關(guān)于加快鄂倫春自治旗經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思考

李文宇

鄂倫春族是我國22個(gè)人口較少民族之一，由于歷史、自然條件等多方面的原因，鄂倫春族在我國眾多民族中發(fā)展始終比較落后。如今，國家高度重視民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展，對(duì)人口較少民族更是投入了更多的關(guān)注度，可以說，鄂倫春自治旗經(jīng)濟(jì)發(fā)展遇到了前所未有的歷史發(fā)展機(jī)遇，鄂倫春族能否把握住這一大好時(shí)機(jī)，加快發(fā)展步伐是一件關(guān)系到該民族前途的大事，也是關(guān)系到我國民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)、共同富裕和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)事業(yè)的大事。

一、鄂倫春自治旗經(jīng)濟(jì)發(fā)展簡況

鄂倫春自治旗成立于1951年，位于內(nèi)蒙古自治區(qū)呼倫貝爾市東北部，總面積59880平方公里，是呼倫貝爾市面積最大的旗(市)。自治旗內(nèi)除了在我國屬于人口較少民族的鄂倫春族之外，還有鄂溫克、達(dá)斡爾、蒙古、漢等20個(gè)民族成分，約有30萬人口。自治旗轄8鎮(zhèn)2鄉(xiāng)，有鄂倫春獵區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)4個(gè)、獵民村7個(gè)。全旗鄂倫春族2223人，其中獵民1117人。

自改革開發(fā)以來，鄂倫春自治旗經(jīng)濟(jì)取得了飛速的發(fā)展。2005年自治旗GDP為16.8億元，是1985年的7.88倍：財(cái)政總收入為8235萬元，是1985年的2.39倍：城鎮(zhèn)居民生活水平達(dá)到6757元，是1990年的10倍：農(nóng)民人均純收入達(dá)到2625元，是1988年的3.46倍：獵民人均純收入達(dá)到2984元，比19.99年增長24.28％，年均增長3.7％：2005年牲畜存欄達(dá)到80.35萬頭(只)，是1985年的15.75倍，年均增長14.78％。2007年，全旗地區(qū)生產(chǎn)總值完成20.03億元，增長10.36％，經(jīng)濟(jì)總量在2003年的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了翻一番。城鄉(xiāng)居民生活水平持續(xù)提高，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入8448元。這些數(shù)據(jù)從正面反映出鄂倫春自治旗經(jīng)濟(jì)的增長與進(jìn)步。

但是，目前鄂倫春自治旗的經(jīng)濟(jì)發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于內(nèi)蒙古其他民族自治旗。2005年鄂倫春自治旗GDP達(dá)到16.97億元，僅占全呼倫貝爾市GDP的5％；人均GDP為6067元，僅為呼倫貝爾市平均水平的50％：財(cái)政收入為8200萬元，僅占全市財(cái)政收入的2％，人均財(cái)政收入286元，僅為全市人均財(cái)政收入的20％。同全國平均GDP增長水平相差也甚大。

其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與鄂倫春自治旗相鄰的黑龍江省黑河市的新生鄂倫春民族鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相比，也存在著一定的距離。如果說由于歷史的原因鄂倫春族滯后于其他民族的發(fā)展是合理的話，那么緣何同一民族的不同地區(qū)也存在著較大的發(fā)展差距。本文將根據(jù)鄂倫春自治旗的具體情況對(duì)這一現(xiàn)實(shí)問題產(chǎn)生的原因以及如何解決進(jìn)行嘗試性的討論和探索。

二、鄂倫春自治旗經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的問題

鄂倫春自治旗的經(jīng)濟(jì)發(fā)展雖也取得了一定的成績，但整體情況并不容樂觀，經(jīng)濟(jì)發(fā)展依然存在較多的問題，具體表現(xiàn)如下：

(一)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善，經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)差

鄂倫春自治旗建立以前，境內(nèi)只有幾條自然山路，沒有鐵路和公路，1958年。隨著大興安嶺林區(qū)的開發(fā)。公路建設(shè)開始起步，目前，全旗國、省干線僅完成柏油路建設(shè)165.8公里，縣鄉(xiāng)公路沒有一條等級(jí)公路。通村公路僅建成80公里，還有63個(gè)行政村未通公路，總里程為505公里，全旗公路網(wǎng)雛形雖已基本形成，但大部分公路都是林業(yè)防火、運(yùn)材簡易路和自然山路，因缺乏養(yǎng)護(hù)資金，年久失修，路況極差。全旗道路硬化率僅達(dá)到9％，3個(gè)獵區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有水泥混凝土路。

鄂倫春自治旗電力設(shè)施建設(shè)始于上世紀(jì)60年代初，是隨著大興安嶺林區(qū)開發(fā)引進(jìn)的根河電力資源。70年代，大興安嶺農(nóng)管局成立后。利用當(dāng)?shù)孛禾抠Y源建起火力發(fā)電廠。90年代，興建了大楊樹——阿里河輸變電線路。由于歷史及電力體制原因，形成了多頭供電、多家管電的狀況。至今諾敏鎮(zhèn)林業(yè)局所管轄地段經(jīng)常停電，其他地方也有部分停電狀況，當(dāng)?shù)厝硕剂?xí)以為常。目前現(xiàn)有電網(wǎng)已陳舊，加之轉(zhuǎn)供電造成電價(jià)過高，電價(jià)不一，加重了城鄉(xiāng)居民的負(fù)擔(dān)，也制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

同時(shí)科技發(fā)展作為軟性的基礎(chǔ)設(shè)施，在鄂倫春自治旗的發(fā)展也遇到了一些問題。由于自治旗財(cái)力困難，“十五”期間財(cái)政用于科技投入為168.9萬元，加之自治旗地處邊遠(yuǎn)少數(shù)民族地區(qū)，距離科研院所和大專院校較遠(yuǎn)，無法與之進(jìn)行科技合作，更無力承接科技成果轉(zhuǎn)化，致使自治旗科技水平落后的現(xiàn)狀無法迅速改變。

(二)現(xiàn)行民族區(qū)域自治法同日益發(fā)展的市場經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)

我國民族區(qū)域自治法頒布之時(shí)，當(dāng)時(shí)雖然已經(jīng)實(shí)行改革開放，但經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)仍然是單一的全民所有制和集體所有制，故民族區(qū)域自治法對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的保護(hù)側(cè)重點(diǎn)在于高度集權(quán)型的產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)體制，調(diào)整的是產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)條件下的民族關(guān)系。但是，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，尤其是黨的十四大確立了我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，原來的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化，我國很多地區(qū)的經(jīng)濟(jì)獲得了蓬勃的發(fā)展。在這種情況下，現(xiàn)行民族區(qū)域自治法與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之間的矛盾也顯現(xiàn)出來。這種矛盾表現(xiàn)為：一是理順財(cái)政“既補(bǔ)又要”的關(guān)系。國家對(duì)民族自治地方實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼主要是為了幫助底子薄、起點(diǎn)低的民族地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)。但是，在回收資金方面，沒有區(qū)別民族地區(qū)和一般地區(qū)，這不利于民族自治地方的發(fā)展。二是理順價(jià)格體制的“雙軌制”。民族地區(qū)由于工業(yè)不發(fā)達(dá)，多為原材料產(chǎn)地，其產(chǎn)品價(jià)格多是平價(jià)，而民族地區(qū)所需要的物資又多是議價(jià)供給，這種價(jià)格體制給民族地區(qū)造成了嚴(yán)重?fù)p失。三是理順資源開發(fā)上的關(guān)系。按自治法規(guī)定，上級(jí)國家機(jī)關(guān)在民族地方開發(fā)資源時(shí)，應(yīng)充分照顧自治地方的利益，但目前卻存在著相反的情況。在鄂倫春自治旗，則是體現(xiàn)在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)模式與市場經(jīng)濟(jì)的沖突。

(三)國家與地方的部分利益保障存在矛盾

鄂倫春自治旗自然資源具有豐富性和多樣性的特點(diǎn)，這本是自治旗具有優(yōu)勢的地方，但是由于歷史原因鄂倫春自治旗形成了林業(yè)、農(nóng)墾、地方三種體制交錯(cuò)的格局。目前在自治旗59880萬平方公里的土地面積上，林權(quán)證范圍占92％。農(nóng)場局占2％，地方僅占6％，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、礦產(chǎn)資源開發(fā)、農(nóng)副產(chǎn)品加工等處處受制于林權(quán)證的制約。這也是國家行政規(guī)劃與地方行政規(guī)劃存在矛盾的地方之一。從國家的角度來說，保護(hù)好林區(qū)對(duì)于國家整體的治理和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)都有著非常重大的意義，但是從以大興安嶺為聚集區(qū)的鄂倫春族來說，這無疑是制約其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大原因。

(四)受歷史條件和社會(huì)條件的制約

由于歷史原因，鄂倫春族在解放初期仍處于原始社會(huì)末期，生產(chǎn)力狀況極為落后，長期以來的狩獵民族的生產(chǎn)生活方式和風(fēng)俗習(xí)慣也不適應(yīng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。獵民居住

地全部選址在遠(yuǎn)離城鄉(xiāng)狩獵方便的依山傍水地帶。上世紀(jì)60年代后期，宜農(nóng)荒地被農(nóng)墾部門開墾，農(nóng)獵民大部分也在70年代開始從事農(nóng)耕生產(chǎn)，農(nóng)獵民使用的土地多屬山坡地，土壤瘠薄，且交通不便，自然災(zāi)害較多。廣大農(nóng)獵民生存空間日趨狹窄，農(nóng)獵民生活水平極低。所以說鄂倫春自治旗由于受社會(huì)、歷史條件制約，開發(fā)較晚，加之地處偏遠(yuǎn)，基礎(chǔ)差、底子薄，抵御自然災(zāi)害、市場風(fēng)險(xiǎn)等方面的能力弱，使自治旗仍處于比較落后的發(fā)展?fàn)顟B(tài)之中。

三、關(guān)于如何利用自身優(yōu)勢加快鄂倫春自治旗經(jīng)濟(jì)發(fā)展的探討

鄂倫春自治旗加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展自然是要通過國家扶持與自力更生相結(jié)合的途徑，因此，如何使自治旗充分利用國家相關(guān)扶持和照顧政策而又不完全依賴國家扶持照顧政策，如何認(rèn)識(shí)和靈活運(yùn)用自身優(yōu)勢充分發(fā)揮自力更生的主觀能動(dòng)性，筆者認(rèn)為著重要做好以下幾方面的內(nèi)容。

(一)繼續(xù)完善和發(fā)展民族區(qū)域自治制度

民族區(qū)域自治制度是民族理論與中國民族實(shí)際相結(jié)合、解決中國民族問題的一項(xiàng)基本國策。同其他地方一樣，民族區(qū)域自治制度是鄂倫春自治旗經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要政治基礎(chǔ)，對(duì)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到保障與指導(dǎo)的作用，所以要發(fā)展好經(jīng)濟(jì)，應(yīng)認(rèn)真貫徹民族區(qū)域自治制度。充分利用民族地區(qū)的權(quán)利，為其創(chuàng)造更好的政策平臺(tái)。

單從發(fā)展經(jīng)濟(jì)角度來看，民族區(qū)域自治制度實(shí)質(zhì)上是以制度方式對(duì)資源和利益進(jìn)行具有特定價(jià)值取向的分配，這種指向無疑要維護(hù)少數(shù)民族利益的方式促進(jìn)多民族國家民族關(guān)系的和諧。一方面，中央關(guān)注民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在具體落實(shí)民族區(qū)域自治政策時(shí)，應(yīng)該給予地方一定的空間來制定適合自身發(fā)展的具體政策。同時(shí)鄂倫春自治旗也應(yīng)該利用好自身的優(yōu)勢并結(jié)合中央的政策來發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)。當(dāng)然，民族區(qū)域自治制度是針對(duì)所有的民族地方而言的，所以鄂倫春自治旗的經(jīng)濟(jì)要發(fā)展好，就需要繼續(xù)完善民族區(qū)域自治制度，盡快對(duì)民族區(qū)域自治法進(jìn)行因時(shí)調(diào)整，解決民族區(qū)域自治法的盲點(diǎn)問題和與民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的問題。

(二)科學(xué)定位自治旗政府職能。理順與中央企業(yè)的關(guān)系

在政府機(jī)構(gòu)改革中，首先必須依照現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的規(guī)律，規(guī)范政府職能，這是實(shí)踐的先導(dǎo)。自治旗政府的經(jīng)濟(jì)職能大致可歸并為三類。即宏觀調(diào)控、保障監(jiān)督和協(xié)調(diào)服務(wù)。政府所要直接管的就是與這三個(gè)方面有關(guān)的事情。除此之外的一切經(jīng)濟(jì)事務(wù)，都應(yīng)放手讓企業(yè)和社會(huì)中介組織自己去管理，從這樣的職能定位出發(fā)，自治旗機(jī)構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變的總趨勢就是：調(diào)整和減少專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，逐步削弱行政控制性部門，切實(shí)加強(qiáng)宏觀調(diào)控性部門。

自治旗政府職能轉(zhuǎn)變必須適應(yīng)社會(huì)機(jī)體的發(fā)育和發(fā)展，加強(qiáng)社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)和服務(wù)，通過削弱控制性管理職能，加大協(xié)調(diào)服務(wù)性管理職能，把一些政府部門由凌駕于社會(huì)之上變成真正服務(wù)于社會(huì)的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，就成為自治旗政府機(jī)構(gòu)改革所要完成的實(shí)質(zhì)性任務(wù)。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，自治旗政府對(duì)社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)服務(wù)職能即政策調(diào)控、社會(huì)保障和政務(wù)管理。除此而外，一切具體的社會(huì)事務(wù)都應(yīng)該逐步移交給各類社會(huì)組織去處理，政府不再包攬社會(huì)事務(wù)。從而真正做到精兵簡政，提高效率。

關(guān)于上述提到的鄂倫春自治旗地方職能受到林權(quán)制約的問題，筆者認(rèn)為應(yīng)該科學(xué)合理劃分職責(zé)權(quán)限。主要是事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分、推進(jìn)民族地區(qū)政府機(jī)構(gòu)改革，其實(shí)質(zhì)是要解決自治旗政府職能與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展間較為尖銳的矛盾，使其適應(yīng)經(jīng)濟(jì)市場化和社會(huì)現(xiàn)代化的規(guī)律和要求，以調(diào)適政府與社會(huì)的關(guān)系，自治旗政府職能轉(zhuǎn)變必須與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向相協(xié)調(diào)、相統(tǒng)一。

(三)調(diào)整自治旗內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的各方關(guān)系

第一，自治旗政府應(yīng)理順與企業(yè)的關(guān)系，實(shí)行政企分開，解決“不該管”的問題。這也是國有企業(yè)缺乏效率和活力的原因所在。用市場的手來調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而不是通過行政的方式給予干涉。

第二，自治旗政府應(yīng)理順與社會(huì)的合理分權(quán)關(guān)系，以解決‘管不好的問題。主要是積極培育和發(fā)展社會(huì)中介組織，依靠社會(huì)中介組織的力量，而不管理具體的社會(huì)事務(wù)，以集中精力進(jìn)行區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃與管理，實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

第三，政府還應(yīng)理順政府內(nèi)部的合理分權(quán)關(guān)系，以解決‘管不了的問題，主要是根據(jù)分權(quán)與授權(quán)、分權(quán)與集權(quán)的思想和方法，將一部分權(quán)力下放或授予下一級(jí)的政府或部門，以避免上級(jí)政府包攬下級(jí)政府的分內(nèi)責(zé)任，降低公共管理成本，提高公共管理效率。

第四，政府要協(xié)調(diào)好眼前利益與長遠(yuǎn)利益之間的關(guān)系，一方面，不能犧牲后代的利益來破壞性地開發(fā)資源，同時(shí)也要切實(shí)解決當(dāng)代人的經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，爭取做到可持續(xù)性發(fā)展。在此，特別要強(qiáng)調(diào)教育。自治旗經(jīng)濟(jì)從根本上要找到突破口，必須重視教育，通過培養(yǎng)一批有經(jīng)濟(jì)學(xué)背景的人才才能從長遠(yuǎn)利益角度解決一些問題。

(四)加大扶貧力度并落實(shí)現(xiàn)有各項(xiàng)政策

加快鄂倫春自治旗經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展除了靠民族地區(qū)自身的努力，也要靠政府部門給予特別的照顧。2002年中央針對(duì)人口較少民族發(fā)展問題出臺(tái)了《扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃》，2005年和2007年國家民委、國家發(fā)展改革委員會(huì)、國務(wù)院扶貧辦又相繼聯(lián)合出臺(tái)了《扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃(2005-1010年)》、《少數(shù)民族工作“十一五”規(guī)劃》、《興邊富民“十一五”規(guī)劃》，由此可以看出，國家大力支持和幫扶少數(shù)民族特別是人口較少民族的發(fā)展，鄂倫春自治旗迎來了良好的歷史發(fā)展機(jī)遇，特別是扶貧政策讓自治旗獲得了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“成本錢”，加快建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行規(guī)劃、具體政策的落實(shí)等都有了更多的資金保證。但如何讓“成本錢”變成通過自己的勞動(dòng)而贏得的“利潤”，這是問題的重點(diǎn)與關(guān)鍵。民族地區(qū)自力更生，創(chuàng)造自身的發(fā)展動(dòng)力才是問題解決的最根本辦法。

鄂倫春族是全國人口較少的少數(shù)民族，享有國家民族政策和西部開發(fā)、國家實(shí)施“天保工程”、振興東北老工業(yè)基地、內(nèi)蒙古自治區(qū)加快東四盟市發(fā)展等優(yōu)惠政策，為完善自治旗的對(duì)外開放環(huán)境，吸引外來投資，自治旗因地制宜，相繼制定出臺(tái)了《加強(qiáng)招商引資工作的決定》、《招商引資實(shí)施辦法》、《小城鎮(zhèn)建設(shè)優(yōu)惠辦法》、《行政事項(xiàng)審批服務(wù)管理辦法》、《重點(diǎn)民營企業(yè)個(gè)體工商戶掛牌保護(hù)實(shí)施辦法》、《招商引資監(jiān)督管理辦法》等一系列優(yōu)惠政策，這些政策的落實(shí)有利于經(jīng)濟(jì)的繁榮與發(fā)展，吸引更多的資金投入。但在此過程中要注重效率與公平，更要做好監(jiān)督工作，讓經(jīng)濟(jì)正常穩(wěn)步地發(fā)展起來。

總之，鄂倫春族的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的典型。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)生碰撞時(shí)，在資源配置的規(guī)律下，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展往往處于劣勢，如何從不利于其發(fā)展的局面中找出一條適合自身發(fā)展的可持續(xù)性路子，既需要國家的指導(dǎo)與扶持，同時(shí)也需要民族地區(qū)認(rèn)真貫徹民族區(qū)域自治制度，努力結(jié)合自身的優(yōu)勢尋找突破口。對(duì)內(nèi)蒙古鄂倫春自治旗的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的分析，會(huì)對(duì)全面加快自治旗經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到一定的積極影響，對(duì)其他民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也將會(huì)有一定的啟示作用。