中外政黨章程比較研究及啟示

石學峰

摘 要：中外政黨章程在體例結構上可分為“綱章合立”、“綱章分立”、“無綱章程”等三種。中外政黨章程在黨員條款、組織條款、紀律條款上有相同之處；在章程修改、提案制度、意識形態(tài)的內容和表述風格上有很大差異。這對中共黨章的完善具有啟示意義。

關鍵詞：政黨章程；體例；內容；啟示

中圖分類號：D21 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2009）02-0014-05

黨章規(guī)定著政黨最基本的政治主張和組織規(guī)程，是政黨組織黨員開展各項政治活動的法理基礎。黨章的這種共同的規(guī)定性，為把中國共產(chǎn)黨與國外一些執(zhí)政黨的現(xiàn)行章程進行比較研究提供了可能性。同時，這種研究也同其他差異性研究一樣，“有利于認識不同類型政黨的行為特點和表現(xiàn)方式，有利于認識不同社會環(huán)境下政黨發(fā)揮作用的因素和條件，有利于認識不同特點的政黨具有的自身優(yōu)勢和存在的問題，等等?？傊?，這種比較具有重大的理論價值和實踐意義”［1］。

一、中外政黨章程體例結構的比較

根據(jù)筆者收集到的世界各國各類政黨的現(xiàn)行章程，可以發(fā)現(xiàn)，它們在體例上主要可分為三種：

一是“綱章合立”，這是世界上大多數(shù)政黨制定章程時普遍采用的一種體例結構。所謂“綱章合立”，是就政黨章程明顯劃分為“綱領”和“章程”兩部分。在我國，中國共產(chǎn)黨以及作為參政黨的其他八個民主黨派的現(xiàn)行章程，都采用這一體例結構。世界上其他一些國家的政黨，其章程也多有“綱章合立”的情況，其中，尤以法國社會黨和南非非洲人國民大會（簡稱非國大）的現(xiàn)行章程為典型。正如其名——《法國社會黨原則聲明和章程》所展現(xiàn)的，其內容分為“原則聲明”和“章程”兩大部分。若與《中國共產(chǎn)黨章程》做對比，便可發(fā)現(xiàn)，《法國社會黨原則聲明和章程》中的“原則聲明”部分，大致相當于《中國共產(chǎn)黨章程》的“總綱”部分；而“章程”部分的十五章內容，則相當于《中國共產(chǎn)黨章程》“總綱”外的其他十一章內容。《非洲人國民大會章程》由“序言”和“正文”兩部分組成，“序言”集中闡釋了自己的政治理念、奮斗目標、政治地位等基本綱領性質的內容，而“正文”部分基本是組織類規(guī)范，也屬于典型的“綱章合立”類章程。

二是“綱章分立”。有些政黨的章程和綱領是分立的，其中最典型的是分別以“綱領”和“章程”兩部文獻的形式表現(xiàn)出來。瑞典社會民主工人黨（也稱瑞典社會民主黨）和日本共產(chǎn)黨的現(xiàn)行章程是此類體例結構的典型代表。瑞典社會民主工人黨現(xiàn)行章程包括《瑞典社會民主工人黨黨綱》和《瑞典社會民主工人黨章程》兩個基本組成部分；日本共產(chǎn)黨現(xiàn)行章程包括《日本共產(chǎn)黨章程》和《日本共產(chǎn)黨綱領》兩個基本組成部分。同時，《日本共產(chǎn)黨章程》第五十七條明確規(guī)定：“黨綱、黨章的修改,只能由黨的代表大會進行?！保?］這也可以使人看到它的“綱領”和“章程”是分立的。

三是無綱章程。有些政黨的現(xiàn)行章程中不載有系統(tǒng)性的基本綱領性質的內容，而在章程之外，一般也有一部闡釋黨的性質、黨的奮斗目標、黨的基本政策與價值取向的具有較大穩(wěn)定性和權威性的綱領性文獻。這種章程可稱之為“無綱章程”。新加坡人民行動黨、印度國大黨和印度人民黨的黨章是此類體例結構的典型代表。新加坡人民行動黨現(xiàn)行章程是《新加坡人民行動黨章程》，在這部章程里就不存在“綱領”或系統(tǒng)性的帶有基本綱領性質的內容。印度國大黨的《印度國民大會黨章程》和印度人民黨的《章程和準則》也屬于此種類型。

二、中外政黨章程涵蓋領域之異同

通過比較可以發(fā)現(xiàn)，中國共產(chǎn)黨現(xiàn)行章程與國外若干政黨現(xiàn)行章程的涵蓋領域在三個方面是基本相同的：

第一，黨員條款是基礎。黨員是政黨的基本構成要素，是黨章規(guī)范的對象。制定黨章，歸根到底是要把黨章的每一條每一項都落實到黨的建設的實踐中去，通過它來規(guī)范黨員的一言一行，調動黨員的積極性、主動性、創(chuàng)造性，并在這個過程中將黨員個人的能量整合為政黨的整體能量釋放出來。因此，世界各政黨在制定自己的章程時，黨員條款部分都是其基礎。我黨歷史上制定或修改形成的十幾部正式黨章，均把“黨員”專列一章，而且多數(shù)為第一章。就筆者所掌握的國外政黨章程看，除美國民主黨、共和黨外，其他如《法國社會黨的原則聲明和章程》、《日本共產(chǎn)黨章程》、《德國自由民主黨章程》、《德國社會民主黨章程》、《瑞典社會民主工人黨黨綱》、《非洲人國民大會章程》、《印度國民大會黨章程》、《法國共產(chǎn)黨新章程》、《新加坡人民行動黨章程》等，都列有黨員專章（條），且大多包括入黨資格、黨員基本條件、黨員標準、黨員義務和權利、入黨手續(xù)、黨員紀律和處分等內容。雖然它們在各政黨章程中的排列位置有所不同，但卻有許多驚人的相似之處。

第二，組織條款是核心。政黨是按照一定的宗旨和原則建立起來的組織系統(tǒng)，但政黨的組織以怎樣的“形態(tài)”存在，以何種“結構”表現(xiàn)，以什么樣的行為方式活動，怎樣統(tǒng)籌兼顧黨員之間、黨員與黨組織之間以及黨組織相互之間的利益關系,卻是非常復雜的事情。作為黨內最高法規(guī)的黨章，組織類內容從理論上來講本就是題中之意，必不可少。就所掌握的材料來看，各國政黨章程的組織類條款，無論從篇幅上還是從條文數(shù)量上看都居于主要地位，尤其是其中的一些“無綱章程”更是如此。從這個意義上可以說，組織條款是政黨章程的核心。例如，《中國共產(chǎn)黨章程》除總綱外共十一章內容，其中純粹談組織制度和組織機構的就有四章，分別是第二章“組織制度”、第三章“黨的中央組織”、第四章“黨的地方組織”、第五章“黨的基層組織”，共4734個字，占了這十一章篇幅（10555個字）的近一半?！度毡竟伯a(chǎn)黨章程》共十一章內容，除第一章“日本共產(chǎn)黨的名稱、性質、組織原則”中含有名稱和組織原則內容外，純粹談組織規(guī)范的就有五章，分別是第三章“組織與管理”、第四章“黨的中央組織”、第五章“黨的都、道、府、縣組織”、第六章“黨的地區(qū)組織”、第七章“黨支部”，占了總篇幅的一半以上?！缎录悠氯嗣裥袆狱h章程》共十章內容，除了第三章“黨員”、第四章“入黨條件”和第八章“黨章的修訂”外，其余七章都是關于黨的組織方面的規(guī)范。《德國社會民主黨章程》甚至用了正文共40條內容中的21條敘述組織方面的規(guī)范。由此不難看出，組織條款在中外政黨章程中是處于核心地位的。

第三，紀律條款突出。政黨組織要維系下去并發(fā)揮作用，沒有紀律是不行的。世界多數(shù)政黨都在其章程中列有專門的紀律條款，一般均包含兩部分內容，一是一般的紀律規(guī)定，二是有關紀律檢察機關或監(jiān)督機關的條款。這兩部分內容在黨章中的地位均十分突出和明顯。比如，《中國共產(chǎn)黨章程》第七章“黨的紀律”，對黨員以及黨的組織的行為都作了原則上的紀律約束；第八章“黨的紀律檢查機關”，專門就紀檢機關本身的運行和紀檢工作的開展作了原則系統(tǒng)的規(guī)定?！度毡竟伯a(chǎn)黨章程》也在第十一章“紀律”中專門用了八條內容對黨員的紀律處分進行了規(guī)范?！斗侵奕藝翊髸鲁獭返?5條用了13款專門就違紀黨員的處分、處分的執(zhí)行程序、紀律委員會的設立和運行規(guī)范等做出規(guī)定?！兜聡鐣裰鼽h章程》則專門設置了一個監(jiān)督黨的執(zhí)行委員會的“監(jiān)察委員會”和一個針對違紀黨員的“黨紀審理程序”?！斗▏鐣h原則聲明和章程》更有特點，它為“黨的紀律”專門設置了一個第十五章叫“道德憲章”，“為了透明、遵守法律，社會黨制定一個全體黨員和當選者都保證遵守的道德憲章”［3］。這樣的處理效果是非常明顯的：將“道德憲章”置于章程中占據(jù)一席之地，既表明了“道德憲章”的合法性來源，提高了“道德憲章”的權威性，又不至于使章程的篇幅因“道德憲章”的存在而過于冗長。

中國共產(chǎn)黨與國外若干政黨現(xiàn)行章程在涵蓋領域上也存在一些不同之處，主要有三個方面：

第一，《中國共產(chǎn)黨章程》中沒有設置章程修改專章。黨章的修改是使黨章的規(guī)定更加科學和規(guī)范，以適應發(fā)展和變化了的情況的需要。適時地對黨章進行修改，是黨章的發(fā)展規(guī)律，是黨的建設富有生命力的制度保障。一部規(guī)范性文件的修訂的鄭重性和嚴肅性，集中反映了該文件的權威性。對于政黨章程而言，只有將對其的修訂列為專章，才有利于凸顯黨章的權威性。

就筆者手中所掌握的國外其他政黨現(xiàn)行章程來看，無一例外都載有黨章修訂專章（條）。如《德國社會民主黨章程》第四十條為“修改章程”；《德國自由民主黨章程》第二十七章為“黨章的修訂”；《新加坡人民行動黨章程》第八章為“黨章的修訂”；《印度國民大會黨章程》第十八條為“章程的變更”；《非洲人國民大會章程》第二十八條為“黨章的修訂”，等等。而且，在黨章修訂專章（條）中，對涉及黨的性質、奮斗目標、宗旨等具有根本影響的條文，往往給予重點保護，以保證其穩(wěn)定性。比如，《德國社會民主黨章程》針對章程的修改，在第四十條第一款規(guī)定：“黨的章程只能由黨代表大會以三分之二多數(shù)進行修改”；緊接著又在第二款規(guī)定：“修改章程的提案只有已在第十八條規(guī)定的期限內公布的才能提交討論。變通此項規(guī)定須經(jīng)黨代表大會以四分之三多數(shù)作出決議。”［4］很明顯，第一款是針對黨章修改的一般性規(guī)定；而第二款則是就黨章修訂案的提出期限及該期限的修改所作的特殊規(guī)定，顯示出對黨章修訂案的有效提出期限的重點保護。

雖然《中國共產(chǎn)黨章程》中也涉及到了黨章的修改問題，但并未對此作出系統(tǒng)專門的規(guī)定，而只是在第十九條第四款中將修改黨的章程作為黨的全國代表大會職權的一項列舉出來。顯然，與設置黨章修訂專章（條）相比，其鄭重性、嚴肅性以及權威性是不足的。而對“總綱”部分中關于黨的性質、指導思想、黨在社會主義初級階段的基本路線及黨的建設的基本要求等重點內容，在黨章中也沒有具體條款加以重點保護。

第二，《中國共產(chǎn)黨章程》中未對“提案”制度作出規(guī)定。黨章作為政黨內部的根本大法，對黨內權力機關或領導機關的組織和運行作出專門的規(guī)定是應有之意。權力機關一般均是以會議的形式存在的，而會議離開議案則無法正常進行，因此，提案制度必然成為黨章規(guī)范和約束黨的權力機關組織和運行狀況的不可或缺的一環(huán)。為此，國外許多政黨現(xiàn)行章程都專門對提案制度作了規(guī)定，并且規(guī)定得非常細致。如：《新加坡人民行動黨章程》第五章“黨的骨干會議”（又稱例行會議）第六條規(guī)定：“任何想在會議期間提交議案的骨干黨員，應在黨的骨干會議召開的至少兩周前書面告知秘書長；該告知應包括該議案名稱以及不少于5%的骨干黨員的支持簽名?！薄兜聡鐣裰鼽h章程》第十八條第一款和第二款規(guī)定：“召開黨代表大會，至遲應在大會舉行前三個月公布，同時還應公布暫定議事日程和在從前的黨代表大會上設立的各委員會的各項決議。公布議事日程應以適當?shù)臅r間間隔至少重復三次?！薄案骷夵h組織和各聯(lián)邦級工作團為黨代表大會準備的提案，應在大會舉行前八周提交黨的執(zhí)行委員會。這些提案應在黨代表大會前兩周連同提案委員會的意見一起送交各位代表和提出提案的黨組織。”

中國共產(chǎn)黨的各級代表大會作為各級黨組織的領導機關，其決策的形成也要靠會議來完成，因而，與會者提案權的行使對于會議職能的履行是非常重要的。可是，《中國共產(chǎn)黨章程》目前尚未對提案作出規(guī)定，僅在十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》中提出要“建立黨的代表大會代表提案制度”,并將其作為堅持和健全民主集中制、發(fā)展黨內民主的直接舉措，這表明，中央已充分認識到提案制度的重要性。筆者認為，唯有將提案制度載入黨章，才能顯示其重要性與權威性。

第三，中國共產(chǎn)黨與國外政黨在章程中所體現(xiàn)的意識形態(tài)內容與風格存在很大差異。政黨是現(xiàn)代國家中有著特定政治理念的社會團體，通常有特定的政治目標和意識形態(tài)，有針對國家和社會的各種重大問題的政治主張。黨章作為政黨的最高規(guī)范性文件，不可能不反映政黨的政治法律思想，不可能不反映政黨的意識形態(tài)。因此，意識形態(tài)也就成為不同政黨章程相互區(qū)別的突出標志。中國共產(chǎn)黨與許多國外政黨在章程中所體現(xiàn)的意識形態(tài)差異主要表現(xiàn)在以下兩個方面：

一是本質內容的差異，這是區(qū)別政黨性質的根本標志。仔細研讀分析國外許多政黨現(xiàn)行章程，可以發(fā)現(xiàn)，《中國共產(chǎn)黨章程》中所反映的黨的意識形態(tài)，與國外其他一些政黨相比，在內容上的差異可以按照《日本共產(chǎn)黨章程》、《法國社會黨的原則聲明和章程》、《德國社會民主黨章程》、《瑞典社會民主工人黨黨綱》、《印度國民大會黨章程》、印度人民黨現(xiàn)行章程《章程和準則》、《美國民主黨的黨章和規(guī)則》的順序呈逐步擴大的趨勢。如果以分處兩端的《中國共產(chǎn)黨章程》與《美國民主黨的黨章和規(guī)則》相比，二者在意識形態(tài)內容上的差異可以說是天壤之別，很少有相同的關鍵詞語出現(xiàn)。例如，《美國民主黨的黨章和規(guī)則》在“序言”部分有三處提到“自由”，分別是“個人自由”、“政治自由”和“自由社會”；《中國共產(chǎn)黨章程》“總綱”部分的篇幅遠超前者，但對于“自由”一詞卻沒有做出概念上的明確表述，兩黨在意識形態(tài)上的差異之顯著可見一斑。

二是表現(xiàn)風格上的差異，這與不同政黨對意識形態(tài)的處理方式有直接關系。這種表現(xiàn)風格上的差異主要集中在兩點：首先，《中國共產(chǎn)黨章程》中專門設立“總綱”并置于全篇之首，集中宣傳、闡述自己的意識形態(tài)內容，且篇幅約占章程全文的近三分之一。其次，在意識形態(tài)內容的表述上非常具體、明確。如提到黨的性質，就直陳為“兩個先鋒隊”、“一個核心”和“三個代表”；提到黨的最高理想和最終目標，則直述為“實現(xiàn)共產(chǎn)主義”；提到黨的指導思想，則直述為馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想。這兩點與國外許多政黨章程對于意識形態(tài)的處理明顯不同。典型的如美國民主黨?！睹绹裰鼽h的黨章和規(guī)則》雖然在開端就專門設置“序言”對自己的意識形態(tài)進行敘述，但表述發(fā)散，而且在其后的一些章節(jié)中也時常以不系統(tǒng)的方式出現(xiàn)。如在第八條“全面參與”和第九條“一般性的條款”中，也有對民主黨的“開放”以及其理念中的“自由而公正的社會”加以宣揚的內容。另外，其章程中往往用模糊抽象的詞匯來表述其價值取向。如：“我們?yōu)樽约旱膰覍で笫裁?？我們?yōu)槿w人民提供的希望是什么？——在一個公正的社會架構中的個人自由，在全體公民重要參與的架構中的政治自由”；“我們要用一種自由社會值得的方式來管理公共事務”，這可以說是《美國民主黨的黨章和規(guī)則》中對其價值取向的經(jīng)典表述。然而，“自由”實際上是一個非常模糊、抽象且具有時限性和相對性的概念，不同的群體或個體對自由的看法和追求往往相去甚遠。

三、中外政黨章程比較研究的啟示

通過上述比較研究，筆者認為可以獲得以下四個方面的啟示：

第一，“綱章分立”、“無綱章程”體例未來會在某種程度上自發(fā)地趨向于“綱章合立”。

不同政黨章程的不同體例，是歷史形成的，是適應不同政黨政治的必然結果。我們不能脫離某個政黨的歷史發(fā)展和其所處的具體政治環(huán)境對其黨章的體例作出評價。但如果僅僅從表達效果來看，筆者認為，在章程的組織類內容之前專門設置一區(qū)域來集中系統(tǒng)地介紹黨的性質、基本理念、奮斗理想、自身定位等等內容，至少可以有兩大優(yōu)點：一是可以提高信息傳輸?shù)男省６鄶?shù)人一般都會通過章程來初步了解一個政黨，而在這個過程中，“綱章合立”章程可以在不明顯增加傳輸成本的情況下，增加關于黨的信息的傳輸量。二是“綱章合立”有利于在全黨形成統(tǒng)一認識。“黨綱是政黨的旗幟”，“是政黨的‘憲法”。［5］如果它們不能在一部規(guī)范性文件中同時出現(xiàn)，就很難保證它們的最高權威性能夠獲得廣大黨員較為一致的認可。七大是中國共產(chǎn)黨章程體例發(fā)展的分水嶺。七大前，中國共產(chǎn)黨的章程基本都是“無綱章程”；從七大至今，中國共產(chǎn)黨章程一直都在使用“綱章合立”的體例。劉少奇同志曾說：“我們現(xiàn)在制訂了黨的總綱，加在黨章前面。這就是我們黨的基本綱領。這也是黨章的組成部分，是黨章的前提和總則。因此，凡是黨員，都必須承認這個總綱，并以這個總綱作為自己一切活動的準則。我們黨有了這個總綱，將更加促進全黨的團結與統(tǒng)一?！保?］

第二，設置章程修改專章有利于維護黨章的權威性和穩(wěn)定性。

盡管所有政黨的章程都對黨章的修訂有所涉及，但國外政黨一般均在章程中設立黨章修訂專章（條），而《中國共產(chǎn)黨章程》目前尚無這樣的專章（條），筆者認為是不妥當?shù)摹ＴO置黨章修訂專章（條），一方面能夠突出體現(xiàn)黨章修訂的鄭重性和嚴肅性，有助于增強黨章的權威。黨章作為集中全黨意志和智慧而制定的黨內根本大法，決不可輕率改動，必須依照嚴格的程序來修訂。另一方面，有利于保障黨章主體內容的相對穩(wěn)定性。黨章是黨內的根本行為規(guī)范，在黨內具有最高的規(guī)范效力。它凝聚了全黨的意志和智慧，是全黨政治認同的權威文獻，是黨內所有規(guī)范體系的根基，必須具有相對的穩(wěn)定性。而設置黨章修訂專章（條），是實現(xiàn)這一相對穩(wěn)定性的程序保證?，F(xiàn)行《中國共產(chǎn)黨章程》雖然在第十九條中將“修改黨的章程”作為黨的全國代表大會職權的一項列出，但與設置黨章修訂專章（條）相比，其鄭重性和嚴肅性還是不夠的。因此，建議今后在修訂黨章時能夠考慮增設章程修改專章（條）。

第三，在黨章中設立提案制度，有利于發(fā)揮黨章的最高規(guī)范功能。

黨章作為政黨內部的最高規(guī)范，對黨內的權力機關（或領導機關）的組織和運行作出專門的規(guī)定是理所當然的，而權力機關離開議案又是無法正常運轉的，因此，設立提案制度便成為黨章規(guī)范和約束黨的權力機關的組織和運行的重要環(huán)節(jié)，是正確發(fā)揮黨章的最高規(guī)范功能的保證。所以，國外許多政黨的章程都專門對提案制度作了規(guī)定。對于中國共產(chǎn)黨來說，各級黨的代表大會及其會議代表對會議議題的準備和提案權的行使同樣是非常重要的?？墒牵吨袊伯a(chǎn)黨章程》目前并未對提案作出明確規(guī)定。雖然十六屆四中全會已經(jīng)提出要建立黨的代表大會代表提案制度，但筆者認為，最切實的強調莫過于將其載入黨章，這是穩(wěn)定實行提案制度的最有效保障。同時，這也將有助于堅持和健全黨的民主集中制，保證黨內決策的科學化和民主化。

第四，在章程中靈活設置意識形態(tài)內容，有利于開展黨際交往，擴大我黨國際影響。

當今世界，全球化正在向縱深發(fā)展，政治系統(tǒng)的相互作用和影響也日益深入，擴大與不同國家之間政治文化交流已成為構建法治型政治文化的重要舉措之一。雖然意識形態(tài)是政黨章程的重要內容和必然成分，是區(qū)別政黨的突出標志，但我們完全可以利用與其他政黨章程在內容方面的共同之處，或借鑒其他政黨在黨章中對意識形態(tài)的處理風格，這將有助于發(fā)展我黨與世界各國各類政黨之間多種形式的接觸、交流與合作關系，增強我黨的國際影響力。具體而言，在黨章中靈活設置意識形態(tài)內容，可以從以下兩個方面著手：一方面，如果某些政黨在意識形態(tài)內容上與我們存在相同之處，我們就應積極開發(fā)利用，增進相互的交流與支持；另一方面，如果某些政黨的意識形態(tài)無論在內容上還是在表達風格上都與我們相去甚遠，例如美國民主黨，我們也應該積極發(fā)掘借鑒其中對我們有益的因素。譬如，就意識形態(tài)的表達來說，我們也可以借鑒它們的一些語言和表述方式。就拿“自由”這個概念來說，《共產(chǎn)黨宣言》早就宣告：“在那里，每個人的自由發(fā)展是一切人的自由發(fā)展的條件。”［7］我們共產(chǎn)黨人所追求的共產(chǎn)主義社會，不就是每個人自由而全面發(fā)展的社會嗎？我們理所當然地應該將“自由”寫在自己章程的適當位置上。這將有助于減少誤解、擴大影響，改善我們意識形態(tài)生存的國際環(huán)境。

參考文獻：

［1］郭亞丁.政黨差異性研究——中國共產(chǎn)黨與西方政黨的比較［M］.北京：中國經(jīng)濟出版社，2005：1.

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［4］德國社會民主黨章程［J］.當代世界社會主義問題，2002（4）.

［5］周淑真.政黨和政黨制度比較研究［M］.北京：人民出版社,2001：64.

［6］劉少奇.劉少奇選集：上卷［M］.北京：人民出版社,1981：321-322.

［7］馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯選集：第1卷［M］.北京：人民出版社,1995：294.

責任編輯：王清明