行政模式演化中的行政倫理認(rèn)知

于世芳

提要在考察西方行政倫理的演進(jìn)時(shí)，大多研究是以行政模式的轉(zhuǎn)化為大背景。本文簡(jiǎn)述了行政倫理興起的原因，并對(duì)前公共行政時(shí)期、傳統(tǒng)公共行政時(shí)期、新公共行政時(shí)期三個(gè)階段的行政倫理內(nèi)涵進(jìn)行探討，最后對(duì)當(dāng)代的行政倫理發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行概括。同時(shí)，公共服務(wù)理念是公共管理的精髓，行政倫理學(xué)則承擔(dān)著對(duì)這一精髓的解讀。本文回顧了在四個(gè)時(shí)期中政府提供公共服務(wù)的依據(jù)，提出服務(wù)意識(shí)的強(qiáng)化同時(shí)需要外在約束機(jī)制。

關(guān)鍵詞：行政倫理；行政模式；效率；公平；公共服務(wù)

中圖分類(lèi)號(hào)：D63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

行政倫理學(xué)是公共行政學(xué)的一門(mén)分支學(xué)科，其出現(xiàn)：一是公共行政在實(shí)踐中新出現(xiàn)的許多問(wèn)題在原有的理論框架和學(xué)術(shù)解釋體系中已無(wú)法找到令人滿(mǎn)意的答案；二是公共行政實(shí)踐的發(fā)展（譬如行政權(quán)力腐?。?，需要得到行政倫理研究的支持，這是最為根本的原因。不同的學(xué)者研究行政倫理興起原因的視角也不同，凱瑟琳·登哈特從行政角色的轉(zhuǎn)變?yōu)檠芯砍霭l(fā)點(diǎn)；庫(kù)珀從后現(xiàn)代背景對(duì)公共行政的影響對(duì)此進(jìn)行解釋?zhuān)琌ECD從新公共管理改革實(shí)踐對(duì)行政沖擊的角度作出了報(bào)告。有學(xué)者將此總結(jié)歸納為三個(gè)方面的原因：價(jià)值定位的變遷、回應(yīng)公眾多元化需求的外部壓力、行政人員倫理自主性的內(nèi)部動(dòng)力。在考察西方行政倫理學(xué)的演進(jìn)時(shí)，大多研究是放在行政模式轉(zhuǎn)化的大背景下進(jìn)行的，有的學(xué)者將其發(fā)展分為四個(gè)時(shí)期：傳統(tǒng)行政時(shí)期、政治與行政二分法受到挑戰(zhàn)時(shí)期、新公共行政時(shí)期以及行政倫理的當(dāng)代發(fā)展；有的學(xué)者從政治-行政二分時(shí)期、新古典行政時(shí)期以及新公共行政時(shí)期來(lái)研究。本文擬從前公共行政時(shí)期、傳統(tǒng)公共行政時(shí)期和新公共行政時(shí)期對(duì)行政倫理進(jìn)行梳理。

一、前公共行政時(shí)期

傳統(tǒng)公共行政學(xué)研究的重點(diǎn)放在了如何實(shí)現(xiàn)效率，假定保證政府的效率就能保證行政行為符合倫理原則。在古希臘時(shí)期，柏拉圖對(duì)良好政府的思考結(jié)果是：“我們建立這個(gè)國(guó)家的目標(biāo)并不是為了某一個(gè)階級(jí)的單獨(dú)突出的幸福，而是為了全體公民的最大幸福?！惫髁x目的論繼續(xù)了這種倫理思考，密爾將最大化的效率目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)榱己谜膫惱碓瓌t。他的政府理性建構(gòu)觀認(rèn)為，作為一種制度安排，政府的理性建構(gòu)目標(biāo)與人類(lèi)的道德追求是一致的，效率是政府的基本價(jià)值訴求，是理想的良好政府形式的最高標(biāo)準(zhǔn)。

對(duì)于這一時(shí)期，學(xué)者的研究暗含著這樣一個(gè)假設(shè)前提：不管行政要實(shí)現(xiàn)怎樣的倫理目標(biāo)，效率與科學(xué)原則是最有效的工具，甚至可以將效率與倫理行政劃等號(hào)。由于早期的行政系統(tǒng)是以合法性為基礎(chǔ)并忠于組織和國(guó)家與傳統(tǒng)行政，是以效忠國(guó)王或某個(gè)特定個(gè)人為基礎(chǔ)，而非人格化的。因此，與之相對(duì)應(yīng)的是強(qiáng)調(diào)統(tǒng)治者的德性和對(duì)道德原則的敬畏的行政倫理。

二、傳統(tǒng)公共行政時(shí)期

在政治與行政二分的時(shí)代，行政就是執(zhí)行政策，其最高準(zhǔn)則就是價(jià)值中立和效率至上。對(duì)于行政組織和公共行政人員，不用參與決策，有效率地執(zhí)行任務(wù)是其全部職責(zé)。在此時(shí)期，依舊堅(jiān)持效率至上觀，威爾遜繼承了功利主義的觀點(diǎn)，認(rèn)為作為科學(xué)的公共行政管理和作為價(jià)值的行政倫理是不可通約的兩個(gè)領(lǐng)域，效率是好政府的特征，政府管理最高標(biāo)準(zhǔn)是效率。韋伯的官僚制的科學(xué)化、技術(shù)化的設(shè)計(jì)從根本上否定人的價(jià)值，把人降低為物，當(dāng)作一種工具，從根本上否認(rèn)人的價(jià)值與意義。泰勒主義通過(guò)建立規(guī)章和科學(xué)原理，強(qiáng)調(diào)唯理論、效率和生產(chǎn)率。它鼓勵(lì)一代學(xué)者把官僚組織和管理效率作為公共行政領(lǐng)域兩件主要關(guān)心的事。

雖然道德是公共行政人員逃避的問(wèn)題，但官僚組織的獎(jiǎng)懲系統(tǒng)提倡和培養(yǎng)了另外一種價(jià)值觀：忠誠(chéng)、順從和認(rèn)同。譬如，威爾遜認(rèn)為忠誠(chéng)、團(tuán)隊(duì)精神和自覺(jué)工作都是效率不可缺少的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容。官僚組織由此塑造了獨(dú)特的行政倫理，由此可見(jiàn)，雖然機(jī)械性效率用數(shù)量化特征消解了功利主義效率觀的倫理特征，完全遵循了威爾遜行政價(jià)值中立的原則，效率至上觀仍然帶有濃厚的倫理底色。政府行政管理的任務(wù)是探尋一種有效的方式，以便計(jì)算“最大多數(shù)人”的最大凈利益余額。根據(jù)功利主義的觀點(diǎn)，關(guān)注行政效率可以實(shí)實(shí)在在地把握行政活動(dòng)的合理性依據(jù)，最大限度地實(shí)現(xiàn)行政管理的使命，高效完成管理社會(huì)的職責(zé)，這種效率導(dǎo)向是通過(guò)比較產(chǎn)出或期望產(chǎn)出的相對(duì)利益量——即決策結(jié)果的得益或損失量。對(duì)最佳效果的強(qiáng)調(diào)對(duì)公共行政組織與機(jī)構(gòu)具有特定的倫理意義，“如果一個(gè)體系由于無(wú)效率和生產(chǎn)不足而不能滿(mǎn)足人的根本需要或不能實(shí)現(xiàn)人的潛能，維護(hù)它不僅是不合理的，而且是不道德的。”政府行為追求最佳結(jié)果，蘊(yùn)涵的價(jià)值取向就是效率。

在效率至上的時(shí)代，公共行政倫理并不是學(xué)者研究的重點(diǎn)，他們認(rèn)為可以通過(guò)建立以功績(jī)制為基礎(chǔ)的公務(wù)員制度來(lái)獲得倫理行為以及更有效率的政府，道德在行政領(lǐng)域是不占什么地位的，但行政倫理學(xué)還是在艱難中有了起步，Dorman.B.Eaton最早意識(shí)到公共行政中道德問(wèn)題，他很明確地把公務(wù)員改革作為一個(gè)基本的道德行為。早在1880年，伊頓提出市政服務(wù)不僅僅是一項(xiàng)公共事業(yè)，還是“考驗(yàn)和表達(dá)國(guó)家政治的正義與道德風(fēng)氣”的途徑。雖然伊頓的研究淺嘗輒止，但他畢竟把宗教倫理的道德觀念引入了行政學(xué)的領(lǐng)域。我們可以將這一時(shí)期對(duì)行政倫理內(nèi)涵歸納為：對(duì)行政人員個(gè)人美德的重視；將職業(yè)規(guī)范與價(jià)值納入行政倫理；將對(duì)公民的責(zé)任和對(duì)憲法的責(zé)任納入到行政倫理中；提出組織倫理的概念，主張兼以猶太教和基督教的價(jià)值作為行政倫理標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)。

三、新公共行政時(shí)期

傳統(tǒng)公共行政時(shí)期效率觀的功利主義倫理底色在實(shí)踐中漸行漸遠(yuǎn)。首先，強(qiáng)調(diào)效率的至上性充分表現(xiàn)出了哈耶克所說(shuō)的理性建構(gòu)主義的高尚而危險(xiǎn)的“致命自負(fù)”：人與人之間工具般地相互操縱使得人被異化，并且使得公共行政的實(shí)踐表現(xiàn)為社會(huì)整體無(wú)效率和社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)無(wú)效率。其次，對(duì)社會(huì)平等的探討。尊崇“效率至上”，一方面在許多公共問(wèn)題的解決上一籌莫展；另一方面也忽視了對(duì)公共利益等基本價(jià)值的追求，甚至以犧牲公共利益為代價(jià)追求效率，結(jié)果往往是促使社會(huì)上有權(quán)勢(shì)者和既得利益者受益最多，兩極分化日益嚴(yán)重。第三，“行政自由裁量權(quán)”的深入研究使得行政倫理研究成為必然。公共行政人員如何負(fù)責(zé)任地履行行政自由裁量權(quán)成為關(guān)注熱點(diǎn)，“而今的行政人員的負(fù)責(zé)任的行為，已不是根據(jù)既定的東西來(lái)進(jìn)行行政活動(dòng)，而應(yīng)該根據(jù)預(yù)期的東西來(lái)進(jìn)行行政活動(dòng)”。也正如羅爾所言，“行政人員（官僚）是通過(guò)行政裁量權(quán)參與社會(huì)治理過(guò)程的，但是在一個(gè)民主社會(huì)里，進(jìn)行這種不對(duì)選民負(fù)責(zé)的治理活動(dòng)引起了一個(gè)嚴(yán)肅的官僚倫理問(wèn)題?！?/p>

新公共行政運(yùn)動(dòng)是行政學(xué)發(fā)展史中的一個(gè)重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，它對(duì)倫理價(jià)值進(jìn)行了全面深入的探討，要求恢復(fù)公共行政的政治實(shí)質(zhì)，并促成了行政倫理學(xué)作為一個(gè)獨(dú)立研究領(lǐng)域的形成。效率和道德的關(guān)系，行政行為的內(nèi)外控制，行政組織與行政人員個(gè)人之間的關(guān)系作為行政倫理學(xué)的三大中心問(wèn)題，被明確提出。新公共行政仍然肯定效率是公共行政的價(jià)值追求和目標(biāo)之一，但并非核心價(jià)值，更不是唯一的和終極的價(jià)值。安全、秩序、效率、公平等都是公共行政所追求的價(jià)值，其中社會(huì)平等是核心倫理概念。新公共行政學(xué)致力于把公共行政的注意力從傳統(tǒng)的關(guān)心效率、效果、預(yù)算和優(yōu)良管理技術(shù)轉(zhuǎn)移到關(guān)心社會(huì)公平上來(lái)。新公共行政學(xué)論述價(jià)值、道德和組織成員的個(gè)人發(fā)展，基調(diào)是道德，促使公共行政和其服務(wù)對(duì)象產(chǎn)生互動(dòng)，以提高社會(huì)性效率來(lái)抵消傳統(tǒng)公共行政理論下的整體無(wú)效率和長(zhǎng)遠(yuǎn)無(wú)效率。在新公共行政看來(lái)，效率和公平是相輔相成的，強(qiáng)調(diào)它們之間的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，“真正的效率是建立在公平基礎(chǔ)上的社會(huì)效率”。德莫克開(kāi)始把公務(wù)員個(gè)人的品質(zhì)和有效政府的建設(shè)結(jié)合在了一起，他批判了效率中心論，認(rèn)為對(duì)于行政來(lái)說(shuō)，諸如“忠誠(chéng)”、“誠(chéng)實(shí)”、“謙遜”以及其他一些品質(zhì)能帶來(lái)更好的服務(wù)。總之，在新公共行政時(shí)期，舊的行政職能觀得以糾正，倫理學(xué)找到了新的位置，行政倫理學(xué)的研究開(kāi)始了初步的系統(tǒng)發(fā)展，對(duì)于行政倫理學(xué)的發(fā)展方向，也提出了嘗試性的建議。

四、行政倫理的當(dāng)代發(fā)展以及公共服務(wù)理念

從20世紀(jì)九十年代至今，行政倫理的發(fā)展很迅速，學(xué)者們對(duì)行政倫理的各個(gè)主題進(jìn)行的研究，幾乎涵蓋了行政倫理學(xué)研究的各個(gè)層面。新公共行政運(yùn)動(dòng)更多的是在理論上進(jìn)行了批判，在實(shí)踐上并未發(fā)展出自己獨(dú)立的路徑，缺少了可操作性。當(dāng)代研究開(kāi)始重視對(duì)行政倫理體系的構(gòu)建與反思，對(duì)行政倫理研究?jī)?nèi)容進(jìn)行了歸納與整理，研究了行政倫理研究的方法與途徑，試圖從整體上把握行政倫理研究的內(nèi)容與邏輯。

現(xiàn)代公共行政倫理觀注重社會(huì)公平、公共利益最大化、政府績(jī)效、公共服務(wù)等，尤為強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)。三權(quán)分立為政府向社會(huì)提供公共服務(wù)提供了政治依據(jù)；19世紀(jì)中后期，市場(chǎng)中的壟斷精神要求政府不斷加強(qiáng)自身組織結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制的建設(shè)以干預(yù)社會(huì)，這一時(shí)期關(guān)于政府的理論以及行動(dòng)方案稱(chēng)為政府提供公共服務(wù)的科學(xué)路徑；但科學(xué)路徑的定量化研究泛濫，忽視了政府作為社會(huì)系統(tǒng)的屬性，造成了價(jià)值視角的喪失，“新公共行政運(yùn)動(dòng)”要求恢復(fù)公共行政的政治實(shí)質(zhì)，在行政人員層面上要求強(qiáng)化倫理道德路徑，將人們重新引向早期的政治路徑；由于新公共行政學(xué)派沒(méi)有發(fā)展出真正屬于自己的關(guān)于公共服務(wù)依據(jù)的證明和路徑選擇方案，所以曇花一現(xiàn)，新公共管理運(yùn)動(dòng)的“企業(yè)家精神”為我們提供了市場(chǎng)路徑；九十年代以來(lái)，學(xué)者們呼喚“公共行政的精神”，批判把政府放在與社會(huì)的互動(dòng)中來(lái)解決公共服務(wù)的問(wèn)題，登哈特在此基礎(chǔ)上提出了“新公共服務(wù)”。但無(wú)論是新公共管理還是新公共服務(wù)，都是在努力解決公共服務(wù)問(wèn)題，服務(wù)意識(shí)是行政倫理的核心觀點(diǎn)，它們都是發(fā)現(xiàn)道德價(jià)值，用倫理精神去重新審視政府及其公共服務(wù)。

要強(qiáng)化行政組織及其公共行政人員的服務(wù)意識(shí)，就要積極倡導(dǎo)和實(shí)踐服務(wù)精神，努力提高行政效率，公共行政人員要能正確判斷有沖突性的行政客觀責(zé)任和行政主管責(zé)任，合理使用行政自由裁量權(quán)，在利益沖突和角色沖突中把握好方向。同時(shí)，對(duì)于行政倫理的建構(gòu)，要有德性激勵(lì)，就某種意義來(lái)講，德性激勵(lì)是我們所追求的目的，加強(qiáng)行政倫理的法制化建設(shè)是必需的，進(jìn)行制度建構(gòu)時(shí)形成的具有可操作性的成文規(guī)章是實(shí)現(xiàn)德性激勵(lì)的前提，并為以后內(nèi)化為政府以及公共行政人員自覺(jué)的、長(zhǎng)期的行政倫理行為提供保證。

（作者單位：南京大學(xué)公共管理學(xué)院）

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