美國(guó)開(kāi)放式保護(hù)主義及我國(guó)銀行業(yè)安全的法律規(guī)制

肖健明

摘要：美國(guó)銀行業(yè)安全的法律規(guī)制經(jīng)歷了近百年的演進(jìn)，形成了以緊跟金融創(chuàng)新發(fā)展步伐的漸進(jìn)性，維護(hù)國(guó)家金融主權(quán)的保護(hù)性，尋求體制內(nèi)各種法律制度互補(bǔ)的平衡性為特征的開(kāi)放式保護(hù)主義法律規(guī)制體系。借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)在金融開(kāi)放，實(shí)現(xiàn)金融現(xiàn)代化的進(jìn)程中，也應(yīng)以公益性、安全性、程序性等訴求為依據(jù)，以法律法規(guī)的定向約束為手段，以國(guó)家利益至上為宗旨，以對(duì)國(guó)外競(jìng)爭(zhēng)者設(shè)置制度化的市場(chǎng)障礙和金融市場(chǎng)參與者穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)為目的，對(duì)我國(guó)銀行業(yè)安全法律規(guī)制進(jìn)行完善，以維護(hù)國(guó)家金融安全。

關(guān)鍵詞：開(kāi)放式保護(hù)主義；銀行業(yè)安全；法律規(guī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：D912.28文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-7217(2009)01-0118-05

美國(guó)是世界上金融市場(chǎng)最為發(fā)達(dá)的國(guó)家之一，也是金融保護(hù)主義最為嚴(yán)重的國(guó)家之一。美國(guó)通過(guò)完善的法律機(jī)制有效地防范系統(tǒng)性金融危機(jī)，實(shí)施對(duì)國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)的保護(hù)。事實(shí)上，這次由美國(guó)次貸風(fēng)波引發(fā)的金融危機(jī)在國(guó)際上的影響比在美國(guó)國(guó)內(nèi)的影響要大得多。

一、美國(guó)銀行業(yè)保護(hù)主義法律規(guī)制的基本內(nèi)容

為了加強(qiáng)金融監(jiān)管，防范風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)行市場(chǎng)保護(hù)，美國(guó)頒布實(shí)施了大量的法律法規(guī)，其中對(duì)規(guī)制銀行業(yè)金融安全具有重要意義的主要有：

(一)《外資銀行監(jiān)管加強(qiáng)法》

自1978年國(guó)際銀行法頒布以來(lái)，美國(guó)就外資銀行監(jiān)管頒布了一系列法律、法規(guī)，如1991年《外資銀行監(jiān)管加強(qiáng)法》、1994年《里格——尼爾跨州設(shè)立銀行和分支機(jī)構(gòu)效率法》、2001年《愛(ài)國(guó)者法案》、2002年《銀行控股公司與銀行控制變化法》等，極力維護(hù)本國(guó)的金融主權(quán)安全，實(shí)行開(kāi)放的保護(hù)主義政策。

為了實(shí)施對(duì)其境內(nèi)外資銀行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的監(jiān)管，美國(guó)國(guó)會(huì)早在1978年即通過(guò)《國(guó)際銀行法》。1991年，在國(guó)際商業(yè)信貸銀行的丑聞曝光之后，美國(guó)國(guó)會(huì)于1991年通過(guò)了《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司改進(jìn)法》(FDIC Improvement Act)以加強(qiáng)對(duì)美國(guó)境內(nèi)外資銀行的監(jiān)管。其中的第二部分，即FBSEA是為外資銀行在美國(guó)境內(nèi)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)設(shè)立了一個(gè)完整的管理架構(gòu)。FBSEA授予美聯(lián)儲(chǔ)最高監(jiān)管職責(zé)，其不僅有權(quán)監(jiān)督外資銀行的跨州業(yè)務(wù)運(yùn)作，而且也可對(duì)在各州注冊(cè)的外資銀行在美國(guó)境內(nèi)的一切業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管。

FBSEA關(guān)于加強(qiáng)外資銀行監(jiān)管的有關(guān)規(guī)定強(qiáng)調(diào)外資銀行母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局的綜合性并表監(jiān)管和美國(guó)銀行監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)美國(guó)境內(nèi)外資銀行業(yè)務(wù)的地域強(qiáng)化監(jiān)管必須雙管齊下。美聯(lián)儲(chǔ)若發(fā)現(xiàn)外資銀行違法操作或是參與不安全、不穩(wěn)健的業(yè)務(wù)，有權(quán)對(duì)外資銀行進(jìn)行檢查，甚至加以關(guān)閉。FBSEA還對(duì)違反《國(guó)際銀行法》規(guī)定了刑事責(zé)任。該立法的本旨就是要限制外資銀行在美國(guó)開(kāi)辦零散存款業(yè)務(wù)。

(二)《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》

隨著金融自由化的不斷推進(jìn)，進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來(lái)，金融業(yè)全球化迅速發(fā)展，美國(guó)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)始面對(duì)來(lái)自世界各國(guó)競(jìng)爭(zhēng)。很多國(guó)家如德、法等國(guó)，是允許金融業(yè)混合經(jīng)營(yíng)的，因此，無(wú)論在資本實(shí)力、市場(chǎng)拓展和經(jīng)營(yíng)策略方面都比美國(guó)金融機(jī)構(gòu)多具靈活性。尤其是1998年4月，美國(guó)花旗公司(Cit.icorp)和旅行者集團(tuán)(Travelers Group)宣布合并，組成了當(dāng)時(shí)世界上最大的、擁有近1萬(wàn)億美元資產(chǎn)的金融服務(wù)公司——花旗集團(tuán)。它對(duì)美國(guó)的銀行法律、監(jiān)管政策形成巨大挑戰(zhàn)。最后導(dǎo)致的結(jié)果是美國(guó)經(jīng)歷了20世紀(jì)最重要的金融法制變革，美國(guó)國(guó)會(huì)摒棄了存在有半個(gè)多世紀(jì)的制約性的舊法案，通過(guò)了《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》(又稱(chēng)Gramm-Leach-Bliley法案，下文簡(jiǎn)稱(chēng)GLB)。

GLB的出發(fā)點(diǎn)就是增強(qiáng)美國(guó)金融業(yè)在國(guó)際范圍內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)力。總的走向是金融自由化，鼓勵(lì)金融業(yè)的相互融合，改善金融監(jiān)管，全面保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益。其有關(guān)銀行業(yè)金融安全的立法觀念可以歸納為以下兩點(diǎn)：在加強(qiáng)金融業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，必須維護(hù)和加強(qiáng)原有的工商業(yè)和銀行業(yè)相互分離的美國(guó)模式；支持美國(guó)公司在國(guó)際上的競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)在美國(guó)的外國(guó)機(jī)構(gòu)實(shí)行嚴(yán)格的國(guó)民待遇，取締一切超國(guó)民待遇。

(三)《外國(guó)投資與國(guó)家安全法案》

2007年10月24日生效的《外商投資與國(guó)家安全法案》授權(quán)美國(guó)總統(tǒng)可以中止或禁止任何被認(rèn)定為威脅美國(guó)國(guó)家安全的外國(guó)收購(gòu)、并購(gòu)行為的權(quán)力。根據(jù)該法案，規(guī)定由原負(fù)責(zé)監(jiān)控和評(píng)估外資影響的外國(guó)投資委員會(huì)(CFIUS)對(duì)可能威脅美國(guó)國(guó)家安全的外國(guó)投資項(xiàng)目進(jìn)行審查。委員會(huì)由財(cái)政部、國(guó)務(wù)院、國(guó)防部、商務(wù)部、總檢察官辦公室、科技政策辦公室、國(guó)土安全部、能源和勞工部等部門(mén)組成。委員會(huì)在審查中還將“民事處罰”的條款納入了所謂“減損協(xié)議”中，外國(guó)投資委員會(huì)將與外國(guó)企業(yè)達(dá)成更多的的減損協(xié)議，一旦美國(guó)認(rèn)為外資并購(gòu)造成其損失則將在減損協(xié)議中挽回?fù)p失，這對(duì)維護(hù)美國(guó)金融控制權(quán)及利益又上了一道保險(xiǎn)。法案還規(guī)定外國(guó)投資委員會(huì)要每年定期向議會(huì)匯報(bào)審查情況，把過(guò)去議會(huì)的不定期監(jiān)督變?yōu)榱硕ㄆ诒O(jiān)督。

美國(guó)對(duì)外資銀行監(jiān)管的權(quán)力級(jí)別之高，體現(xiàn)了美國(guó)對(duì)外資銀行對(duì)國(guó)家安全影響的重視。總統(tǒng)具有最終裁決權(quán)，保證了國(guó)家對(duì)外資銀行危害國(guó)家安全的重視級(jí)別和行政動(dòng)員能力，總統(tǒng)、行政、議會(huì)權(quán)力間的制衡，則降低了個(gè)別機(jī)構(gòu)造成外資銀行威脅美國(guó)國(guó)家金融安全的風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)正是通過(guò)這種風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)密控制，才使得外資銀行只能為美國(guó)的國(guó)家利益服務(wù)，而不會(huì)構(gòu)成對(duì)美國(guó)金融主權(quán)安全的威脅。

二、美國(guó)銀行業(yè)金融保護(hù)主義法律規(guī)制的特點(diǎn)

通過(guò)對(duì)美國(guó)上述一系列法律、法規(guī)的分析，可以看出，美國(guó)實(shí)施保護(hù)主義的銀行業(yè)安全的法律規(guī)制呈現(xiàn)出及時(shí)跟進(jìn)金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)發(fā)展步伐，提高監(jiān)管法律制度對(duì)金融安全事件的反應(yīng)能力；維護(hù)國(guó)家金融主權(quán)安全以及尋求體制內(nèi)各種法律制度互補(bǔ)與平衡的開(kāi)發(fā)與保護(hù)并重等特點(diǎn)。

(一)不斷完善維護(hù)國(guó)家金融安全法律規(guī)則體系，提高監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)金融安全事件反應(yīng)的及時(shí)性-

“美國(guó)的大多數(shù)法律都是在特定歷史時(shí)期為解決特定問(wèn)題而制定或修改的”。這反映了美國(guó)維護(hù)國(guó)家金融安全法律體系的演進(jìn)。1907年的金融恐慌促使了《聯(lián)邦儲(chǔ)備法案》的產(chǎn)生。19世紀(jì)30年代的大蕭條則促使1933年銀行法、Q條例(旨在限制定期存款的最高利率)的出現(xiàn)。20世紀(jì)80年代的儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)危機(jī)同樣導(dǎo)致了立法活動(dòng)的迅速增加。1991年作為對(duì)國(guó)際信貸商業(yè)銀行和德拉沃勒銀行(nanca Nazionale Del Lavom)等外資銀行欺詐、洗錢(qián)和非法經(jīng)營(yíng)等事件的反應(yīng)，美國(guó)出臺(tái)了《外資銀行監(jiān)管加強(qiáng)法》，以強(qiáng)化外資銀行的監(jiān)管?！?·11”事件后，美國(guó)又通過(guò)了《愛(ài)國(guó)者法案》，加強(qiáng)對(duì)恐怖犯罪和洗錢(qián)犯罪的打擊。因此，美國(guó)金融安全法律規(guī)則體系的完善具有漸進(jìn)性和應(yīng)急性特征。

(二)嚴(yán)格控制外資銀行股權(quán)比例，維護(hù)國(guó)家金融主權(quán)安全

美國(guó)對(duì)本國(guó)金融股權(quán)的控制和保護(hù)十分完善和嚴(yán)格。美國(guó)是世界上金融業(yè)務(wù)最為發(fā)達(dá)的國(guó)家，其

本國(guó)銀行的金融業(yè)務(wù)遍及全球。但同時(shí)美國(guó)也是世界上金融壁壘最為森嚴(yán)的國(guó)家。在上世紀(jì)90年代初期，美國(guó)就通過(guò)專(zhuān)門(mén)立法《外資銀行監(jiān)管加強(qiáng)法》，對(duì)外資銀行進(jìn)入美國(guó)設(shè)置了強(qiáng)大的金融壁壘，在美國(guó)，有關(guān)境外機(jī)構(gòu)取得美國(guó)境內(nèi)銀行股權(quán)，要受到《銀行持股公司法》、《銀行兼并法》、《銀行控股權(quán)變更法》、《州際銀行法》、《國(guó)際銀行法》、《金融機(jī)構(gòu)現(xiàn)代化法》、《外資銀行監(jiān)管加強(qiáng)法》等諸多法律的約束，這還不夠，2007年7月美國(guó)又通過(guò)《外商投資與國(guó)家安全法案》，該法案重新定義了涉及外資并購(gòu)的國(guó)家安全問(wèn)題，對(duì)外國(guó)投資進(jìn)行更嚴(yán)格的審查，將威脅美國(guó)國(guó)家安全的關(guān)鍵領(lǐng)域數(shù)目從8個(gè)擴(kuò)大到11個(gè)，而銀行業(yè)更是重中之重。

美國(guó)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)使用一套幾乎完全不透明和主觀的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定外資并購(gòu)是否影響美國(guó)國(guó)家安全。外國(guó)資本持股美國(guó)企業(yè)超過(guò)10％的，須經(jīng)由外國(guó)投資委員會(huì)審查，而且這種審查基本上通不過(guò)，以至于在現(xiàn)實(shí)中外資并購(gòu)的交易都控制在10％以內(nèi)。

2007年4月21日，美國(guó)財(cái)政部又公布了更嚴(yán)格的《關(guān)于外國(guó)人兼并收購(gòu)的條例》，對(duì)外資收購(gòu)提出了十分苛刻的要求：第一，按條例規(guī)定，只要外國(guó)投資審查委員會(huì)對(duì)外資的投資目的存有疑慮，不論其入股多少都可以對(duì)交易進(jìn)行審查；第二，打算收購(gòu)美國(guó)敏感資產(chǎn)的外國(guó)投資者，將被要求呈交關(guān)于以往在軍隊(duì)及政府部門(mén)服務(wù)的個(gè)人信息；第三，一旦外資收購(gòu)交易被裁定危及美國(guó)國(guó)家安全，相關(guān)外國(guó)企業(yè)可能面臨高達(dá)數(shù)千萬(wàn)美元的罰款。

由于賦予了外國(guó)投資委員會(huì)對(duì)已完成交易的外資并購(gòu)的重新審查權(quán)，這更加大了外資并購(gòu)美國(guó)企業(yè)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，而美國(guó)則可以隨時(shí)取消或改變達(dá)成的出售協(xié)議。

在外資銀行參股美國(guó)銀行股權(quán)“比例”上，美國(guó)也有嚴(yán)格的限制。如明確規(guī)定：在美國(guó)有分支機(jī)構(gòu)或代理機(jī)構(gòu)的外資銀行，在取得一家銀行或銀行控股公司5％股權(quán)之前，都必須得到美聯(lián)儲(chǔ)的批準(zhǔn)。其次，擁有一家銀行不少于25％的有投票權(quán)股份，即被定義為收購(gòu)。外資銀行母行須事先征得美聯(lián)儲(chǔ)批準(zhǔn)。因此，有人將美國(guó)一方面極力要求他國(guó)開(kāi)放金融市場(chǎng)和金融業(yè)務(wù)，另一方面又極力控制本國(guó)的金融市場(chǎng)的行為稱(chēng)為“開(kāi)放式保護(hù)主義”。

(三)平衡內(nèi)外資銀行的“待遇”，保障其本國(guó)銀行的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)

在1978年IBA之前，部分外資銀行由于實(shí)行綜合經(jīng)營(yíng)，因而在同美國(guó)國(guó)內(nèi)銀行的競(jìng)爭(zhēng)中占有明顯的優(yōu)勢(shì)。1978年國(guó)會(huì)通過(guò)了管制外資銀行業(yè)務(wù)的主要聯(lián)邦法律《國(guó)際銀行法》，以及后來(lái)頒布的一系列的銀行業(yè)監(jiān)管法律，以所謂“國(guó)民待遇”、內(nèi)外資銀行“平等待遇”為借口，消除在美外資銀行與持有聯(lián)邦和州特許狀的國(guó)內(nèi)銀行相比所擁有的若干“競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)”。美國(guó)一方面高舉全球化的大旗，敦促其他國(guó)家開(kāi)放本國(guó)金融市場(chǎng)，另一方面通過(guò)一系列的立法，嚴(yán)格保護(hù)本國(guó)的銀行業(yè)，比如，嚴(yán)格限制外國(guó)銀行進(jìn)入美國(guó)。美國(guó)國(guó)會(huì)于1991年通過(guò)了《外資銀行監(jiān)管加強(qiáng)法》、《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司改進(jìn)法》，要求外國(guó)銀行必須達(dá)到有關(guān)資本充足率、資產(chǎn)質(zhì)量、風(fēng)險(xiǎn)管理能力等方面的要求，才能取得進(jìn)入美國(guó)金融市場(chǎng)的許可。又如嚴(yán)格限制外國(guó)銀行經(jīng)營(yíng)范圍。按照上述法案的要求，明令禁止外國(guó)銀行在美國(guó)境內(nèi)吸收美國(guó)居民存款、不支持外資銀行在美國(guó)當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)充業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)、經(jīng)營(yíng)零售業(yè)，等等。從上述法規(guī)付諸實(shí)施以后，外資銀行在美國(guó)的市場(chǎng)地位就不斷下降。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1991～2001年的10年間，外資銀行的市場(chǎng)份額由18％縮小到14％。

(四)以安全性作為銀行業(yè)法律規(guī)制的首要目標(biāo)，鼓勵(lì)銀行業(yè)安全穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)

銀行業(yè)安全最早或最傳統(tǒng)的目標(biāo)就是保持銀行的穩(wěn)健性或謹(jǐn)慎性，1913年美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)的建立可以說(shuō)就是追求這一目標(biāo)的直接體現(xiàn)。20世紀(jì)30年代大危機(jī)至50年代，美國(guó)國(guó)會(huì)相繼通過(guò)了《格拉斯一斯蒂格爾法》、《銀行控股公司法》等，把銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)置于嚴(yán)格的管制之下，以維護(hù)一個(gè)安全穩(wěn)定的金融體系。1978年國(guó)會(huì)通過(guò)IBA。該法的主要目標(biāo)是：把外資銀行在美國(guó)的金融活動(dòng)作為宏觀控制的一個(gè)重要組成部分，納入美聯(lián)儲(chǔ)的貨幣調(diào)控體系之下；控制和管理外資銀行在美國(guó)國(guó)內(nèi)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。1991年《外資銀行監(jiān)管加強(qiáng)法》進(jìn)一步強(qiáng)化了聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)在美外資銀行活動(dòng)的監(jiān)管作用，特別是以巴塞爾委員會(huì)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，確立了綜合并表監(jiān)管及其他謹(jǐn)慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)?！?·11”事件后，美國(guó)制定了《愛(ài)國(guó)者法案》以打擊和防范國(guó)際洗錢(qián)行為。這一系列法律法規(guī)的出臺(tái)、修訂都表明，銀行機(jī)構(gòu)的安全與穩(wěn)健是其銀行業(yè)監(jiān)管關(guān)注的首要問(wèn)題。

三、我國(guó)銀行業(yè)安全法律規(guī)制的完善

(一)對(duì)銀行業(yè)安全的法律規(guī)制應(yīng)以維護(hù)國(guó)家金融主權(quán)為核心

當(dāng)今時(shí)代，盡管這個(gè)世界在逐步走向全球化、世界化，但國(guó)家主權(quán)原則在國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里仍然是最基本的原則。國(guó)家主權(quán)平等，是傳統(tǒng)國(guó)際法的一項(xiàng)重要原則。無(wú)論是《聯(lián)合國(guó)憲章》，還是其它有關(guān)國(guó)際法原則的文件，均列有國(guó)家主權(quán)平等原則，甚至將它列為各項(xiàng)原則之首。由此可見(jiàn)，這一原則是現(xiàn)代國(guó)際法基本原則體系的核心。“現(xiàn)代國(guó)際法上的主權(quán)意味著：國(guó)家依據(jù)國(guó)際法并受?chē)?guó)際法保護(hù)的獨(dú)立自主地處理自己對(duì)內(nèi)對(duì)外事物的最高權(quán)力”。國(guó)家主權(quán)是一個(gè)涵義相當(dāng)廣泛的概念，既包括政治主權(quán)也包括經(jīng)濟(jì)主權(quán)。政治主權(quán)是經(jīng)濟(jì)主權(quán)的前提，經(jīng)濟(jì)主權(quán)是政治主權(quán)的保障。金融是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的命脈，維護(hù)本國(guó)金融主權(quán)是各個(gè)主權(quán)國(guó)家應(yīng)該享有的權(quán)利。金融監(jiān)管的國(guó)際合作并不意味著消除國(guó)家差別。因此，完善國(guó)際金融法律制度應(yīng)遵循的首要原則就是主權(quán)原則。發(fā)展中國(guó)家的主權(quán)應(yīng)該在國(guó)際金融監(jiān)管合作中得到平等的尊重，并有權(quán)在合作框架中謀求實(shí)質(zhì)上的平等。無(wú)論美國(guó)的《外國(guó)投資與國(guó)家安全法案》還是《外國(guó)銀行監(jiān)管加強(qiáng)法》、《愛(ài)國(guó)者法案》都體現(xiàn)了以國(guó)家金融主權(quán)作為金融安全立法的基本出發(fā)點(diǎn)。

金融全球化，對(duì)外開(kāi)放是大勢(shì)所趨。但開(kāi)放不等于放棄保護(hù)，根據(jù)本國(guó)經(jīng)濟(jì)利益的要求，以公益性、安全性、程序性等訴求為依據(jù)，以專(zhuān)項(xiàng)法律法規(guī)的定向約束為手段，以國(guó)家利益至上為宗旨，以對(duì)國(guó)外競(jìng)爭(zhēng)者設(shè)置制度化的市場(chǎng)障礙和金融市場(chǎng)參與者穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)為目的對(duì)國(guó)家的金融安全進(jìn)行法律規(guī)制?！懊绹?guó)在高舉‘全球化大旗，敦促其他國(guó)家開(kāi)放其本國(guó)市場(chǎng)尤其金融市場(chǎng)的同時(shí)，美國(guó)自身卻在國(guó)內(nèi)實(shí)施一系列旨在保護(hù)本國(guó)銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)的管制措施”。“這種管制方式從社會(huì)、環(huán)境、系統(tǒng)安全等方面著眼，以技術(shù)性要求作為實(shí)體內(nèi)容，以程序性的規(guī)范加以保障，具有更強(qiáng)的正當(dāng)性、隱蔽性”。

(二)加快完善我國(guó)銀行業(yè)安全法律規(guī)則體系，健全監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制

我國(guó)初步建立了《中國(guó)人民銀行法》、《中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》等一系列的金融安全法律規(guī)則框架，但是現(xiàn)有法律制度還有待進(jìn)一步的修改和完善。一是要抓緊制定《國(guó)家金融安全法》，建立國(guó)家金融安全審查制度。二是應(yīng)制定《外資金

融機(jī)構(gòu)法》、《金融控股公司法》等金融市場(chǎng)主體規(guī)范法律法規(guī)。三是要制定銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)運(yùn)作行為方面的法律規(guī)則，如《金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)負(fù)債管理?xiàng)l例》、《金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理?xiàng)l例》等行為法，規(guī)范金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)行為。值得注意的是應(yīng)該取消外資銀行享有的“超國(guó)民待遇”，包括其在稅收上、監(jiān)管上、業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)上等享有的“超國(guó)民待遇”，使內(nèi)外資銀行能夠在同等條件下開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)。

同時(shí)，要健全執(zhí)法機(jī)制，改革現(xiàn)有的執(zhí)法模式，加強(qiáng)執(zhí)法主體自身建設(shè)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法主體自身建設(shè)的制度化和規(guī)范化。金融監(jiān)管必須建立在法制的基礎(chǔ)上，要通過(guò)法律手段來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)金融市場(chǎng)主體的監(jiān)管，保障市場(chǎng)運(yùn)行主體的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)安全、公平、效率三者的統(tǒng)一。

(三)加強(qiáng)不同監(jiān)管部門(mén)的協(xié)調(diào)與溝通，為統(tǒng)一監(jiān)管建立架構(gòu)

我國(guó)現(xiàn)有的“一行三會(huì)”的金融監(jiān)管格局在具體運(yùn)行中暴露出很多問(wèn)題，監(jiān)管部門(mén)之間信息交換及溝通不足，給經(jīng)驗(yàn)豐富的跨國(guó)金融巨頭提供了可乘之機(jī)，荷蘭國(guó)際集團(tuán)(ING)的例子最典型。1993年下半年，ING成功說(shuō)服北京市政府共同發(fā)起成立了ING北京投資公司；2003年1月，ING通過(guò)與招商證券合資的招商基金管理公司介入基金領(lǐng)域；ING旗下的兩家保險(xiǎn)公司太平洋安泰人壽、首創(chuàng)安泰人壽各自以上海和大連為中心，分別開(kāi)拓南北兩個(gè)區(qū)域市場(chǎng)；ING銀行又是獲得人民幣業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證的幾家外資銀行之一；2003年9月，經(jīng)中國(guó)證監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)，ING獲得合格境外機(jī)構(gòu)投資者(QFII)資格；2005年3月，ING銀行正式宣布簽約北京銀行，購(gòu)買(mǎi)其19.9％的股權(quán)，一舉成為其第一大股東。就在中國(guó)本土銀行想方設(shè)法打破“分業(yè)經(jīng)營(yíng)”界限的時(shí)候，ING已經(jīng)不動(dòng)聲色地成為擁有銀行、證券、保險(xiǎn)三大金融門(mén)類(lèi)的企業(yè)，提早在中國(guó)實(shí)現(xiàn)了“金融控股”。這樣，在原有的分業(yè)監(jiān)管模式下，對(duì)這種大型金融集團(tuán)的監(jiān)管就出現(xiàn)了“誰(shuí)都管，誰(shuí)都管不好”的局面，導(dǎo)致監(jiān)管效率低下或出現(xiàn)監(jiān)管“真空”，增大了金融運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)。

(四)及時(shí)完善金融安全監(jiān)管手段，注重對(duì)金融衍生產(chǎn)品的法律規(guī)制

金融衍生產(chǎn)品是指“從基礎(chǔ)性金融工具派生出來(lái)的，其價(jià)格取決于基礎(chǔ)性金融工具價(jià)格的創(chuàng)新性金融合約，這種合約對(duì)交易雙方的將來(lái)的某個(gè)時(shí)候?qū)δ骋患榷ㄙY產(chǎn)的權(quán)利、義務(wù)作出明確的約束”。金融衍生工具以其具有的價(jià)值發(fā)現(xiàn)、套期保值和風(fēng)險(xiǎn)投資功能，以及特有的杠桿特性，得到各國(guó)投資機(jī)構(gòu)的青睞。但其風(fēng)險(xiǎn)性也是非常巨大的，這次席卷歐美的金融危機(jī)就是因?yàn)槊绹?guó)金融衍生產(chǎn)品——次級(jí)抵押債券引發(fā)的。

對(duì)我國(guó)金融衍生工具的法律規(guī)制應(yīng)著重考慮以下幾個(gè)問(wèn)題：首先，立法形式的問(wèn)題。金融衍生工具的交易涉及眾多的法律問(wèn)題，如證券法、合同法、期貨法和商業(yè)銀行法等等。因此，對(duì)金融衍生品及其交易專(zhuān)門(mén)進(jìn)行立法勢(shì)在必行；其次，建立市場(chǎng)的問(wèn)題。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，金融衍生品有場(chǎng)內(nèi)和場(chǎng)外交易。從我國(guó)目前的情況看，適宜建立統(tǒng)一的金融衍生品交易所，以便于統(tǒng)一集中管理，適用統(tǒng)一的法律規(guī)則；再次，交易規(guī)則及對(duì)交易風(fēng)險(xiǎn)的控制問(wèn)題。我們要重點(diǎn)研究金融衍生品交易的特殊規(guī)則。在法律方面，重點(diǎn)是考慮健全禁止操縱市場(chǎng)、內(nèi)幕交易和虛假信息披露的規(guī)則。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)建立風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度，在市場(chǎng)發(fā)生意外損失時(shí)，能夠通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制及時(shí)得以解決。

(五)加強(qiáng)對(duì)外資并購(gòu)中資銀行的引導(dǎo)和監(jiān)管

目前，我國(guó)針對(duì)外資并購(gòu)行為已出臺(tái)了多部條例和規(guī)章，但總的來(lái)講，外資入股中資銀行方面沒(méi)有比較完善的法律，在外資金融機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)內(nèi)商業(yè)銀行的股份的購(gòu)買(mǎi)、轉(zhuǎn)讓和退出方面沒(méi)有明確的管理辦法。鑒于銀行業(yè)在外資比例控制或經(jīng)營(yíng)方式等方面都有著不同于其他行業(yè)的特殊性，因此，建議抓緊制定銀行業(yè)外資并購(gòu)管理的法律規(guī)則，對(duì)銀行業(yè)的外資并購(gòu)行為進(jìn)行法律規(guī)制。我國(guó)可借鑒英美國(guó)家的做法，在法律規(guī)則中詳細(xì)規(guī)定外資參股中資銀行的原則、參股資格、出資比例、股份轉(zhuǎn)讓、退出以及并購(gòu)審查的宗旨、原則、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和執(zhí)行程序等。其中在市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)定上應(yīng)實(shí)現(xiàn)透明化，特別要重點(diǎn)選擇那些在經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)波動(dòng)時(shí)能夠發(fā)揮積極穩(wěn)定作用的銀行進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)。在出資比例上，一定要有個(gè)底線，但一旦涉及底線，則金融監(jiān)管部門(mén)要對(duì)其進(jìn)行合理規(guī)制。例如，為防止對(duì)國(guó)內(nèi)銀行業(yè)失去控制，國(guó)家可以設(shè)立金股份，在涉及國(guó)家金融安全的時(shí)候，可以使用金股份行使表決權(quán)。

(六)盡快建立存款保險(xiǎn)制度

存款保險(xiǎn)制度作為金融安全機(jī)制的重要一環(huán)，由于它在保護(hù)小額存款人的利益、維護(hù)金融安全方面的積極作用，已成為越來(lái)越多國(guó)家金融監(jiān)管的制度選擇。美國(guó)1933年的《格拉斯一斯蒂格爾法》、1955年的《銀行法》建立了存款保險(xiǎn)制度。我國(guó)雖未建立公開(kāi)的、具有實(shí)質(zhì)性賠償條款的存款保險(xiǎn)制度，但近年來(lái)我國(guó)在處理金融機(jī)構(gòu)的危機(jī)中，政府自始至終對(duì)存款人的利益給予保護(hù)，實(shí)質(zhì)是以國(guó)家信用作擔(dān)保，等同于實(shí)行了一種“隱性”存款保險(xiǎn)。但這種擔(dān)保由于缺乏有形的保險(xiǎn)基金或明確的“游戲規(guī)則”，不能長(zhǎng)期有效地維護(hù)公眾的信心，而且由于國(guó)家承擔(dān)損失也不利于金融機(jī)構(gòu)建立風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制。尤其現(xiàn)在，外資參股中資銀行已成為一種現(xiàn)實(shí)，政府也在逐步從商業(yè)銀行中退股。如果仍由國(guó)家完全承擔(dān)保障存款人利益的責(zé)任，顯然有失公允，也難以對(duì)外資并購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行有效規(guī)制。相反，公開(kāi)的存款保險(xiǎn)制度則具有明確的游戲規(guī)則，它對(duì)存款人的保護(hù)是看得見(jiàn)的，其與風(fēng)險(xiǎn)相聯(lián)系的費(fèi)率定價(jià)方式，有利于抑制銀行內(nèi)在的趨險(xiǎn)性，提醒銀行經(jīng)營(yíng)者注意風(fēng)險(xiǎn)管理，提高資產(chǎn)質(zhì)量，同時(shí)還具備對(duì)經(jīng)濟(jì)主體的激勵(lì)相容性。因此，建立一個(gè)公開(kāi)、完備的存款保險(xiǎn)制度已迫在眉睫。