論魏瑪共和國時期的比例代表制

陳從陽

[摘要]魏瑪共和國時期的比例代表制是對德帝國時期不公正和不合理的選舉制度的反叛。比例代表制強化了德國長期存在的多黨政治。比例代表制，連同不利的政治文化、政黨特點和政黨體制的弱點，導(dǎo)致了政府的不穩(wěn)定和魏瑪共和國議會民主制的深刻危機。

[關(guān)鍵詞]魏瑪共和國；比例代表制；評價

[中圖分類號]K5[文獻標(biāo)識碼]A[文章編號]1671-881X(2009)01-0109-06

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以來，魏瑪共和國時期的比例代表制遭到了眾多史家，如F.A.赫爾姆斯、A.韋伯、C.J.弗里德里希、E.艾克、A.施瓦茨、K.D.布拉赫爾等人的猛烈批評，他們指責(zé)比例代表制導(dǎo)致了魏瑪共和國政黨林立，造成了政府組閣的困難和魏瑪民主體系的崩潰。F.A.赫爾姆斯甚至認為比例代表制是魏瑪共和國崩潰的真正動因(第164頁)。國內(nèi)學(xué)者對比例代表制也多持類似的批評態(tài)度。筆者擬結(jié)合比例代表制的產(chǎn)生、比例代表制與共和國多黨政治的關(guān)系及魏瑪政黨政治的運作等情況，對魏瑪共和國時期的比例代表制作進一步的分析。

一

馬克思主義的歷史觀告訴我們：在分析任何一個社會問題時，要把問題提到一定的歷史范圍之內(nèi)，“對于用科學(xué)眼光分析這個問題來說是最重要的，那就是不要忘記基本的歷史聯(lián)系，考察每個問題都要看某種現(xiàn)象在歷史上怎樣產(chǎn)生，在發(fā)展中經(jīng)過了哪些主要階段，并根據(jù)它的這種發(fā)展去考察這一事物現(xiàn)在是怎樣的”。從德國歷史發(fā)展來看，共和國采取比例代表制是對德帝國不合理、不公平的選舉制度的修正，在當(dāng)時具有歷史的合理性和進步性。

德意志第二帝國是俾斯麥依照容克的方式，通過自上而下的改革道路實現(xiàn)的，它是一個以議會形式裝飾門面、混雜著封建殘余、已經(jīng)受到資產(chǎn)階級的影響、按官僚制度組織起來、并以警察來保衛(wèi)的軍事專制制度的國家。根據(jù)1871年憲法，德意志帝國按聯(lián)邦國家立法機構(gòu)的模式建立了兩院制議會。從表面上看，作為全體人民代表的帝國議會具有立法機構(gòu)的一切外部特征，但事實上帝國議會不能組成代議制政府，不能自行通過一項對政府不利的法案，對首相無任何監(jiān)督權(quán)，對外交政策與軍事問題無任何發(fā)言權(quán)。其最大的權(quán)力就是審查和拒絕通過預(yù)算?！拔含攽椃ㄖ浮逼樟_伊斯認為：國會是“發(fā)表獨白”的“一個沒有政府的議會”。

帝國議會由全德選民(年滿25周歲的男性公民)通過普遍的、直接的和秘密的選舉產(chǎn)生。依照1871年通過的帝國選舉法，選舉實行小選區(qū)絕對多數(shù)代表制。每個選區(qū)按10萬選民劃定，對8個人口不足10萬的小邦允許它們各為一個選區(qū)，每區(qū)選舉議員1人，共397名，以得票過半數(shù)為當(dāng)選。如在第一輪選舉中沒有人獲過半數(shù)票，則以得票較多的前2人舉行第二輪投票，以得票過半數(shù)者為當(dāng)選。兩輪投票的時間相距兩星期。多數(shù)代表制在選區(qū)內(nèi)奉行“勝者全得”的原則，這使議員的代表性受到了一定程度的限制，政黨選舉勝利和失敗的效果被人為地放大了。

德帝國選舉制度存在的嚴(yán)重問題是：自1871年劃定的選區(qū)到帝國終結(jié)從來沒有變更，隨著人口的增加、大規(guī)模人口流動和城市化的進展，原來的選區(qū)劃分已經(jīng)過時。德帝國建立時境內(nèi)總?cè)丝跒? 100萬，到1913年，德國總?cè)丝谝呀?jīng)達到6779萬。若以2000人以上聚居區(qū)為城鎮(zhèn)人口計算，1871年德國農(nóng)村與城市人口的比例為63.9％和36.1％，1890年為57.5％和42.5％，1910年為40％和60％。1871年德國超過10萬人口的城市只有8座，1890年增加到26座，1910年達到48座。1820年柏林只有大約20萬人口，到1910年其人口達到207萬，成為歐洲第三、世界第五大城市。德國人口的增加和空間布局的變化，使許多選區(qū)間居民人數(shù)產(chǎn)生了很大差異。在人口稠密的特爾托一夏洛滕堡選區(qū)，到1912年時已擁有130萬居民，而在紹姆堡一利珀邦只有4.7萬居民。在帝國舊的選區(qū)制下，巴伐利亞農(nóng)民的選票比柏林工人的選票擁有更大的分量，這種情況顯然有利于在農(nóng)村和小城鎮(zhèn)居民中獲得支持的保守黨和中央黨，而對選票主要集中在大中城市工業(yè)無產(chǎn)者的社會民主黨則甚為不公。1874年保守黨和社民黨在國會選舉中得票相差不多(社民黨得票351 952張，保守黨得票359 959張)，但社民黨只獲得了9個帝國議席，而保守黨則獲得了22個。1890年社民黨在國會選舉中得票率最高，獲得了142.7萬張選票，但只贏得了35個議席，而中央黨雖只得票134.2萬張，卻擁有106個議會席位。1912年中央黨得票不到200萬張，贏得了91個席位，而社民黨得選票425萬張，贏得的國會席位僅比中央黨多19個，達110席，第一次在帝國議會中成為第一大黨。

社民黨為改革不合理的選舉制度作出了一系列努力。在1891年愛爾福特綱領(lǐng)中，社民黨明確要求對各級議會、各級國家機構(gòu)和自治管理部門的選舉實行普遍的、平等的、比例制選舉法。德國十一月革命后，人民代表委員會通過法令，宣布實行比例代表制。在隨后舉行的制憲國民會議的討論中，比例代表制并未引起太大爭論。小黨擔(dān)心被大黨壓垮，資產(chǎn)階級政黨和團體擔(dān)心在多數(shù)代表制下，社民黨可能獲得占絕對多數(shù)，也傾向于采用比例代表制。

魏瑪共和國采用比例代表制是歐洲政治民主化發(fā)展的縮影。一戰(zhàn)后的10年間，世界上所制訂的民主憲法超過30部，僅歐洲大陸就有10部。值得注意的是：19世紀(jì)中葉由數(shù)學(xué)家和政治家構(gòu)想的比例代表制，因為比較平等和民主——使每張選票具有同等價值；使最能得到選民支持的政黨獲得真實的代表性；使未投某一當(dāng)選者票的選民同樣獲得代表的機會——而被羅馬尼亞、捷克斯洛伐克、波蘭等許多新成立的歐洲國家所采用。列寧在1917年11月擬訂的《罷免權(quán)法令草案》中指出：比例代表制是“比多數(shù)代表制更民主”的選舉制度。

比例代表制并沒有隨著魏瑪共和國的覆亡退出歷史舞臺。二戰(zhàn)后聯(lián)邦德國實行的選舉制度是一種以比例代表制為核心的兩票制。為抑制比例代表制下多黨進入議會，德國在選舉法中規(guī)定了一個“5％條款”，不能獲得比例選舉5％選票的政黨不得進入議會組織、議會黨團。聯(lián)邦德國的兩票制和“5％條款”使西方普選制的平等、自由和普遍等原則更具有真實意義，在政治實踐中產(chǎn)生了兩個半黨的體制和穩(wěn)定的政府，獲得了巨大的成功。20世紀(jì)90年代末，日本、英國轉(zhuǎn)而采用德國式的兩票制選舉制度。

二

從理論上看，因為比例代表制能保證一個政黨在大選中的得票比例與其在議會中所獲的議席比例相等，使得小黨不必被迫與大黨聯(lián)合以求得生存，從而允許和鼓勵了政黨分裂，形成多黨并立的局面。魏瑪共和國的比例代表制與多黨制的關(guān)系卻更復(fù)雜，應(yīng)作出更全面的分析。

德國現(xiàn)代意義上的政黨出現(xiàn)于1848年革命時期。隨著三月革命后廣泛的政治公開化，在德意志形成了五個黨派性質(zhì)的集團，即資產(chǎn)階級自由派、資產(chǎn)階級民主派、保守派、政治性的天主教以及早期的工人運動。此外，還有代表各種利益集團的社團和協(xié)會等。1848年全德國民議會的召開是德國政黨最初

誕生的標(biāo)志。在國民議會中，雖然還沒有明確形成的政黨，但參加議會的代表事實上已經(jīng)分成了右派、中派和左派等三個派別，這三個派別之中又進一步分成若干小派別。

1848年和1850年，普魯士國王威廉四世頒布了兩部憲法，成立了兩院制議會。盡管普魯士不過是用議會裝潢起來的專制國家，但議會制的出現(xiàn)畢竟給政黨政治的發(fā)展提供了活動的舞臺。在普魯士議會中逐步形成了保守黨、自由保守黨、民族自由黨和進步黨等幾大政治派別。

德意志帝國時期的政黨仍是以多黨制為主要特點。按照各政黨的政治立場，德帝國政黨大致可分為五個大的利益群體：即主要由德意志保守黨和帝國黨(自由保守黨)組成的保守派集團、天主教集團(主要由天主教中央黨組成)、右翼自由派集團(核心為民族自由黨)、左翼自由派集團(進步黨等)、社會主義集團(社民黨)。

德帝國時期政黨的分裂、組合非常頻繁，特別以資產(chǎn)階級左翼自由派集團最突出。1884年春，面臨民族自由黨右傾的壓力，進步黨和從民族自由黨中分化出來的“自由聯(lián)合”共同組成“德意志自由意識黨”。1893年，由于在帝國擴軍問題上的分歧，被開除的右翼自由意識黨分子建立起新的“自由意識聯(lián)合”，原“德意志自由意識黨”的主干改組為“自由意識人民黨”。1896年，一批左翼分子在弗里德里希·瑙曼領(lǐng)導(dǎo)下脫離民族自由黨，另組“民族社會聯(lián)合”。1903年“民族社會聯(lián)合”并入“自由意識聯(lián)合”，使該派重新左傾。1910年“自由意識聯(lián)合”、“自由意識人民黨”以及左翼自由主義集團另一小黨“德意志人民黨”合并成為“進步人民黨”。

一般來說，在資產(chǎn)階級議會民主制健全的國家，多數(shù)代表制能促使多個利益集團和政治團體結(jié)合為兩個大的政黨，較易形成兩黨體制；它還可以使主要政黨堅持在政治譜系的中心活動，遏制極端主義的成長，創(chuàng)造政黨恪守中間路線原則。在德帝國，由于專制統(tǒng)治根深蒂固的影響以及帝國“議行分立”、行政主導(dǎo)型的政治架構(gòu)，俾斯麥不允許建立對議會負責(zé)的政府，帝國議會的權(quán)限極其有限，他批評德國政黨“既沒有法國人的那種愛國主義，又缺乏英國人的常識”。但由于帝國議會由普選產(chǎn)生，國會選舉仍然具有廣泛的吸引力和影響力，德帝國形成了不發(fā)達的議會制和較發(fā)達的多黨政治并存的局面。

R.M.萊普修斯專門研究德國政黨制度，他將德國多黨政治的形成與不同的社會氛圍(socialmilieux)聯(lián)系起來，并將德國分為四種不同的“社會一道德氛圍”(socio—moral milieux)，即社會主義(socialists)、天主教(catholics)、自由主義(liberals)和保守主義(conservative)。從更廣闊的背景來看，德國多黨并存的政治格局從根本上說是德國近現(xiàn)代獨特的歷史發(fā)展道路的產(chǎn)物。德意志民族曾長期處于割據(jù)狀態(tài)，統(tǒng)一國家形成較晚，地方勢力和封建專制有較大影響；與西歐先進國家相比，德國工業(yè)革命姍姍來遲，但發(fā)展速度很快。隨著快速向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型，德國社會結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟和政治力量格局發(fā)生深刻的變化，經(jīng)濟現(xiàn)代化與政治民主化滯后的矛盾突出，自由主義、保守主義、民族主義、社會主義等思想活躍。德國政黨政治的碎片化還因為宗教信仰、地域、民族和種族等因素得到強化。瑙曼曾批評德帝國：“雖然是很晚才實現(xiàn)的統(tǒng)一，但因為它是俾斯麥自上而下進行的，所以社會、宗教、文化的矛盾，一個也沒有徹底解決。就是在這種情況下強行宣布了具有封建的、宗教的、普魯士性格的德意志帝國的建立。這樣建立起來的德意志帝國是一個內(nèi)部失和、矛盾重重的國家。”

魏瑪共和國的建立一點也沒有表明它同歷史和政治傳統(tǒng)有什么實際的決裂。正如G.A.里特研究指出：連續(xù)性構(gòu)成了魏瑪共和國1918—1920年轉(zhuǎn)折時期政黨體制主要特點。共和國時期的多黨政治在很大程度上是帝國時期多黨政治的延續(xù)。德意志人民黨、民主黨與民族自由黨和進步黨有淵源關(guān)系，帝國時期的保守黨和自由保守黨合并，建立了德意志民族人民黨。獨立社會民主黨從社民黨左翼中分裂出來，1922年又與社民黨重新合并。共產(chǎn)黨和納粹黨是新出現(xiàn)的具有重要影響的政黨。帝國時期的一些代表地方利益的小黨、如丹麥黨、波蘭黨則消失了。魏瑪共和國采取比例代表制基本上是對當(dāng)時德國政治現(xiàn)實的一種回應(yīng)，真實反映了德國社會政黨力量結(jié)構(gòu)和公眾輿論分布。

即使共和國推行多數(shù)代表制，能否解決德國長期存在的多黨制問題也值得懷疑。從魏瑪共和國歷次選舉來看，德國幾大政黨如社民黨、中央黨、民族人民黨等一直保持強大勢力，鑒于它們在意識形態(tài)、政治立場和代表利益及主要成分構(gòu)成方面的巨大差異，不可能指望它們走向聯(lián)合；資產(chǎn)階級中間派政黨民主黨和人民黨在力量萎縮的情況下，曾謀劃建立統(tǒng)一的資產(chǎn)階級政黨，但無果而終。作為反共和國政黨的共產(chǎn)黨和納粹黨的力量最初主要表現(xiàn)在議會之外。有學(xué)者斷言：假使當(dāng)時保留了舊的單一議員選區(qū)的話，這種多黨制無疑會在共和國繼續(xù)存在下去。

不可否認，比例代表制進一步加強了共和國時期的多黨制。1920年在國會選舉中提出政黨名單參加選舉的政黨為24個，1924年為29個，1928年達到32個，1932年達到峰值42個。一系列追求地方、經(jīng)濟和特殊利益的政治集團和黨派蜂起(包括經(jīng)濟黨、土地所有者聯(lián)盟、基督教民族農(nóng)民黨、德國漢諾威黨、德國農(nóng)民黨等)，在這些小黨中，代表不動產(chǎn)者利益的“經(jīng)濟黨”在1928年12月的國會選舉中曾獲得了4.5％的選票和23個議席?？偟膩砜?，分裂小黨勢力較小，它們在國會選舉中得票的總和從來沒有超過15％。1930年15個政黨在國會中有自己的代表，但是15個政黨中的六個在國會中的席位只有11個。

比分裂小黨勢力影響更深遠的是大黨組織聯(lián)合政府的困難。在魏瑪共和國歷史上，參加政府的政黨在多數(shù)情況下得不到國會多數(shù)的支持，而淪為少數(shù)派政府(除社民黨謝德曼、鮑爾政府、兩屆米勒政府、人民黨的施特萊澤曼政府、無黨派的路德第一屆政府外)。1932年7月31日國會選舉，居于反對黨地位的納粹黨和共產(chǎn)黨在國會中的席位達319席，超過了總席位的一半。有鑒于此，J.W.福爾特甚至不排除這種可能性：如果采用多數(shù)代表制，納粹黨和其潛在的盟友可能早在1932年就獲得了國會選舉的絕對多數(shù)，魏瑪共和國的喪鐘會更早敲響。不過，考慮到在不同選舉制度下政黨選舉策略和選民投票行為方式的變化，實際情況會更加復(fù)雜。

戰(zhàn)后德國英占區(qū)軍政府要員雷蒙德·艾伯斯沃斯曾批評魏瑪共和國政黨多如牛毛：“這么多政黨的存在，本身就將公眾搞糊涂了。他們可能還從來沒見過任何一位候選人迫于這種體制不是向選民‘出售，自己，而是向黨派的管理者們，好讓他們在名單上給自己一個位置。這使公眾感覺到整樁選舉和政治的交易都是由黨派總部的個別政治領(lǐng)袖操縱的，是離他們很遙遠的事務(wù)。而且，當(dāng)他們看到大選后各黨派之間在職位和利益方面互相讓步的交易時，也會得出這是徹頭徹尾的骯臟交易的結(jié)論。”

三

由比例代表制強化的多黨制對魏瑪共和國民主政治消亡的影響，必須進一步結(jié)合德國長期形成的

政黨文化和共和國時期政黨的性質(zhì)和特點、政黨政治運作等問題，才能得到更科學(xué)的說明。

在德國的政治文化中，受到良好教育的中間階級對政治、政治家、政黨普遍輕視。著名文學(xué)家托馬斯·曼表示：“我不需要這種用政治病毒導(dǎo)致整個民族軀體感染的議會和政黨的買賣……我不需要政治，我需要的是公正、秩序和財產(chǎn)。如果這是市儈的話，我寧愿是一個市儈?！钡聡鐣倪@種普遍情感也影響到共和國對政黨的看法。在《魏瑪憲法》中，政黨作為“無恥的政黨”只是間接地或以否定的形式被提及。憲法的制定者未考慮到：為確保民主議會制的支柱不轉(zhuǎn)化為該制度的破壞者，把政黨本身規(guī)定到憲法中去，這對議會在一個現(xiàn)代政黨民主制度中發(fā)揮作用是絕對必要的。

比德國多黨政治更嚴(yán)重的是德國政黨的性質(zhì)。與議會民主制成熟的歐美國家政黨對民主政治存在普遍的共識不同，魏瑪共和國的許多政黨從來就沒有真正接受過民主制度。德國民族人民黨希望回到帝國時期的半專制統(tǒng)治下，德國人民黨盡管準(zhǔn)備接受民主制，但從未認真地將其當(dāng)作原則來執(zhí)行。共產(chǎn)黨號召通過無產(chǎn)階級革命推翻資本主義制度；只有中央黨的左翼、德國民主黨和社民黨一心一意堅持民主制度。1928年隨著相對穩(wěn)定接近尾聲，德國民族人民黨在胡根貝格領(lǐng)導(dǎo)下，變得更加保守；中央黨的全國領(lǐng)導(dǎo)層轉(zhuǎn)向右傾；人民黨的許多成員認為應(yīng)該實行總統(tǒng)制內(nèi)閣政府，而不是議會制。

德國許多政黨具有強烈的意識形態(tài)色彩，并與特定的經(jīng)濟利益集體相關(guān)聯(lián)。如社民黨主要關(guān)注其所代表的工人黨員的利益，與自由工會保持緊密的關(guān)系；而人民黨則代表大工業(yè)家利益集團。這種狀況使得德國主要政黨很容易受不同利益集團利益的驅(qū)使，影響聯(lián)合政府的組建和運作，甚至導(dǎo)致聯(lián)合政府的破裂。

德帝國政黨政治的遺產(chǎn)構(gòu)成了共和國時期對德國議會制不利的“歷史性障礙”。在第二帝國專制主義的統(tǒng)治下，政黨被排斥于政府權(quán)力和行政部門之外，國會主要是個辯論會，很少誕生出杰出的政治家。魏瑪共和國時期政黨領(lǐng)導(dǎo)人多數(shù)素質(zhì)低下：沒有真正的理想，沒有堅持道義的勇氣，也沒有足夠的責(zé)任感。各政黨紛紛追求狹隘的階級和局部利益，不懂得在政治活動中妥協(xié)和調(diào)和的必要性。由于擔(dān)心參加政府承擔(dān)責(zé)任而失去選民的支持，相對穩(wěn)定時期社民黨曾長期熱衷于扮演“忠實的反對者”的角色。民主黨黨員古斯塔夫·施托爾佩爾1929年批評：“我們今天所擁有的是部長們的聯(lián)盟，而不是政黨的聯(lián)盟。這里沒有政府的政黨，有的僅僅是反對黨?！闭牟块L多半是議會黨團和政黨委員會的傀儡，許多政黨內(nèi)部黨派林立，紛爭不已。在人民黨內(nèi)部，代表重工業(yè)集團利益的右翼一直希望政府右轉(zhuǎn)，與民族人民黨結(jié)盟，以減輕社民黨對政府政策的影響。施特萊茨曼甚至慨嘆：“我當(dāng)總理時在別人那里沒有吃過在我自己的議會黨團里那么多的苦頭?！庇需b于此，漢斯·莫姆斯將資產(chǎn)階級和社會主義政黨內(nèi)部利益碎片化視為共和國主要缺陷之一。

在共和國短暫的生涯中，“將沒有合作歷史的不同政黨召集在一起并且要求他們?yōu)榱斯驳睦孀鞒鲋匾讌f(xié)一直無休止地折磨著共和國的領(lǐng)袖們”。由于1920年后魏瑪聯(lián)盟已失去了議會中的多數(shù)，社民黨拒絕參加有民族人民黨加入的政府，共和國政府的組成實際上只有三種選擇：由中央黨、民族人民黨、人民黨、甚至包括民主黨組成的中一右聯(lián)盟，它們在內(nèi)政上能協(xié)調(diào)一致，但在外交上難以取得共識；由社民黨、民主黨、中央黨、人民黨組成的大聯(lián)合政府，它們可以在外交上合作共事卻在內(nèi)政上爭斗不已；由中央黨、民主黨、人民黨組成的中間聯(lián)盟。由于政黨之間的裂隙，政府往往得不到議會多數(shù)的支持，甚至連一些微不足道的議題都能使政府癱瘓甚至倒臺：1923年11月社民黨采取不顧大局的政策，推翻了他們很想保留的施特萊澤曼政府，對此，艾伯特責(zé)備：“促使你們推翻總理的理由六周之后就會被人遺忘，但是你們的愚蠢行為的后果在今后十年中你們還會覺察到”。1928年11月在德國國會甚至上演了這樣一幕滑稽劇：屈服于社民黨議會黨團的壓力，社民黨總理米勒投票反對由他領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)閣并在他主持下通過的一項關(guān)于軍事開支的決議，大大損害了議會民主制的聲譽。魏瑪共和國政府更迭達20次之多，內(nèi)閣平均壽命不足8個月。

共和國后期資產(chǎn)階級自由主義政黨日漸式微，政黨政治日益聲名狼藉，《法蘭克福報》要求：“結(jié)束這種議會黨團的混亂局面。”《德意志匯報》斷言：“人民深深渴望著領(lǐng)導(dǎo)和權(quán)威?！比藗儙缀跸褡诮堂孕拍菢涌释晃簧衿娴念I(lǐng)袖出現(xiàn)。這種對專制的呼喚和對政治強人的期盼，進一步侵蝕了脆弱的魏瑪民主政治。1930年3月，在大危機的風(fēng)暴中，圍繞失業(yè)保險的爭論，社民黨和人民黨、工會與工業(yè)界各執(zhí)一端，最后一屆米勒大聯(lián)合內(nèi)閣瓦解，標(biāo)志著共和國再也無法在議會制基礎(chǔ)上建立多數(shù)派政府?！白h會急劇地喪失了決定和表現(xiàn)國家意志的能力，政黨對于政治行為也越來越?jīng)]有責(zé)任感了。以至那些不能無限期地等待立法部門活動的緊急決定，便只能由行政部門用緊急命令加以處理。這樣行政部門事實上就成為主要的立法者?！彪S著布呂寧“總統(tǒng)制內(nèi)閣”的建立和“從議會容忍的總統(tǒng)制政府向純總統(tǒng)制政府過渡”，魏瑪民主制度終于駛?cè)肓吮罎⒌霓D(zhuǎn)折點。

責(zé)任編輯桂莉