全程代理，政府轉(zhuǎn)型的譙城路徑

徐浩程

如果嚴(yán)格執(zhí)行“為民服務(wù)全程代理制”，安徽不僅能有效地解決農(nóng)民眼中的“天下第一難”——找政府辦事，而且能從根本上改變傳統(tǒng)的農(nóng)村基層工作機制，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能發(fā)生積極轉(zhuǎn)變，切實做到從“管理型政府”轉(zhuǎn)向“服務(wù)型政府”。

從2008年8月開始，安徽基層政府在向“服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)型過程中，有了一條新路徑——為民服務(wù)全程代理制。

8月13日，安徽省委、省政府在亳州市譙城區(qū)召開了“全省新農(nóng)村建設(shè)暨為民服務(wù)全程代理制工作現(xiàn)場會”，全面總結(jié)了譙城“為民服務(wù)全程代理制”（以下簡稱全程代理制）的經(jīng)驗與做法。

按照全程代理制的規(guī)定，基層政權(quán)及組織應(yīng)當(dāng)以無償代理、全程服務(wù)的形式，通過內(nèi)部協(xié)調(diào)運作，依法為群眾提供代理服務(wù)，實行“鎮(zhèn)村聯(lián)動、集中辦公、統(tǒng)一受理、分類辦理、專人承辦、限時辦結(jié)”。

如果嚴(yán)格執(zhí)行這一制度，安徽不僅能有效地解決農(nóng)民眼中的“天下第一難”——找政府辦事，而且能促進(jìn)基層政府轉(zhuǎn)變職能，切實做到從“管理型政府”轉(zhuǎn)向“服務(wù)型政府”。畢竟，基層政府向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)型，不僅需要“為人民服務(wù)”的覺悟和國家制度的保障，更需要像全程代理制這種因地制宜的基層政策創(chuàng)新來落實。

何為全程代理制

譙城并非安徽唯一一個全程代理制試點地區(qū)，也非第一個試點地區(qū)。

在安徽，關(guān)于全程代理制的試點，最早可以追溯到2002年。作為最早全面取消農(nóng)業(yè)稅的地區(qū)之一，安徽很早就面臨著農(nóng)村基層政府職能如何轉(zhuǎn)變、基層干部該干什么的問題。就此，安徽進(jìn)行了一系列的試點，其中之一就是全程代理制。

那么，為什么是譙城？譙城何以在眾多試點地區(qū)中脫穎而出，成為安徽農(nóng)村綜合改革的一個典型樣本？

就此，相關(guān)專家解釋道，譙城在全程代理制工作方面探索了新規(guī)律、積累了新的經(jīng)驗、取得了新的突破。而這“三新”最主要的體現(xiàn)就是譙城對全程代理制進(jìn)行了較科學(xué)的制度設(shè)計。

譙城全程代理制試點始于2007年6月?；谀懿荒茏屓罕姟爸贿M(jìn)一個門、只找一個人”就把事情辦成的考慮，在試點之初，譙城就決定在區(qū)里設(shè)立為民服務(wù)全程代理中心，抽調(diào)專人辦公，保障必要的辦公經(jīng)費；在鎮(zhèn)鄉(xiāng)設(shè)“為民服務(wù)全程代理室”，明確3至4人為代理員，輪流值班；在村設(shè)立“為民服務(wù)全程代理接收點”，所有村干部為兼職代理員，工作日期間堅持“朝九晚五”值班制；同時，計生、公安、民政、勞動等34個與群眾生產(chǎn)生活關(guān)系密切、具有行政審批職能的區(qū)直部門與各鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道的職能部門，都設(shè)立了“為民服務(wù)全程代理受理室”。

這樣譙城就形成了區(qū)、鄉(xiāng)、村三級“樹狀”的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)：區(qū)、鄉(xiāng)兩級代理機構(gòu)是主干，區(qū)直、鄉(xiāng)直職能部門受理室是枝干，村全程代理接收點是根基，三者共同構(gòu)成了接收、代理、受理、回復(fù)各個環(huán)節(jié)緊密相連、高效運轉(zhuǎn)的封閉辦事系統(tǒng)。

同時，在總結(jié)多年基層工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，譙城還將211個與群眾生產(chǎn)、生活相關(guān)的項目全部納入代理范圍，實現(xiàn)了服務(wù)項目全覆蓋。為便于操作管理，譙城將這些項目分成兩大類別：一是把不需要申辦人親自到場、在區(qū)內(nèi)就能審批或辦結(jié)的“全程代理類”項目，共113項。對于這類代理項目，村級代理為一級代理，實行即到即辦；在鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道能夠辦結(jié)的為二級代理，一般不超過19個工作日；需要到區(qū)直部門才能辦結(jié)的為三級代理，一般不超過28個工作日。群眾辦理這些項目，只需將所需材料交到村部，由代理員審查后出具材料接收單，進(jìn)入代理程序。

除了“全程代理類”項目外，其他由各級代理員幫助聯(lián)系辦理或部分代理的項目，歸為“咨詢服務(wù)類”，共98項。其中必須由申辦人親自到場的72項，另外26項審批權(quán)限在省、市級的，均由各級代理員幫助辦理或部分代理。

為保證這一新機制的長效運行，在實施過程中，譙城還制定了“四件四制”的工作機制，即：即辦件直接辦理制；承諾件限期辦理制；退回件明確答復(fù)制；在服務(wù)上實行首問負(fù)責(zé)制、AB崗制。同時，明確了各自的工作職責(zé)，出臺了嚴(yán)格的工作紀(jì)律。

在譙城《為民服務(wù)全程代理投訴處理辦法》中，明確寫著這樣一條：工作人員在半小時內(nèi)未受理群眾申請辦理事項的計失誤一次；在承諾時限內(nèi)未辦結(jié)，每延誤一個工作日計失誤一次。每失誤一次扣1000元(承辦人和承辦單位各承擔(dān)一半)，財政撥款單位由區(qū)財政局從其單位撥款中扣除，垂直單位由區(qū)政府負(fù)責(zé)收取。

2007年11月12日，譙城魏崗鎮(zhèn)崔莊村代理接收點連續(xù)兩天無人值班，譙城相關(guān)部門就此對崔莊村進(jìn)行了通報批評，并給予該村1000元的經(jīng)濟處罰。

譙城模式的意義

2008年夏秋之季，安徽省委書記王金山、省長王三運分別指示有關(guān)部門，要求在安徽全省范圍內(nèi)推廣譙城全程代理制的經(jīng)驗。

在安徽進(jìn)行的一系列基層改革試點中，書記與省長均予以批示的情況并不多見。那么，全程代理制何以受到如此重視？這一基層創(chuàng)新的意義到底何在？

如果說2002年安徽試點全程代理制時，還主要是考慮鞏固“三個代表”學(xué)習(xí)成果，讓干部轉(zhuǎn)變職能，讓農(nóng)民長期得實惠，還未考慮轉(zhuǎn)變政府職能。那么，等到2007年“就應(yīng)該站在更高層次上看待全程代理制的意義了?！毕嚓P(guān)專家分析道，安徽取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，而全程代理制就是促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變職能一個很好的方式。

就此，在農(nóng)村問題專家、安徽省政府副秘書長劉奇看來，譙城全程代理制的意義至少有三：一是這項改革以滿足農(nóng)民需求為目標(biāo)，把干部與農(nóng)民之間長期顛倒的“主仆關(guān)系”理順了；二是建立了縣鄉(xiāng)村三級工作的新機制；三是堵住了農(nóng)村基層政府“權(quán)力尋租”的空間。

一個典型例子是譙城古井鎮(zhèn)后老家村的村干部孫殿基。作為一名基層代理員，在談起當(dāng)代理員的工作感受，孫殿基感慨良多：“村干部人人都是代理員，經(jīng)常與群眾接觸、為群眾辦事。事項辦結(jié)后，我們把所辦事項送到群眾家中，拉近了與群眾的距離，加深了干群之間的感情。和以前比，現(xiàn)在干群交心的多了，隔閡減少了；干群關(guān)系融洽了，干部威信也增強了?！?/p>

譙城區(qū)委副書記、區(qū)為民服務(wù)全程代理領(lǐng)導(dǎo)小組常務(wù)副組長陳長安將這一感性化的感受概括為“政府的服務(wù)由淺層服務(wù)向深層服務(wù)轉(zhuǎn)變、由被動服務(wù)向主動服務(wù)轉(zhuǎn)軌、由松散服務(wù)向規(guī)范服務(wù)轉(zhuǎn)型”。在他看來，服務(wù)應(yīng)該是政府的主要職能，推行為民服務(wù)全程代理制，把政府所應(yīng)擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧蛻?yīng)該發(fā)揮的職能作用，用制度給還原了過來，改進(jìn)了農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)村工作職能由“直接管理”向“全方位服務(wù)”轉(zhuǎn)變。

同時，全程代理制也給了基層干部提供了一個實現(xiàn)自身價值的平臺?！耙郧俺俗ビ媱澤筒恢酪尚┦裁戳?，現(xiàn)在為群眾當(dāng)代理員，雖然工作忙了許多，但心里感到很踏實。”孫殿基說。在實行全程代理制后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要工作將形成三大塊，一是計劃生育，二是社會治安綜合治理，另外就是為民服務(wù)全程代理。

此外，在譙城區(qū)跟蹤調(diào)研此項改革的劉奇認(rèn)為，推行全程代理制，也喚醒了農(nóng)民的市場主體意識、合作意識、歸屬意識和法制意識，解決了群眾有事不會辦、辦不了和花費多等問題，黨群、干群關(guān)系日益融洽，各項工作的開展更加順暢。

一個典型的例子是譙城區(qū)趙橋鄉(xiāng)穆閣村，該村原來準(zhǔn)備修“村村通”道路，由于過去群眾不信任村干部，花了兩年多的時間修路款一直籌不齊，實施全程代理制以后，通過干部積極為群眾辦事，村干部樹立了威信，僅僅用了20來天的時間就把錢籌備好，很快修起了平坦優(yōu)質(zhì)的水泥路?！案刹恳恍囊灰鉃樵劾习傩辙k好事，咱打心眼里感激。這樣的干部，咱能不擁護(hù)嗎？”一村民說。

自2007年6月份推行全程代理制以來，譙城區(qū)共為農(nóng)民代理事項12萬多件，辦結(jié)率達(dá)98%，據(jù)問卷調(diào)查，群眾滿意率為100%。

2008年底，為進(jìn)一步完善全程代理制，譙城開展了“代理員行為規(guī)范”大討論活動。對于譙城來說，對全程代理制的完善與變革仍在繼續(xù)。