淺談公共管理的作用

朱鋼生

提要公共管理是地方政府的基本職責(zé)，是國家公務(wù)員的主要職能，它是協(xié)調(diào)社會(huì)和諧發(fā)展的重要手段，是執(zhí)行國家政策的重要部門。隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入廣泛發(fā)展，特別是加入WTO以后，公共管理尤為急需和重要。雖然公共管理已經(jīng)經(jīng)歷了幾個(gè)階段的發(fā)展，在社會(huì)發(fā)展中起到不可或缺的作用，但是目前對(duì)于我們來說還是一個(gè)新課題，其發(fā)展還處于初步階段。本文粗略地論述了公共管理的發(fā)展階段和作用，以便為進(jìn)一步認(rèn)識(shí)公共管理奠定基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：公共管理；發(fā)展；作用

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

公共管理是公共行政的一個(gè)分支，是公共行政理論研究與實(shí)踐發(fā)展的結(jié)果。自20世紀(jì)七十年代以來，國外有關(guān)公共管理的研究成果層出不窮，我國學(xué)術(shù)界對(duì)“公共管理”的研究始于20世紀(jì)九十年代。這一時(shí)期中國社會(huì)處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過渡的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，市場(chǎng)化、全球化日益明顯的趨勢(shì)對(duì)中國的政府管理帶來了巨大沖擊和挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)行政管理的理念與方法已難以適應(yīng)新時(shí)代的發(fā)展要求。同時(shí)，西方國家“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的思想理論開始大量傳入中國。

一、公共管理概述

對(duì)公共管理的定義，是仁者見仁，智者見智。概括起來，有一定影響的是：公共管理學(xué)是一門研究公共組織（主要是政府）為促進(jìn)社會(huì)整體協(xié)調(diào)發(fā)展，采取各種方式對(duì)涉及社會(huì)全體公眾整體的生活質(zhì)量和共同利益，通過各級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)國家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)和政府事務(wù)進(jìn)行管理的活動(dòng)。它是國家政府系統(tǒng)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理，不以營利為目的，旨在有效地增進(jìn)與公平地分配社會(huì)公共利益的活動(dòng)。公共管理的主要內(nèi)容是：政治調(diào)控，包括政治穩(wěn)定、社會(huì)安定、政權(quán)建設(shè)、民主建設(shè)、軍事力量等管理。公共經(jīng)濟(jì)管理，包括公共財(cái)政、公共企業(yè)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共產(chǎn)品的管理等。公共政策管理，包括公共政策的制定、實(shí)施、督辦、效果反饋等。公共環(huán)境，包括公共環(huán)境規(guī)劃、投資、建設(shè)、管理等；公共文化、教育、科技等。

二、公共管理的發(fā)展

任何事物的發(fā)展都有一個(gè)過程，都是隨著時(shí)間的漸進(jìn)不斷發(fā)展起來的，而在不同時(shí)期所表現(xiàn)的特征也不一樣。公共管理是伴隨著公共事務(wù)的產(chǎn)生，是人類社會(huì)對(duì)公共事務(wù)管理的社會(huì)活動(dòng)，從19世紀(jì)末20世紀(jì)初開始成為相對(duì)獨(dú)立的學(xué)科分支，在百余年的發(fā)展、演變過程中，該學(xué)科領(lǐng)域經(jīng)歷了三次范式轉(zhuǎn)變，即從傳統(tǒng)的公共行政學(xué)到新公共行政學(xué)和政策科學(xué)，再到新公共管理學(xué)。

（一）傳統(tǒng)公共行政學(xué)階段。管理科學(xué)的興起和發(fā)展促成了公共行政學(xué)的形成和興盛，公共行政學(xué)作為一門系統(tǒng)的管理學(xué)科，是在一定的社會(huì)歷史條件下把管理學(xué)理論與多種學(xué)科的知識(shí)運(yùn)用于公共事務(wù)的管理過程中產(chǎn)生的。

（二）新公共行政學(xué)和政策科學(xué)階段。新公共行政學(xué)興起于六十年代末、七十年代初，它以公平為核心，極大地促進(jìn)傳統(tǒng)公共行政的經(jīng)濟(jì)、效率諸原則的價(jià)值。改寫了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的行政二分法和官僚體制理論，它強(qiáng)調(diào)政治與行政的連續(xù)性以及行政管理與價(jià)值的關(guān)聯(lián)，并尋求具有靈活性的行政組織結(jié)構(gòu)。政策科學(xué)興起于20世紀(jì)六十年代，八十年代以后反賓為主，成為政治和行政研究的主流之一，被視為“國際政治學(xué)會(huì)成立20年來最大的突破”。它徹底鏟除了傳統(tǒng)公共行政學(xué)過分強(qiáng)調(diào)的組織結(jié)構(gòu)（官僚體制）的研究，將政治（政策制定）與行政（政策執(zhí)行）分離的弊端，主張以政策制定系統(tǒng)和政策過程作為研究對(duì)象，并以端正社會(huì)發(fā)展方向，改善公共決策系統(tǒng)和提高政策質(zhì)量為目標(biāo)的新學(xué)科，從而形成了政策科學(xué)研究的新范式。七八十年代，政策科學(xué)加強(qiáng)了對(duì)政策過程的其他環(huán)節(jié)尤其是政策執(zhí)行及評(píng)估的研究。這種由政策制定向政策執(zhí)行的研究重心轉(zhuǎn)移，構(gòu)成八十年代末九十年代初“新公共管理”范式出現(xiàn)的一個(gè)契機(jī)。八十年代中期以后，政策科學(xué)與公共行政學(xué)日益相互融合，并最終導(dǎo)致新公共管理范式的出現(xiàn)。

（三）新公共管理學(xué)階段。新公共管理學(xué)以公共管理的問題為核心，研究核心議題是“提供公共利益和服務(wù)時(shí)，除了拓寬和完善官僚機(jī)構(gòu)之外，其他機(jī)構(gòu)也可以提供所有這些職能”，它融合了來自于各個(gè)相關(guān)學(xué)科的知識(shí)，突破了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的學(xué)科界限，把當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)、組織管理學(xué)、管理理論、政策分析、政治學(xué)和社會(huì)學(xué)等學(xué)科的相關(guān)知識(shí)和方法。新公共管理學(xué)更多地從經(jīng)濟(jì)學(xué)的途徑來研究公共管理尤其是政府管理問題，為當(dāng)代公共管理提供了一種新模式，為處理公共管理實(shí)踐尤其是政府與市場(chǎng)、企業(yè)和社會(huì)的關(guān)系時(shí)提供了一整套不同于傳統(tǒng)行政學(xué)的新思路，大大地改變了公共部門管理尤其是政府管理學(xué)科的研究范圍、主題、研究方法、學(xué)科結(jié)構(gòu)以及實(shí)踐模式。

三、公共管理的作用

公共管理經(jīng)過了三個(gè)階段的發(fā)展，并逐漸走向成熟，它所起的作用也越來越明確，越來越廣泛，越來越貼近百姓生活。

（一）公共管理的社會(huì)服務(wù)作用。公共管理是服務(wù)于社會(huì)大眾的部門，社會(huì)的和諧依賴于執(zhí)行公共管理的各個(gè)部門，它所涉及的范圍廣泛，所以它的社會(huì)服務(wù)作用同樣廣泛。

1、收集信息作用。公共管理部門運(yùn)用各種調(diào)查研究的方法，收集信息、分析情報(bào)、監(jiān)視環(huán)境、反饋輿論、預(yù)測(cè)趨勢(shì)、評(píng)估效果。所包括的信息涵蓋社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技、軍事、民情等全方位的社會(huì)信息資料。

2、開展宣傳作用。公共管理在組織經(jīng)營管理中發(fā)揮宣傳推廣的作用。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是創(chuàng)造輿論，告知公眾；二是強(qiáng)化輿論，擴(kuò)大影響；三是引導(dǎo)輿論，控制形象。

3、進(jìn)行協(xié)調(diào)作用。公共關(guān)系是組織與社會(huì)環(huán)境之間的一種協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，有兩方面的作用：一是協(xié)調(diào)內(nèi)部關(guān)系，增強(qiáng)組織凝聚力；二是開展社會(huì)溝通，建立和諧的社會(huì)環(huán)境。

4、提供服務(wù)作用。公共管理工作本身就是一種服務(wù)工作，它的管理地位和日常業(yè)務(wù)都具有明顯的服務(wù)性質(zhì)。具體來說，一是在組織內(nèi)部為各個(gè)業(yè)務(wù)和職能部門服務(wù)；二是在組織外部提供社會(huì)服務(wù)。

（二）公共管理企業(yè)化可以提高管理的競(jìng)爭力。雖然公共管理和企業(yè)管理不同，不能簡單地將企業(yè)管理的實(shí)踐和技巧移植到公共管理機(jī)構(gòu)中，但兩種管理的區(qū)別在不斷地縮小，因?yàn)楣芾淼膶?shí)質(zhì)都是一樣，都是對(duì)人的管理，而且相互影響也在不斷增強(qiáng)。公共管理主要是依靠政府管理，但是僅依靠政府管理會(huì)出現(xiàn)多種弊端。比如，政府對(duì)社會(huì)、市場(chǎng)的管理，不僅使政府所承擔(dān)的任務(wù)越來越多，成為“萬能政府”，而且政府對(duì)外管理的實(shí)際效率也很低。通過公共管理的企業(yè)化管理，引進(jìn)企業(yè)管理的精髓，改變官僚政府內(nèi)部的管理機(jī)制和內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力，來達(dá)到重新塑造政府形象的目的，提高政府部門的競(jìng)爭力。

（三）公共管理可以提高管理效率。公共管理與企業(yè)管理區(qū)別在于“公共”二字上，與企業(yè)目標(biāo)即追求利潤最大化的目標(biāo)是不同的，公共管理的目標(biāo)考慮“效率”的同時(shí)還考慮“公平”因素。在企業(yè)管理中，只要在生產(chǎn)過程中把各種資源協(xié)調(diào)好就能夠?qū)崿F(xiàn)所獲取的目標(biāo)最大化，所管理的客體主要是資源。而公共管理所面臨的往往是社會(huì)問題，因而管理不會(huì)簡單地都表現(xiàn)在資源的協(xié)調(diào)上，更多的是在人的協(xié)調(diào)上。因?yàn)楣补芾淼哪繕?biāo)是效率和公平，既要關(guān)注過程又要關(guān)注結(jié)果，所以公共管理憑借此種特點(diǎn)可以大大提高管理效率，并且能夠確保和諧管理，充分發(fā)揮其管理效能。

四、總論

鄧小平曾提出：發(fā)展才是硬道理。只有不斷推進(jìn)公共管理的發(fā)展和不斷拓展其作用，才能促進(jìn)公共事物豐富和發(fā)展、公共利益充實(shí)和擴(kuò)大。公共管理的發(fā)展，必將推動(dòng)我國社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，推動(dòng)社會(huì)文化的全面進(jìn)步，極大地增進(jìn)廣大人民群眾的根本利益。我國人口眾多，地域廣闊，社會(huì)又處在大變革、大轉(zhuǎn)折、大發(fā)展的過程。隨著改革開放的不斷深入和公共管理水平的不斷提高，公共管理在發(fā)展過程中不斷地注入了新血液。而具有中國特色的公共管理的成熟與發(fā)展，也必然會(huì)為我國的公共管理事業(yè)和現(xiàn)代化建設(shè)提供相應(yīng)的理論支持與指導(dǎo)。

（作者單位：貴州省黔東南州公安局）