時(shí)解決。無(wú)法解決的提請(qǐng)分管檢察長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)或檢委會(huì)研究決定。

(三)反饋解決機(jī)制

1督查意見(jiàn)。檢察業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)將案件質(zhì)量檢查情況反饋相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)。并作為該部門(mén)對(duì)主訴(辦)檢察官辦案質(zhì)量的考核依據(jù)之一，該內(nèi)容在干警檢察業(yè)務(wù)責(zé)任檔案中予以記載。對(duì)一般質(zhì)量問(wèn)題的案件，由檢察業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)反饋業(yè)務(wù)部門(mén)；對(duì)于較大質(zhì)量問(wèn)題的案件，由檢察業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)報(bào)分管檢察長(zhǎng)審批，同時(shí)反饋業(yè)務(wù)部門(mén)；對(duì)重大質(zhì)量問(wèn)題的案件，由檢察業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)提請(qǐng)檢委會(huì)討論確定責(zé)任。并轉(zhuǎn)相應(yīng)部門(mén)處理。

2辦案預(yù)警。檢察業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)對(duì)案件處理情況，開(kāi)展定時(shí)定量分析。對(duì)一段時(shí)期內(nèi)案件動(dòng)態(tài)情況出現(xiàn)較大幅度起落的。發(fā)出預(yù)警，并配合業(yè)務(wù)部門(mén)開(kāi)展調(diào)研，或與階段性的法律政策、工作要求進(jìn)行比對(duì)，分析原因。提出措施。

3業(yè)務(wù)檔案。建立干警檢察業(yè)務(wù)責(zé)任檔案，對(duì)辦案人員履行職責(zé)、執(zhí)法辦案、遵守辦案紀(jì)律、開(kāi)展調(diào)研、獎(jiǎng)懲等情況進(jìn)行記載。運(yùn)用過(guò)程調(diào)控的方式，全面、準(zhǔn)確、客觀地了解和掌握檢察干警的工作水平、工作能力、執(zhí)法觀念、執(zhí)法效果等情況。分析各項(xiàng)檢察工作的實(shí)際運(yùn)作狀況。

4調(diào)查研究。重點(diǎn)包括案件質(zhì)量效率整體情況分析、法律適用問(wèn)題研究、疑難分歧案例分析等。分別從個(gè)人、部門(mén)、院的層面對(duì)辦案質(zhì)量效率進(jìn)行橫向、縱向和過(guò)程性的比較，分析一段時(shí)期內(nèi)業(yè)務(wù)工作的發(fā)展變化情況，提出法律適用意見(jiàn)或建議，從中找出制約質(zhì)量效率的原因。

5業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)。對(duì)內(nèi)，建立部門(mén)之間協(xié)調(diào)機(jī)制；對(duì)外。完善公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、法院辦案工作機(jī)制；通過(guò)聯(lián)席會(huì)議研討辦案質(zhì)量、工作機(jī)制，協(xié)調(diào)解決辦案工作中的突出問(wèn)題。由檢察業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)牽頭的執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議，在會(huì)后應(yīng)形成規(guī)范的書(shū)面會(huì)議紀(jì)要，由與會(huì)的主要部門(mén)蓋章后交檢察業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)備案。

(四)引導(dǎo)改進(jìn)機(jī)制

1執(zhí)法辦案自評(píng)。按照“一案一自評(píng)”的原則，承辦人對(duì)每個(gè)案件進(jìn)行質(zhì)量和效率自評(píng)。把辦案工作的要求落實(shí)到每個(gè)具體案件，將自評(píng)結(jié)果報(bào)所在部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)。并反饋檢察業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)。

2執(zhí)法辦案互評(píng)。由各業(yè)務(wù)部門(mén)參考檢察業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)的督查意見(jiàn)，每季度對(duì)業(yè)務(wù)工作情況進(jìn)行分析。形成書(shū)面《季度辦案情況分析》向檢察業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)反饋。并組織進(jìn)行相互檢討和評(píng)議，梳理出辦案的成功經(jīng)驗(yàn)和存在的質(zhì)量問(wèn)題，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并推廣。

3執(zhí)法辦案考評(píng)。檢察業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)和監(jiān)察部門(mén)走訪公安、法院、案發(fā)單位等部門(mén)，聽(tīng)取對(duì)辦案人員及辦案工作評(píng)價(jià)和意見(jiàn)。有針對(duì)性地對(duì)相關(guān)案件、辦案人員進(jìn)行考核評(píng)估。并將考評(píng)的結(jié)果作為干警檢察業(yè)務(wù)責(zé)任檔案的重要內(nèi)容。

4執(zhí)法辦案引導(dǎo)。樹(shù)立精品案件、典型案件的示范效應(yīng)。對(duì)考評(píng)結(jié)果就典型事例進(jìn)行講評(píng)，結(jié)合辦案情況定期分析及提供判例典范，在全院予以推廣，營(yíng)造自覺(jué)鉆研業(yè)務(wù)、提高執(zhí)法水平的良好氛圍。