構(gòu)建政府與非營利組織合作模式

劉美玲

提要我國正處于經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)軌時期，市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展要求轉(zhuǎn)變政府職能。然而，市場并非政府職能轉(zhuǎn)變的唯一承載者，政府的某些社會職能應(yīng)當(dāng)且只能由非市場主體承擔(dān)。發(fā)展非營利組織是實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的一個重要途徑。同時，政府職能的轉(zhuǎn)變?yōu)槲覈菭I利組織帶來良好的發(fā)展機(jī)遇。在新的歷史條件下，探討我國政府與非營利組織發(fā)展問題具有重要而深遠(yuǎn)的意義。

關(guān)鍵詞：政府；非營利組織；合作模式

中圖分類號：F272文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

推行經(jīng)濟(jì)體制改革以來，受席卷全球的浪潮影響，我國非營利組織也得到了擴(kuò)大與發(fā)展，非營利組織的成長與壯大，既與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)密切相關(guān)，又受到政府職能轉(zhuǎn)變的影響，研究和分析轉(zhuǎn)型期政府職能和功能的變化與非營利組織發(fā)展的關(guān)系，對于我國進(jìn)一步推行市場導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革和民主化的社會結(jié)構(gòu)有著重要意 義。

一、我國政府與非營利組織發(fā)展現(xiàn)狀

(一)政府管理模式發(fā)生了變化。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變我國逐步實現(xiàn)由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡，政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的職能和履行職能的方式也發(fā)生了根本變化，初步完成了從以微觀管理為主向以宏觀管理為主、從以直接管理為主向以間接管理為主、從以行政手段為主向以法律和經(jīng)濟(jì)手段為主的轉(zhuǎn)變，逐步建立起社會主義市場經(jīng)濟(jì)的基本框架。同時，我國政府管理模式也發(fā)生了深刻的變化，表現(xiàn)在：首先，在對社會產(chǎn)品的性質(zhì)界定上，在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，全部的社會產(chǎn)品實質(zhì)上都被圈定在公共產(chǎn)品的范圍內(nèi)，許多私人物品具有了公共物品的屬性，市場經(jīng)濟(jì)的逐步建立，重新區(qū)分了公共物品與私人物品；其次，政府充分認(rèn)識到在公共物品的提供上，政府可能出現(xiàn)的低效率，進(jìn)而將一部分公共物品的提供主動地轉(zhuǎn)移出去；再次，在對社會公共事務(wù)的管理上，充分聽取非政府部門的意見，并將一部分政府的管理職能轉(zhuǎn)移給非政府公共部門，主動地推進(jìn)政府行政管理的民主化。

(二)非營利組織得到了迅速發(fā)展。20世紀(jì)八十年代我國民間公益事業(yè)起步，九十年代非營利組織在數(shù)量、規(guī)模、種類及作用上都有較大發(fā)展。如今我國大約300萬家各類民間組織，表現(xiàn)為同業(yè)組織、行業(yè)協(xié)會、慈善性機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)團(tuán)體、社區(qū)組織、職業(yè)性利益集團(tuán)、公民的自主組織和興趣組織以及非營利性咨詢服務(wù)組織等，活躍在與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、公共服務(wù)、社會治理、政治文明和文化生活相關(guān)的頗為廣泛的領(lǐng)域里，是構(gòu)建社會主義和諧社會不可忽視的重要力量。

(三)當(dāng)前我國非營利組織發(fā)展的作用分析

1、政府轉(zhuǎn)變職能的主要承載體。首先，非營利組織能夠創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會，可以接納政府職能轉(zhuǎn)變產(chǎn)生的富余人員。其次，非營利組織發(fā)展可在一定程度上擴(kuò)大社會公平，體現(xiàn)政府的社會職能。再次，非營利組織發(fā)展有助于促進(jìn)社會變革，加速政府職能的重構(gòu)。

2、在構(gòu)建社會主義和諧社會中還有著如下潛在價值。第一，提高社會運(yùn)行質(zhì)量。社會運(yùn)行質(zhì)量的抽象指標(biāo)是社會有序化程度。它一方面取決于政府管理和服務(wù)的效能，另一方面取決于社會自身狀況，兩者互為促進(jìn)。非營利組織的發(fā)育情況能夠反映社會進(jìn)行自我組織、自我運(yùn)作、自我發(fā)展和自我管理的水平。非營利組織創(chuàng)造了大量的社會資本，并且發(fā)達(dá)的民間組織本身便是十分重要的社會資本。社會資本的豐富程度體現(xiàn)著社會的基本質(zhì)量狀況。第二，有利于防范行政權(quán)力濫用，保護(hù)行政管理相對人的利益。政府權(quán)力需要制約，而最重要的制約來自社會。以社會制約政府，是民主的根本要求。一方面政府處于宏觀調(diào)控，行政權(quán)力與微觀活動分離，行政權(quán)力濫用的機(jī)會減少；另一方面完善的非營利組織能夠為力量分散的公民提供自我組織的空間。

二、我國非營利組織發(fā)展中存在的問題

我國非營利組織雖然得到了一定程度的發(fā)展，但是出現(xiàn)了普遍功能缺失的情況，體現(xiàn)在以下幾方面：

(一)我國非營利組織的獨立性不強(qiáng)，組織的行政化傾向明顯。我國作為一個發(fā)展中國家，由于經(jīng)濟(jì)改革以來市場關(guān)系和所有權(quán)的重新確立，以市場為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)改革已引起了國家-社會關(guān)系的轉(zhuǎn)型。但在社會轉(zhuǎn)型時期，國家－社會關(guān)系依然是建立在國家權(quán)力對市民社會的滲透這一前提下的，我國很多非營利組織都是從國家或政府處獲得公共權(quán)力，具有官民身份，公私混合，行政化傾向嚴(yán)重。在我國這種從國家處轉(zhuǎn)移公共權(quán)力、實際行使政府職能的非營利組織，除了國家根據(jù)特定目的或特定法律設(shè)立的特殊社會團(tuán)體，如工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等，主要還有一些由政府機(jī)構(gòu)改革和政府職能社會化而產(chǎn)生的非營利組織。隨著政府力圖從由包攬一切社會事務(wù)的全能政府向社會事務(wù)的宏觀調(diào)控者與管理者轉(zhuǎn)變，政府精簡了大量機(jī)構(gòu)，但許多機(jī)構(gòu)從政府分離出來所形成的“形形色色”的協(xié)會、團(tuán)體等依然占有國家編制、行使政府職能、享受國家預(yù)算、擁有行政級別。這類非營利組織幾乎都保持著類似政府部門的行政化運(yùn)作方式。

(二)我國非營利組織的公共性和公益性普遍缺失。長期以來，我國的非營利組織都被置于政府直接或間接控制之下，從屬于政府的意志和安排，在許多社會事務(wù)的處理上都沒有發(fā)言權(quán)。西方非營利組織是公民社會發(fā)展和市場制度導(dǎo)向的結(jié)果，而我國非營利組織則更多地從屬于強(qiáng)制性制度變遷，它們是隨著政府主導(dǎo)型市場經(jīng)濟(jì)體制的改革而產(chǎn)生和發(fā)展起來的。這使其在與政府的關(guān)系中處于一種極為弱勢的狀態(tài)，自身社會功能的發(fā)揮也受到很大的限制。當(dāng)前，我國這種客觀的社會環(huán)境，使許多初衷在于服務(wù)社會公眾的非營利組織在實際工作中受各種因素影響，已經(jīng)逐漸將公共利益淡化了，偏離了其本來的意愿。從實際的情況來看，“公共利益”對我國的非營利組織來說，已經(jīng)蛻變?yōu)榘ㄎ锘馁Y助者的利益、非營利組織自身的利益和相關(guān)政府部門的利益在內(nèi)的多種利益的綜合體，而其中本來應(yīng)該實現(xiàn)的服務(wù)對象的利益已經(jīng)變得微不足道了。

(三)非營利組織內(nèi)部管理松弛，管理混亂。主要表現(xiàn)在四個方面：一是制度不健全；二是活動無規(guī)則，民間組織的理事會、常務(wù)會等長期不開會、不討論民間事務(wù)，各種機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)；三是辦公條件不具備；四是不遵守規(guī)章制度。

(四)資金來源不足。非營利組織要正常運(yùn)轉(zhuǎn)，必須有足夠的資金，而經(jīng)費(fèi)不足是我國非營利組織普遍存在的問題。一些非政府組織在資金不足的情況下無法開展活動。有的非營利組織由于經(jīng)費(fèi)太少，已經(jīng)到了難以為繼的地步。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，非營利組織由政府控制，其資金也大部分來自政府撥款。在向市場經(jīng)濟(jì)過渡的時期，政府正逐步使非政府組織成為獨立主體，不斷減少對非政府組織的經(jīng)費(fèi)支持。而廣大非營利組織還沒有適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，沒有學(xué)會通過為會員和公眾提供服務(wù)而從會員和公眾那里取得經(jīng)費(fèi)支持。

(五)非營利組織監(jiān)管體制存在弊端。表現(xiàn)在：法律規(guī)范欠缺和不明晰；政府有限監(jiān)管理念欠缺；監(jiān)管主體職責(zé)界限不明；社會力量邊緣化，從我國非營利組織發(fā)展的歷程來看，社會力量在對非營利組織監(jiān)督制約上發(fā)揮的作用是極其有限的。

三、政府與非營利組織合作模式構(gòu)建

(一)政府應(yīng)盡的職責(zé)。我國非營利組織在發(fā)展過程中，由于受到經(jīng)濟(jì)、政治以及社會各方面因素的限制或制約，還存在著很多問題，諸如資金不足、生存能力較弱等等。這些問題的解決需要一個長期的、漸進(jìn)的過程，這其中最重要的一環(huán)是政府行為。因此，我國非營利組織的發(fā)展離不開政府的資助和扶持。政府應(yīng)履行以下職責(zé)：第一，推行“國家—社會—個人”共同分擔(dān)的運(yùn)行機(jī)制，提高我國非營利組織在經(jīng)濟(jì)上的自主性，同時摒棄那種認(rèn)為非營利組織發(fā)展就會出現(xiàn)與政府對立的觀念。第二，要構(gòu)建政府與非營利組織的合作與競爭關(guān)系，創(chuàng)建互益互動的合作模式。同時，政府要認(rèn)清與非營利組織可能在公共事務(wù)權(quán)力與財政資源上的競爭。第三，加快政府職能轉(zhuǎn)變，將更多的職能下放給非營利組織。非營利組織主要接替以往由政府包攬的部分中觀層次的職責(zé)，為政府與市場、政府與社會、政府與企業(yè)、宏觀與微觀之間進(jìn)行協(xié)調(diào)，向社會提供更多的公共服務(wù)。它們相互獨立又協(xié)調(diào)互動，構(gòu)成有效的市場機(jī)制。這使得政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)涵更加明確，對行政體制改革中政府職能的轉(zhuǎn)變，有著重要的指導(dǎo)意義。第四，建立科學(xué)合理的非營利組織管理體制。首先，完善政府對非營利組織的管理制度，這就需在法律上明確各類非營利組織的設(shè)立條件，把對非營利組織從業(yè)人員的資格審查，作為一項重要措施加以實施。對一些專業(yè)性較強(qiáng)的非營利組織，建立全國統(tǒng)一的、公開的從業(yè)人員資格考試和考核制度。此外，要對現(xiàn)有的審批進(jìn)行清理。對非政府組織的審批，應(yīng)當(dāng)由法律、行政法規(guī)設(shè)定。對一些確有必要保留的審批，向社會公布審批的各種程序和界限，增加非政府組織審批的透明度。其次，要加強(qiáng)對非營利組織監(jiān)督工作，規(guī)范非營利組織的行為。目前，非營利組織中存在的諸多問題，主要是缺乏監(jiān)管而形成的，如管理混亂、缺乏公信力，甚至有的組織以政府名義進(jìn)行尋租。政府應(yīng)當(dāng)且應(yīng)該負(fù)擔(dān)起對非營利組織的監(jiān)管工作，促進(jìn)非營利組織有計劃、有步驟地健康發(fā)展。

(二)非營利組織應(yīng)加快自身的成長。首先，建立良好的內(nèi)部管理機(jī)制是非營利組織獲得公信力和維持旺盛生命力的重要保障。非營利組織要完善自身的自律機(jī)制、財務(wù)管理機(jī)制、績效評估機(jī)制和激勵監(jiān)督機(jī)制，建立一系列的內(nèi)部控制機(jī)制。非營利組織內(nèi)部管理要加快實行民主化、公開化和透明化。其次，增強(qiáng)自主籌款的能力。廣大非政府組織的領(lǐng)導(dǎo)者要轉(zhuǎn)變思想，認(rèn)真經(jīng)營非營利組織，通過為廣大公眾提供高質(zhì)量的、滿足不同需求的公共服務(wù)來獲取本組織發(fā)展所必需的資金。再次，非營利組織要勇于承擔(dān)由政府和企業(yè)中轉(zhuǎn)移出來的、微觀領(lǐng)域的社會服務(wù)和管理工作，協(xié)調(diào)政府與企業(yè)、政府與市場的關(guān)系，幫助政府提高宏觀調(diào)控的能力，支持企業(yè)的發(fā)展，提高公共物品的供給效率，實現(xiàn)社會福利的多元化供給，滿足社會的各種需求。

此外，非營利組織要積極推進(jìn)政府改革，約束政府的腐敗和尋租行為，調(diào)整政府與社會之間的權(quán)力關(guān)系。

（作者單位：浙江師范大學(xué)工商學(xué)院）