在新的歷史起點上推進農(nóng)村改革發(fā)展

許經(jīng)勇

一、農(nóng)村改革發(fā)展是我國改革發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和戰(zhàn)略基礎(chǔ)

30年前，我國的經(jīng)濟體制改革是從農(nóng)村率先啟動的。并由此有效地帶動了城市的經(jīng)濟體制改革，使整個經(jīng)濟社會發(fā)生了深刻的變化，取得了舉世矚目的光輝成就。從這個意義上說，我國農(nóng)村改革發(fā)展是中國改革發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和戰(zhàn)略基礎(chǔ)。但改革開放30年來，我國農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，只廢除計劃經(jīng)濟體制在農(nóng)村的一個重要支柱，即政社合一的農(nóng)村人民公社，而另一個重要支柱，即城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，并沒有從根本上觸動。以權(quán)利和義務(wù)的不對等為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制始終沒有得到改變。雖然在一定時期內(nèi)，也能帶來國民經(jīng)濟的高速度增長，甚至可以這樣說，正由于保留了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，才推動了國民經(jīng)濟如此高速度的增長。但是這種經(jīng)濟增長方式，是建立在抑制農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)上，以及建立在抑制擴大內(nèi)需、特別是擴大消費需求的基礎(chǔ)上，不僅沒有縮小城鄉(xiāng)差別，還導(dǎo)致城鄉(xiāng)差別的擴大，越來越成為國民經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展的主要障礙?？陀^上要求必須把我國經(jīng)濟體制改革與發(fā)展的重心轉(zhuǎn)向農(nóng)村。只有這樣，才能促進整個國民經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展。十七屆三中全會的“決定”指出，當(dāng)前，我國改革發(fā)展面臨不少困難和挑戰(zhàn)，特別是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的深層次矛盾突出。從總體上說。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱，最需要加強；農(nóng)村發(fā)展滯后。最需要扶持；農(nóng)民增收仍然困難，最需要加快。這三個“最”，把“三農(nóng)”問題上升到我國經(jīng)濟社會發(fā)展的主要矛盾方面。

胡錦濤總書記在黨外人士座談會上指出：從新的歷史起點，農(nóng)村改革仍然是我國改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展仍然是我國發(fā)展的戰(zhàn)略基礎(chǔ)。抓住農(nóng)村改革發(fā)展這個重點，就能掌握改革開放的主動權(quán)，就能帶動我國經(jīng)濟社會新一輪發(fā)展。

二、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制是深化城鄉(xiāng)改革的主要目標(biāo)

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制是在特殊背景下形成的。它把城市與農(nóng)村分割開來，對立起來，為的是讓農(nóng)民承擔(dān)國家工業(yè)化的資本原始積累任務(wù)。在改革開放以前的29年間，我國之所以要實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制，在很大程度上是為了最大限度地集中一切可能集中的資源，用于優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，加快工業(yè)化步伐，加快國防建設(shè)。而在一個農(nóng)業(yè)占很大比重的國家，超前工業(yè)化的資本原始積累任務(wù)。主要是由農(nóng)民來承擔(dān)的，其方式是通過強制性的農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷，把農(nóng)產(chǎn)品價格壓得很低，實施工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差政策。為此，就必須運用城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，嚴(yán)格限制農(nóng)村人口向城市流動。而其基層經(jīng)濟組織形式，則是一大二公、政社合一的農(nóng)村人民公社。始于20世紀(jì)70年代末的我國農(nóng)村微觀經(jīng)濟體制改革，廢除了計劃經(jīng)濟體制的一個重要支柱——農(nóng)村人民公社，但是，為什么沒有相應(yīng)廢除計劃經(jīng)濟體制的另一個重要支柱——城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制。這是因為，我國的工業(yè)化和城市化還需要農(nóng)民繼續(xù)為其提供資本原始積累。我國經(jīng)濟體制改革以來，農(nóng)民為國家工業(yè)化、城市化提供資本原始積累，除了尚未完全消除的工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差(1979—1994年共轉(zhuǎn)移收入15000億元)，還借助于農(nóng)村勞動力的無限供給和城鄉(xiāng)二元勞動力市場分割，把農(nóng)民工工資壓到很低的水平。與此同時，還借助于城鄉(xiāng)二元土地制度，禁止農(nóng)民轉(zhuǎn)讓稀缺程度較高的土地。國家通過低價征用農(nóng)民的土地，高價轉(zhuǎn)讓給房地產(chǎn)開發(fā)商，把相當(dāng)大一部分土地級差收益轉(zhuǎn)化為工業(yè)化、城市化的啟動資本。這就有利于降低我國工業(yè)化、城市化成本。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的一份研究資料顯示，目前土地出讓金約占地方財政的60％。

城鄉(xiāng)分割的戶籍制度是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的制度基礎(chǔ)。目前全國許多地方戶籍制度的改革，更多的是屬于取消形式上的戶籍歧視，僅僅在戶籍登記上體現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一，依托在戶籍身份上所產(chǎn)生的一系列差別待遇，進展甚慢。我們認(rèn)為深化戶籍制度改革的關(guān)鍵，在于賦權(quán)、增利。即通過一系列社會經(jīng)濟改革，逐步賦予農(nóng)民與市民平等的國民待遇，同等的社會保障權(quán)利和利益分享機會，最終改變城鄉(xiāng)居民的身份差別。戶籍制度改革的重點，不在于戶籍登記制度。而是在于增加農(nóng)民的福利和權(quán)利。城鄉(xiāng)差別不完全在于收入的差別，更重要的是來自中國農(nóng)民與生俱來的權(quán)利不平等。與這些不平等的權(quán)利相比，收入差距就顯得不那么突出了。正因為權(quán)利的巨大差異。才導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民收入的差距。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)直接表現(xiàn)出來的是城鄉(xiāng)差別懸殊，但實質(zhì)上是城鄉(xiāng)居民的地位、權(quán)利、義務(wù)、身份的非對等性。以戶籍制度為核心的城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)，是由一系列城鄉(xiāng)有別的復(fù)雜的、系統(tǒng)的制度體系所組成的。在這種制度體系的制約下，社會資源的分配與再分配，在城鄉(xiāng)之間實行兩種不同的制度。要改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，就要進行一系列制度性變革。包括戶籍制度、就業(yè)制度、土地制度、教育制度、醫(yī)療制度、住房制度、保險制度、財稅制度、公共品供給制度等。其復(fù)雜性、艱巨性、長期性，我們必須有足夠的認(rèn)識。改革城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，既取決于改革的力度，又取決于發(fā)展的程度，而且改革的力度不能超越于發(fā)展的程度。

為了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進城鄉(xiāng)一體化，就必須建立促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化制度。要盡快在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)一體化等方面取得新的突破，促進公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動，推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展融合。制度建設(shè)是一個漸漸過程，我們當(dāng)前所處的階段：以取消“農(nóng)業(yè)四稅”為標(biāo)志，開始向基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)公平統(tǒng)一的稅賦和制度過渡；以實施農(nóng)村義務(wù)教育“兩免一補”為標(biāo)志，開始向基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)同等義務(wù)教育制度轉(zhuǎn)變：以建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度為標(biāo)志，開始向基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)平等的醫(yī)療服務(wù)制度的方向轉(zhuǎn)變；以探索建立農(nóng)村最低生活保障制度為標(biāo)志。開始向基本實現(xiàn)覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障制度方向轉(zhuǎn)變：以全面保護農(nóng)民工權(quán)益為標(biāo)志，開始向基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場和公平競爭的就業(yè)制度方向轉(zhuǎn)變，等等。特別需要指出的是，保護農(nóng)民工的合法權(quán)益，完成農(nóng)民工從農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變，是我國城市化所面臨的特殊難題。十七屆三中全會的“決定”指出，要逐步實現(xiàn)農(nóng)民工勞動報酬、子女就學(xué)、公共衛(wèi)生、住房租購等與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇，改善農(nóng)民工勞動條件，保障生產(chǎn)安全，擴充農(nóng)民工工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老保險覆蓋面。逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場，引導(dǎo)農(nóng)民有序外出就業(yè)，鼓勵農(nóng)民就近轉(zhuǎn)移就業(yè)，扶持農(nóng)民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。

三、準(zhǔn)確把握我國農(nóng)村土地制度改革的方向

土地問題的核心，是一個土地級差收益歸誰所有。由誰支配的問題。我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元土地制度，給地方政府大搞城市化建設(shè)提供了便利。即農(nóng)村集體所有的土地不能直接進入土地一級市場，當(dāng)農(nóng)民的農(nóng)用地要

變成城市建設(shè)用地，土地的性質(zhì)必須由原來的集體所有變成國家所有，由國家壟斷土地一級市場。按照我國現(xiàn)行法律規(guī)定，對失地農(nóng)民和集體的補償，是根據(jù)土地作為農(nóng)業(yè)用地的產(chǎn)值的若干倍補償。而土地作為非農(nóng)建設(shè)用地即城市建設(shè)用地所帶來的巨額級差土地收入與農(nóng)民無關(guān)。這種不合理的土地制度是必須逐步加以改革的。

在當(dāng)前我國農(nóng)村土地制度上，十七屆三中全會的《決定》，首先強調(diào)穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地家庭承包的基本經(jīng)營制度。明確指出，家庭承包經(jīng)營，不僅適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制，同時符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點，是黨在農(nóng)村政策的基石，必須毫不動搖地堅持。現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變。與此同時，還要賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，并在維護家庭承包制的基礎(chǔ)上，推進農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新，包括發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織形式、社會化服務(wù)體系以及農(nóng)民專業(yè)合作社，以適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力不斷發(fā)展的要求。當(dāng)前我國農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模小，主要原因不在于家庭經(jīng)營，而在于勞動力向非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移(指完全轉(zhuǎn)移)速度緩慢。我們必須深刻認(rèn)識到，家庭承包制并不僅僅是為了解決溫飽問題而采取的權(quán)宜之計，它是適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點和要求，或者說是適應(yīng)生物生產(chǎn)過程的要求，與生產(chǎn)力水平高低沒有內(nèi)在本質(zhì)聯(lián)系，不存在著生產(chǎn)力水平提高了就得加以改變的問題。也就是說，家庭承包經(jīng)營，既適合于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，也適合于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。當(dāng)代世界各國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實踐經(jīng)驗，極具說服力地回答了這個問題。

其次強調(diào)健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度，堅持最嚴(yán)格的耕地保護制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，堅決守住18億畝耕地紅線。我國現(xiàn)有的耕地只有18.27億畝。統(tǒng)計數(shù)字表明，2000年至2007年，我國耕地從19.24億畝降到18.26億畝，7年減少9800萬畝，每年平均減少1400萬畝。我國城市化過程中的土地供求已經(jīng)到了相當(dāng)尖銳的地步。根據(jù)國家發(fā)改委披露的信息，地方政府的發(fā)展沖動正在不斷地挑戰(zhàn)上述土地新政。

再次是建立健全土地規(guī)則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，有條件地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體。這意味著能夠進行流轉(zhuǎn)的，是農(nóng)民對集體土地的承包經(jīng)營權(quán)，而非土地本身。其流轉(zhuǎn)的對象僅僅是農(nóng)業(yè)內(nèi)部的個人或合作組織，而非城市工商資本。流轉(zhuǎn)的用途被嚴(yán)格界定為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營本身，而非建設(shè)用地。正如十七屆三中全會“決定”指出：不得改變土地集體所有制性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。但有一個新亮點，即依法征收(與征用不同)農(nóng)村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補償，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會保障。新一輪農(nóng)村改革發(fā)展，從長遠看，仍然是以土地制度為核心，它將突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的制約，包括為農(nóng)民分享工業(yè)化、城市化發(fā)展成果創(chuàng)造條件。中國農(nóng)民擁有被稱為中國最大的一筆財富，即農(nóng)民集體土地，包括其所經(jīng)營的耕地、林地和住用宅基地。在世界上規(guī)模空前的工業(yè)化、城市化過程中。這些農(nóng)村土地一旦被征用于工業(yè)或城市用地，產(chǎn)生的財富是驚人的，然而，在這之前，農(nóng)民卻不能分享應(yīng)有的收益。根據(jù)十七屆三中全會“決定”的新精神，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)采取穩(wěn)健的步驟，來界定、確保、擴大農(nóng)民土地權(quán)利，使農(nóng)民享有更大的土地處分權(quán)利。一是賦予農(nóng)民長久性(而不僅僅是長期性)的土地承包經(jīng)營權(quán)。為此，就必須設(shè)計和頒發(fā)統(tǒng)一的農(nóng)村土地使用權(quán)證書，建立有效的農(nóng)村土地權(quán)利登記系統(tǒng)：二是健全對被征地農(nóng)民的公平合理補償機制。要縮小強制性征地范圍。對土地征用的“公共利益”作出明確的法律界定。要維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，進一步改革征地制度，從2009年起，逐步提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)。加快建立包括最低生活保障、養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險在內(nèi)的多種形式失地農(nóng)民社會保障。十七屆三中全會的決定指出，要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場，以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下，與國有土地享有平等權(quán)益。要抓緊完善相關(guān)法律法規(guī)和配套政策，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場和逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，為農(nóng)民分享工業(yè)化、城市化成果賦予比以前更多的權(quán)利。