城市拆遷現(xiàn)狀與補(bǔ)償問題初探

劉　浩　劉　琪

摘要：隨著我國(guó)改革開放的不斷深入和城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，城市的發(fā)展范圍不斷擴(kuò)大，所以很多城市都進(jìn)行了大規(guī)模的改造。在改造的過程中，補(bǔ)償問題就成為了拆遷戶關(guān)注的焦點(diǎn)，也成為眾多學(xué)者研究的重點(diǎn)。

關(guān)鍵字：城市改造；拆遷；補(bǔ)償

由于城市規(guī)模的不斷擴(kuò)展，近年來，隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，全國(guó)許多地區(qū)均對(duì)城市進(jìn)行了大規(guī)模改造，使城鎮(zhèn)面貌發(fā)生顯著變化。與此同時(shí)派生出另一種城市發(fā)展現(xiàn)象：大量的城市房屋拆遷。我國(guó)目前進(jìn)行的城市房屋拆遷大致分為兩種類型。一種為政府主導(dǎo)的拆遷行為，如危舊房改造、拓寬或新建道路、保護(hù)文物古跡等。另一種為商業(yè)性拆遷行為，即政府出讓土地給開發(fā)商，由開發(fā)商按照城市規(guī)劃進(jìn)行拆遷、建設(shè)。

1 國(guó)內(nèi)外拆遷制度現(xiàn)狀

1.1 美國(guó)城市房屋拆遷現(xiàn)狀

由于美國(guó)是一個(gè)新興移民城市，早期城市規(guī)劃的較好，相對(duì)其他城市，因大規(guī)模城市改造而進(jìn)行居民動(dòng)遷的案例較少。對(duì)于重要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及國(guó)防建設(shè)，政府多次都是動(dòng)用“重要空間法”來從居民手中成功征得土地。“重要空間法”指政府為公告利益有權(quán)從個(gè)人征取房產(chǎn)地產(chǎn)，但是必須提供合理賠償。美國(guó)50個(gè)州均建立了不同版本的“重要空間法”（Eminent Domain）及動(dòng)遷細(xì)節(jié)和補(bǔ)償辦法，雖然在細(xì)節(jié)上不一，但主要目的都是為了既保護(hù)公共基礎(chǔ)項(xiàng)目能夠順利實(shí)施，又保護(hù)居民的合法權(quán)益?！爸匾臻g法”的初衷是為了保證對(duì)公共利益項(xiàng)目的順利建設(shè)，如國(guó)防、水電基礎(chǔ)設(shè)施、高速公路等項(xiàng)目。但隨著一批美國(guó)城市開始逐漸老化，對(duì)就城區(qū)進(jìn)行翻新改造成了很多地方政府面臨的問題。美國(guó)最高法院于1954年做出重大裁決，擴(kuò)大“重要空間法”特權(quán)范圍，允許地方政府可以出于公共利益需要與開發(fā)商聯(lián)手對(duì)頹廢的舊城區(qū)強(qiáng)行征收進(jìn)行改造。此特權(quán)隨后繼續(xù)不斷擴(kuò)大，對(duì)征地從頹廢的舊城區(qū)拓展到老舊商業(yè)區(qū)。

1.2 香港城市房屋拆遷現(xiàn)狀

香港特別行政區(qū)由于歷史的因素，其法律體系以普通法為基礎(chǔ)，奉行積極不干預(yù)的政府政策(positive non-intervention policy)，并以市場(chǎng)的力量作為前提及嚴(yán)格遵守私有產(chǎn)權(quán)的制度。香港的土地制度實(shí)行租賃方法，以長(zhǎng)期政府土地租契批約方式(Ieasehold system)配置土地。這和內(nèi)地根據(jù)《憲法》及有關(guān)法律、規(guī)定城市市區(qū)的土地屬國(guó)家所有，并以土地使用權(quán)出讓的形式配置土地的辦法在法律關(guān)系上有一些差異，但相同的是，為了配合經(jīng)濟(jì)的發(fā)展(economic growth)及公共利益(public purpose)的需要，對(duì)私有房地產(chǎn)進(jìn)行土地收回(1and resumption)和土地征用(compulsory acquisition)是一個(gè)很普遍的手段，而在國(guó)內(nèi)所推行的城市房屋拆遷制度和香港的土地征用制度也是基于這一前提建立起來的。值得一提的是在一些國(guó)家施行永久自由保有地制度(freehold land system)時(shí)，政府與私人土地的業(yè)主由于在租契制度和土地使用權(quán)出讓制度上設(shè)有合約關(guān)系(contractual right)，政府征收土地時(shí)必須要擁有特定的法律權(quán)力才可征用土地。與其它經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速的城市一樣，香港由于經(jīng)濟(jì)的起飛和市區(qū)有效土地供應(yīng)短缺，以及市區(qū)內(nèi)舊形樓宇管理問題而導(dǎo)致很多大廈日久失修，市區(qū)重建(UrbanRenewal)成為其中一個(gè)最常使用來解決這問題的方法。

1.3 上海城市房屋拆遷現(xiàn)狀

2005年6月21日，國(guó)務(wù)院公布了新的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，并定于11月1日起施行。新條例對(duì)房屋拆遷政策作了重大調(diào)整，主要包括：

①注重保護(hù)房屋所有人利益，兼顧對(duì)房屋承租人的安置；

②補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)充分體現(xiàn)市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償原則，取消補(bǔ)償安置中的戶口因素；

③補(bǔ)償安置方式采取貨幣補(bǔ)償和同等價(jià)值房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換相結(jié)合；

④規(guī)范行政管理行為，規(guī)范拆遷行為，加大對(duì)補(bǔ)償安置資金的監(jiān)管力度。

長(zhǎng)期以來，上海市城市房屋拆遷中按人口因素的補(bǔ)償安置辦法為改善市民居住條件和加快城市建設(shè)作出了積極貢獻(xiàn)

2 城市房屋拆遷補(bǔ)償?shù)脑瓌t和標(biāo)準(zhǔn)

北京市《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第三條規(guī)定，“城市房屋拆遷必須符合城市規(guī)劃，有利于城市舊區(qū)改造和生態(tài)環(huán)境改善，保護(hù)文物古跡。”這是該行政法規(guī)規(guī)定的城市房屋拆遷過程中應(yīng)當(dāng)遵循的原則，詳述如下：

2.1 符合城市規(guī)劃的原則

眾所周知，土地是不可再生的珍貴資源，因而對(duì)建設(shè)用地的供給國(guó)家應(yīng)當(dāng)進(jìn)

行宏觀調(diào)控，通過城市規(guī)劃管理來實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。城市規(guī)劃市建設(shè)城市和管理城市工業(yè)的基本依據(jù)，是指為了實(shí)現(xiàn)一定時(shí)期內(nèi)城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，確定城市性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向，合理利用城市土地，協(xié)調(diào)城市空間布局，對(duì)各項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目的綜合部署和具體安排。

2.2 有利于城市舊區(qū)改造的原則

省市舊區(qū)市長(zhǎng)期發(fā)展和演變過程中逐步形成的進(jìn)行各項(xiàng)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)活動(dòng)的居民集聚區(qū)。相對(duì)而言，城市舊區(qū)顯得日益擁擠，與城市的快速發(fā)展形成鮮明對(duì)比，成為制約城市發(fā)展的一個(gè)重要因素。城市舊區(qū)改造即通常所說的舊城改造，目的市改善居住條件、美化城市環(huán)境、提高城市品位、推動(dòng)城市發(fā)展。城市舊區(qū)改造是城市建設(shè)發(fā)展中極為重要的、不可或缺的一環(huán)，而城市舊區(qū)改造又往往體現(xiàn)為城市房屋拆遷。

2.3 有利于生態(tài)環(huán)境改善的原則

生態(tài)環(huán)境是指生物群落及非生物自然因素組成的各種生態(tài)系統(tǒng)所構(gòu)成的整體，主要或完全由自然因素形成，并間接地、潛在地、長(zhǎng)遠(yuǎn)地對(duì)人類的生存和發(fā)展產(chǎn)生影響。生態(tài)環(huán)境的破壞，最終會(huì)導(dǎo)致人類生活環(huán)境的惡化。通過房屋拆遷，人民需要達(dá)到改善居住條件、提高生活品質(zhì)等目的，而如果在拆遷過程中，不考慮環(huán)境因素，任意而為，結(jié)果也必定是有悖于實(shí)施房屋拆遷的初衷。因此，在房屋拆遷過程中，應(yīng)當(dāng)有利于生態(tài)環(huán)境的改善。

2.4 保護(hù)文物古跡的原則

我國(guó)有著5000年的燦爛文明，歷代留存下來的文物古跡，難以計(jì)數(shù)。文物古跡具有不可替代性和不可再生性等特點(diǎn)，一旦失去便永遠(yuǎn)失去，任何復(fù)制品將不再具有其原有的價(jià)值，而在拆遷過程中，往往被拆遷地區(qū)存有大量需要保護(hù)的文物古跡，這就涉及到了文物保護(hù)的問題。

3 建立正當(dāng)行政補(bǔ)償程序在房屋拆遷中的作用

任何行政權(quán)力的運(yùn)用都比如要通過程序表現(xiàn)出來，無論是行政機(jī)權(quán)，還是適用法律、法規(guī)的錯(cuò)誤，都必然在行為的程序上有所表現(xiàn)。否合法，通過行政程序進(jìn)行判斷是關(guān)鍵。因此，行政程序在國(guó)家的行著十分重要的作用。

①正當(dāng)?shù)男姓a(bǔ)償程序可以對(duì)行政機(jī)關(guān)起到監(jiān)督作用，防止其失濫用職權(quán)，增強(qiáng)公民對(duì)政府的信賴。行政補(bǔ)償行為必須符合行政補(bǔ)償這是行政行為產(chǎn)生法律效力的必要條件，如果行政程序違法，也將導(dǎo)無效；同時(shí)，健全完善的行政補(bǔ)償程序?qū)闹贫壬戏乐垢瘮∵`法現(xiàn)象清廉。

②正當(dāng)?shù)男姓a(bǔ)償程序既可以控制行政權(quán)力的濫用，又可以保障行政補(bǔ)償程序在行政行為中無處不在，程序法的作用即在于將合理的序法律化、制度化，免去不必要的程序或者簡(jiǎn)化繁瑣的程序，從而提高效率。

③正當(dāng)?shù)男姓a(bǔ)償程序能夠保護(hù)公民的基本人權(quán)和合法權(quán)益不受公眾提供影響行政決定形成的機(jī)會(huì)。個(gè)人和組織的合法權(quán)益，不僅要法律予以規(guī)定，還要靠程序法予以保障。在行政活動(dòng)的實(shí)施過程中設(shè)定，就能起到避免或者減少濫用職權(quán)，保護(hù)個(gè)人和組織合法權(quán)益的作

參考文獻(xiàn)

[1]最新城市房屋拆遷指南.中國(guó)建筑工業(yè)出版社.建設(shè)部政策研究中心編著.

[2]鄭沖,賈紅梅.德國(guó)民法典.法律出版社,1999年5月版.