透視美國(guó)的游說(shuō)政治

吳 旭

熟悉美國(guó)政治運(yùn)作的人，對(duì)于其兩黨輪替、三權(quán)分立、總統(tǒng)選舉等架構(gòu)和運(yùn)作模式，大概都能夠說(shuō)出些道道來(lái)?？墒?，要是說(shuō)到美國(guó)“游說(shuō)政治”的根底和內(nèi)幕，大多數(shù)人恐怕都既不“知其然”，也不“知其所以然”。如果把美國(guó)的政治體系比喻為一部車(chē)的話，那么各個(gè)政府部門(mén)無(wú)疑是這部車(chē)的發(fā)動(dòng)機(jī)，車(chē)輪，傳動(dòng)軸，離合器等重要部件；而金錢(qián)和民意，或者更形象地講，財(cái)氣和人氣，則是保障和推動(dòng)車(chē)輛正常高效運(yùn)轉(zhuǎn)的汽油和潤(rùn)滑劑。這里面，那些無(wú)所不在、無(wú)孔不入的各大游說(shuō)團(tuán)體，政治掮客機(jī)構(gòu)和政府公關(guān)代理人，恰恰是那聯(lián)接各個(gè)主管職能部門(mén)、保障油路順暢的聯(lián)動(dòng)齒輪和磨合裝置。

在英語(yǔ)里，游說(shuō)(dobby)一字原是名詞，字面意思是指“過(guò)道”或是“走廊”。從美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)時(shí)期開(kāi)始。因?yàn)椴粩嘤懈髦莞鞯氐睦鎴F(tuán)體聚攏到首都華盛頓，專(zhuān)門(mén)等待在議會(huì)或政府辦公機(jī)構(gòu)的走廊里，希圖通過(guò)與議員或政府官員的短暫晤談來(lái)拉攏關(guān)系，影響決策，因而“走廊”這一政治游說(shuō)地點(diǎn)，反而成了獨(dú)具美國(guó)特色的“游說(shuō)政治”的代名詞。想當(dāng)初，美國(guó)的建國(guó)之父?jìng)優(yōu)榱宿鸪疱X(qián)對(duì)于權(quán)力的侵蝕和影響，煞費(fèi)苦心地把合眾國(guó)的首都，選在了遠(yuǎn)離當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)金融中心的一片沼澤地里。誰(shuí)想200多年過(guò)去后，不僅首都華盛頓早已今非昔比，當(dāng)年那些只能站在走廊里苦苦等待的說(shuō)客們，如今也已經(jīng)登堂入室，坐擁翻云覆雨的決策影響力了。

在首都華盛頓的中心，離白宮和國(guó)會(huì)山只有幾條街，坐落著一條享譽(yù)盛名的“K大街”。沿著這條橫貫東西的大道兩側(cè)，密密麻麻聚集著多達(dá)上千家的公關(guān)公司、游說(shuō)機(jī)構(gòu)以及各類(lèi)代言人團(tuán)體。雖然銘牌各異，稱(chēng)謂不同，但透過(guò)那虛掩的門(mén)禁、遮陽(yáng)的百葉窗，仿佛能看到三五成群的職業(yè)說(shuō)客、公關(guān)專(zhuān)家們，或高談闊論，或穿針引線，搭建著一條看不見(jiàn)的權(quán)力延伸線。據(jù)最新的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，在華盛頓聯(lián)邦政府部門(mén)正式注冊(cè)的職業(yè)“說(shuō)客”，“掮客”，現(xiàn)在有多達(dá)3.5萬(wàn)人；另外還有超過(guò)2500家專(zhuān)職游說(shuō)公司，更不用提那成千上萬(wàn)的各類(lèi)游說(shuō)客戶(hù)了。以營(yíng)業(yè)收入排名第一的帕頓·博格斯公司為例，其2008年的游說(shuō)收入約達(dá)4000萬(wàn)美金，有超過(guò)300家固定客戶(hù)，其中既有像沃爾瑪特，索尼公司，甲骨文軟件等跨國(guó)公司，也有像里士滿鎮(zhèn)政府，兒童腫瘤基金會(huì)，甚至包括像俄克拉荷馬大學(xué)，威斯康辛大學(xué)等非贏利或公益機(jī)構(gòu)。排名第二位的卡西迪公關(guān)公司，也算是“大名鼎鼎”了；1996年，就是通過(guò)卡西迪公司的直接斡旋牽線，臺(tái)灣前領(lǐng)導(dǎo)人李登輝實(shí)現(xiàn)了首次訪美，給當(dāng)時(shí)的中美關(guān)系投下了一顆重磅炸彈。從1998年至今，卡西迪的整體游說(shuō)收入達(dá)到令人咂舌的3億美金。

俗話說(shuō)，受人錢(qián)財(cái)，替人消災(zāi)。說(shuō)客們又是如何替客戶(hù)消災(zāi)解難的呢?在美國(guó)的政治運(yùn)行圖譜里，行政、立法、司法三權(quán)分立，似乎各司其職，互不干涉；但選舉政治的內(nèi)核實(shí)質(zhì)，其實(shí)是各個(gè)利益集團(tuán)之間定期的實(shí)力對(duì)決和利益重組。這里的實(shí)力對(duì)比無(wú)非包括兩方面：一是財(cái)力，一是人力。無(wú)論是總統(tǒng)候選人還是其依附的黨派，無(wú)論是參眾兩院議員還是各州的政府閣員，都需要大量金錢(qián)來(lái)支撐那每幾年一度、耗資巨大的競(jìng)選“燒錢(qián)比賽”；同理，沒(méi)有一定規(guī)模的選民團(tuán)體來(lái)站角助威、追隨擁戴，再宏大神圣的施政理想也只是鏡花水月，無(wú)所依托。于是乎，說(shuō)客們的政治杠桿作用馬上顯現(xiàn)出來(lái)了。通過(guò)組織名目繁多的籌款活動(dòng)，說(shuō)客們把“財(cái)神爺”和手握權(quán)力的“尋租者”請(qǐng)到同一個(gè)臺(tái)面上，互通有無(wú)，各得其所。另外，因?yàn)榇碇魇礁鳂拥睦鎴F(tuán)體，職業(yè)說(shuō)客們肩負(fù)著在立法和行政部門(mén)推進(jìn)客戶(hù)利益和權(quán)益的職責(zé)。為了使“下情上達(dá)”，游說(shuō)機(jī)構(gòu)利用各種名目由頭，組織聽(tīng)證會(huì)、發(fā)布會(huì)、研討會(huì)，以民意民情為籌碼，影響議員立法和行政部門(mén)的政策執(zhí)行過(guò)程。在過(guò)去的20多年中，隨著游說(shuō)活動(dòng)專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化、信息化程度的不斷提高，游說(shuō)行業(yè)也從過(guò)去半遮半掩、含含糊糊的灰色地帶，一躍成為公眾矚目、不容或缺的高級(jí)政府公關(guān)門(mén)類(lèi)。特別是在布什執(zhí)政的8年時(shí)間內(nèi)，因?yàn)槠湟回炛С终疹櫞笃髽I(yè)、大財(cái)團(tuán)的政策立場(chǎng)，加上其內(nèi)閣成員們深厚的商業(yè)企業(yè)背景，更為游說(shuō)團(tuán)體們提供了一個(gè)大展身手的舞臺(tái)。在克林頓任期時(shí)。美國(guó)2000年全年的游說(shuō)費(fèi)用大約是15.6億美金；到了2008年，這個(gè)數(shù)字火箭般竄升到了每年33億美金。2008年中期開(kāi)始的這一波經(jīng)濟(jì)衰退，幾乎沖擊了美國(guó)每一個(gè)行業(yè)和門(mén)類(lèi)；但是，游說(shuō)行業(yè)卻基本未受影響，儼然是一支獨(dú)秀。今年3月份，當(dāng)美國(guó)的聯(lián)邦政府經(jīng)濟(jì)振興計(jì)劃剛一通過(guò)，財(cái)政部和議會(huì)參眾兩院的撥款委員會(huì)門(mén)前立刻車(chē)來(lái)車(chē)往，門(mén)庭若市；各路游說(shuō)人馬你方唱罷我登場(chǎng)，找關(guān)系，卡位置，都想從這幾千億的大蛋糕上分一塊。

隨著游說(shuō)活動(dòng)在政府決策和立法過(guò)程中的作用越來(lái)越彰顯，其負(fù)面影響和各種政治丑聞也越來(lái)越多。首當(dāng)其沖的，當(dāng)然就是權(quán)錢(qián)交易。如果按行業(yè)來(lái)劃分，在過(guò)去的十年里，排列美國(guó)游說(shuō)投入前兩位的行業(yè)分別是，金融保險(xiǎn)房地產(chǎn)業(yè)(37億美金)，以及醫(yī)療制藥行業(yè)(35.5億美金)，平均每年投入都超過(guò)3億美金。他們游說(shuō)的重點(diǎn)，涉及聯(lián)邦稅收的減免，放松或者廢除有關(guān)的法規(guī)限制，增加聯(lián)邦政府撥款、補(bǔ)貼等等。而這兩個(gè)行業(yè)。恰恰又是美國(guó)這一輪經(jīng)濟(jì)危機(jī)的始作俑者。過(guò)度松弛的金融和保險(xiǎn)法規(guī)，直接助長(zhǎng)了房地產(chǎn)業(yè)以及房屋信貸的泡沫式膨脹；而昂貴不合理的醫(yī)療保險(xiǎn)體系，更是使得美國(guó)一般的商業(yè)企業(yè)不堪重負(fù)，使得低收入的群體沒(méi)錢(qián)看病。奧巴馬2008年競(jìng)選時(shí)的一個(gè)重要口號(hào)，就是要把游說(shuō)集團(tuán)的影響，從華盛頓的政策決策環(huán)節(jié)中剔除出去。

如果上面這個(gè)“權(quán)錢(qián)交易”的例子還比較隱晦的話，斯迪芬·派恩明碼標(biāo)價(jià)兜售美國(guó)政要私人會(huì)面的舉動(dòng)，則是完全赤裸裸的不道德交易了。派恩曾是美國(guó)一個(gè)參議員的屬下職員；在2008年時(shí)，除去在美國(guó)國(guó)土安全顧問(wèn)委員會(huì)中任職外，他還是一家私人游說(shuō)公司的老板。2008年7月，英國(guó)《泰晤士報(bào)》一名記者，冒充是一個(gè)亞洲流亡政客的代理人，向派恩的游說(shuō)公司詢(xún)價(jià)：花多少錢(qián)才能和美國(guó)的現(xiàn)任政要會(huì)面?派恩的答復(fù)是，“具體的費(fèi)用現(xiàn)在不好說(shuō)，但應(yīng)該在60萬(wàn)到75萬(wàn)美金之間；至于誰(shuí)能夠出面，切尼(當(dāng)時(shí)的美國(guó)副總統(tǒng))有可能，但國(guó)家安全顧問(wèn)(史蒂芬·哈德利)絕對(duì)沒(méi)問(wèn)題；國(guó)務(wù)卿賴(lài)斯博士也可以；這些高級(jí)官員都可以接待你的客戶(hù)，講一些正面的評(píng)價(jià)。”這副口吻，儼然把美國(guó)的一班政要玩弄于股掌之間。

美國(guó)游說(shuō)政治中另一個(gè)無(wú)法割除的痼疾，就是所謂的“旋轉(zhuǎn)門(mén)”現(xiàn)象。無(wú)根無(wú)脈的說(shuō)客們，要想打通各種政府關(guān)節(jié)，使用行賄收買(mǎi)等不合法手段似乎在所難免；但是，對(duì)于卸任退役的政客們來(lái)說(shuō)，這一層麻煩就完全可以省卻了。每一屆的政府更迭，特別是涉及黨派輪替的改選后，那些前朝的臣子們剛剛走出國(guó)會(huì)、國(guó)防部的公務(wù)大門(mén)，往往轉(zhuǎn)身就折進(jìn)了“K大街”上各種游說(shuō)機(jī)構(gòu)的“私務(wù)”大門(mén)。頭銜一換，名頭一改，原來(lái)的國(guó)土安全部部長(zhǎng)助理，搖身一變成了卡西迪公關(guān)公司負(fù)責(zé)安全防務(wù)游說(shuō)的高級(jí)主管；原來(lái)的參議院外交委員會(huì)的資深議員，現(xiàn)在成為了某個(gè)外國(guó)機(jī)構(gòu)的政府公關(guān)代言人。合作的雙方自然心照不宣，一方需要關(guān)系和橋梁，一方提供人脈和影響。這種把游說(shuō)機(jī)構(gòu)當(dāng)成“權(quán)力提款機(jī)”的情況，如今在華盛頓的政治博弈中非常普遍和稀松平常。美國(guó)非政府研究機(jī)構(gòu)“公民分析組織”的一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)顯示，從1998年到2005年，在198名從美國(guó)聯(lián)邦眾議院離職的議員中，85人(43％)成為了職業(yè)說(shuō)客；至于那權(quán)力更大的參議院，在36個(gè)退休離職的參議員中，18個(gè)(50％)成為了職業(yè)說(shuō)客。像前美國(guó)眾議院撥款委員會(huì)的主席，還有前美國(guó)共和黨全國(guó)委員會(huì)的主席，都是在離職后馬上注冊(cè)了自己的游說(shuō)公司，轉(zhuǎn)身向原來(lái)的老同事或下屬作起了游說(shuō)工作。當(dāng)然，這種“繼續(xù)發(fā)揮的余熱”也是要按質(zhì)論價(jià)的；如果是有一定政治運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)的前政客助理，改作職業(yè)說(shuō)客后，那么年薪能漲到20萬(wàn)到30萬(wàn)美金不等；如果要是重量級(jí)的黨派領(lǐng)袖或是內(nèi)閣要員，那一年的游說(shuō)年薪更可以高達(dá)二至三百萬(wàn)美金。

為控制院外游說(shuō)機(jī)構(gòu)對(duì)于政治決策的負(fù)面影響，美國(guó)的國(guó)會(huì)也曾通過(guò)了一系列相關(guān)的法案；但就效果而言，往往都是雷聲大，雨點(diǎn)小。比如像1995年公布的“游說(shuō)改革法”，就特別明確規(guī)定了“說(shuō)客”的專(zhuān)業(yè)身份和活動(dòng)范疇，并明令禁止金錢(qián)利益等因素介入政治決策。按照規(guī)定，說(shuō)客們不能通過(guò)豪華宴會(huì)，贈(zèng)送高貴禮品(任何超過(guò)50美金的禮品)，或者安排特殊度假旅游服務(wù)等，來(lái)賄賂收買(mǎi)政府官員。其后通過(guò)的“游說(shuō)公開(kāi)法案”和“外國(guó)代理人注冊(cè)法案”，更明確規(guī)定了國(guó)外機(jī)構(gòu)在美從事游說(shuō)活動(dòng)的各項(xiàng)限制和條例。但是，上有政策，下有對(duì)策。何況那些制定政策的，往往又都是未來(lái)對(duì)策的執(zhí)行者。2007年11月26日，美國(guó)資深的共和黨參議員，前多數(shù)黨領(lǐng)袖川特·勞特，突然宣布將在年終前辭去自己的參議員席位。在公開(kāi)的記者發(fā)布會(huì)上，勞特臉上滿是壯志難酬的無(wú)奈，并頻頻表示“自己的辭職完全是出于對(duì)目前參議院內(nèi)政黨爭(zhēng)斗的心灰意冷。我需要留下時(shí)間做點(diǎn)其他的事情?！弊鲂┦裁茨?有明眼人指出：參議院剛剛通過(guò)的一項(xiàng)行為自律條例中要求，所有退休的參議員都必須要等待兩年以上，才能接受與游說(shuō)有關(guān)的工作。但是，這—規(guī)定的有效起始日期是2007年12月31日。也就是說(shuō)，勞特寧肯早兩年辭去現(xiàn)在的參議員職位，也不愿意錯(cuò)過(guò)“職業(yè)說(shuō)客”這一趟末班車(chē)。美國(guó)“說(shuō)客政治”的強(qiáng)大吸引力和感召力，由此可見(jiàn)一斑。