日本對華政府開發(fā)援助的政策演變及其作用

石其寶

[摘要]日本對華政府開發(fā)援助在中日關系中占有非常重要的地位，它的實施方式主要有日元貸款、無償援助和技術合作三種類型。在它近30年的實施過程中，經歷了暫停、限制、降溫等各種復雜的過程。2008年，日元貸款已經停止，日本政府開發(fā)援助的方式與援助重點也將發(fā)生很大的改變。本文將圍繞日本政府開發(fā)援助的產生背景、政策演變、實施狀況及其作用進行分析。

[關鍵詞]日元貸款，無償援助，技術合作

[中圖分類號]K15

[文獻標識碼]A

[文章編號]0457—6241(2009)14—0053—06

2009年是日本對華政府開發(fā)援助實施三十周年。中日復交以來，在兩國企業(yè)間的貿易、企業(yè)投資迅速發(fā)展的同時，兩國還在政府與民間兩個層次進行了多種形式的資金合作。在中日資金合作中，日本對華政府開發(fā)援助是其中最為主要的一種形式。日本的對華政府開發(fā)援助主要有兩大類三種形式，這兩大類為資金援助和技術合作；由于資金援助又有日元貸款和無償援助兩種，所以也就出現(xiàn)了三種形式：日元貸款、無償援助和技術合作。1979年12月，日本首相大平正芳訪華，正式許諾日本政府向中國提供海外經濟協(xié)力基金日元貸款，以此拉開了日本對華政府開發(fā)援助的序幕。

其項目主要分布在交通、能源、通信、農業(yè)、環(huán)保、人才培養(yǎng)等領域。從中我們可以看出，日本對華政府開發(fā)援助是以有償?shù)娜赵J款為主體的，無償援助僅僅是其中的一小部分。

一、日本對華政府開發(fā)援助的產生背景

日本自二戰(zhàn)后以來，對外較早地實施了政府開發(fā)援助，但對中國的這一援助，直到中日復交七年后的1979年才開始實施。這種情況的出現(xiàn)，與我國20世紀六、七十年代的對外經濟政策有很大關系。

當時，由于我國在經濟領域中，認為社會主義與資本主義是不相容的，社會主義國家不會使用資本主義國家的資金；而在與社會主義國家蘇聯(lián)之間，又由于60年代償還蘇聯(lián)外債的經歷，所以我國六、七十年代實施的是既無外債，又無內債的經濟政策。在這一政策指導下，我國除吸收少量國外存款和使用延期付款外，其他使用外資方式幾乎都成了禁區(qū)。

十一屆三中全會召開后，我國開始把工作重心轉到經濟建設上來，計劃實施一系列建設工程。但當時面臨的嚴重問題便是資金嚴重不足。1978—1979年，中國與外國曾簽訂了高達79.9億美元的設備進口合同，但1978年、1979年中國各年的外匯儲備僅有15.57、21.54億美元，遠遠不夠這些設備引進所需的資金。為此，我國曾壓縮了一批已與日本簽訂了合同的經濟合作項目，對剛剛起步的中日經濟合作產生了不少負面影響。

在這些背景下，中日雙方開始意識到，可以利用日本的政府開發(fā)援助資金來解決中國建設資金不足的問題。1978年9月11日到15日，日本通產相河本訪華期間，中方希望日方能對黃河、長江水利發(fā)電站等項目提供資金合作，河本相對此作出了積極的表態(tài)。1978年9月，日本經濟協(xié)會會長稻山嘉寬訪華時，向中國建議可以考慮使用日本海外經濟合作基金的資金。我方當時并未拒絕，也未接受。同年10月23日，鄧小平副總理赴日訪問期間，在回答記者提問時，表示關于日本政府向我們提供貸款的形式，我們還沒有考慮，但今后將對此進行研究。而在此之前，中國一直對該類性質的貸款持否定態(tài)度。因此，這一回答是中國領導人首次就日本政府貸款表示初步的肯定姿態(tài)。

1979年夏季，中國政府開始通過駐日使館、日本駐華大使館、日本外務省、日本海外經濟協(xié)力基金會了解日元貸款的情況，并探討使用日元貸款的可能性。而日方也積極向我國介紹了日元貸款的資金來源、貸款程序、項目選擇、采購方向、支付程序等。在此基礎上，1979年9月，谷牧副總理訪日時，代表中國政府正式向日本政府提出了貸款要求，并商定了合作原則和工作步驟。10月份，日本外務省代表團訪問我國，對我國提出的日元貸款項目進行了考察，并就有關問題進行了磋商。

1979年12月7日，中日兩國政府發(fā)表聯(lián)合新聞公報，日本政府對我國承諾六個建設項目，從1979年到1985年貸款3150億日元(約合15億美元)，年利率為3％，償還期為30年。這標志著中日經濟合作的重要形式——日本對華政府開發(fā)援助項目的正式啟動。

二、日本對華政府開發(fā)援助政策的演變

日本對華政府開發(fā)援助政策大致經歷了以下幾個階段：1．實施初期階段(1979—1988年)，在考慮與美國及DAC諸國、蘇聯(lián)、東南亞各國協(xié)調的基礎上，積極對我國實施了3次日元貸款及其他援助；2．暫停、恢復及限制階段(1989—2000年)，1989年，在西方各國普遍實施制裁的情況下，日本曾暫時停止了對華日元貸款。1990年7月底，日本率先宣布解除對中國的制裁，并于11月恢復了對中國的第三次日元貸款。但1995年以后，日本政府又開始以中國進行核武器試驗為由，不斷限制對華援助；3．調整與降溫階段(2001—2008年)，2001年以來，日本制定了新的政府開發(fā)援助大綱，不斷降低對華援助額度，其援助重點也主要轉向了環(huán)境、人才開發(fā)等領域。到2008年，日本政府停止對華日元貸款，援助的方式和重點也發(fā)生了較大的改變，這些變化標志著日本的對華政府開發(fā)援助將進入一個新的發(fā)展時期。

1．實施初級階段(1979—1988年)

在實施初級階段，日本大平首相在1979年12月訪華時，向中國提出了對華政府開發(fā)援助的“三原則”：第一，即不進行軍事方面的合作；第二，不損害日本與其他亞洲國家，尤其是東盟各國的關系；第三，日中關系不是排他的，是在與其他發(fā)達國家協(xié)調的基礎上進行的合作關系。

第一條原則，既符合當時日本社會的和平主義路線，也可以避免引起其他國家尤其是蘇聯(lián)的警惕。自中日復交以來，蘇聯(lián)就以各種方式表示了不滿，并極力阻撓中日友好條約的簽訂。由于蘇聯(lián)在中日關系上不斷對日本施加壓力，所以在對華援助時，日本不得不強調中日兩國的合作不是針對第三國的，并在決定對華政府開發(fā)援助后，通過外交途徑向蘇聯(lián)表明不會向中國提供軍事援助。

第二條原則主要是為了獲得日本原來主要受援國的理解，在向中國提供政府開發(fā)援助之前，東盟各國一直是日本的主要受援國。日本對中國實施援助后，是否會影響這些國家的援助額度，中國是否會成為這些國家的貿易競爭對手，成為這些國家的主要疑慮。為此，日本一再表示要繼續(xù)重視對東盟各國的援助。而中國方面也對此表示充分理解。

第三條原則主要是針對歐美各國的。由于當時中國并不屬于DAC諸國援助的“發(fā)展中國家”，而日本率先對中國實施了這一援助，會使歐美各國認為日本有獨占中國市場的嫌疑。為此，日本一方面強調對中國的援助，有助于亞洲的和平與穩(wěn)定，獲得了各國的認可，同時又努力說服