我國(guó)糧食補(bǔ)貼制度績(jī)效的成本—效應(yīng)分析

王小龍

內(nèi)容提要本文基于糧補(bǔ)制度治理結(jié)構(gòu)安排的效率標(biāo)準(zhǔn)對(duì)我國(guó)糧食補(bǔ)貼制度績(jī)效進(jìn)行了成本一效應(yīng)分析，研究發(fā)現(xiàn)盡管我國(guó)現(xiàn)行的糧食補(bǔ)貼制度在促進(jìn)農(nóng)民增收和保障糧食安全方面取得了良好的總體效果，但從成本一效應(yīng)分析的視角看，近年我國(guó)糧食補(bǔ)貼制度的績(jī)效卻不甚理想，表現(xiàn)在糧補(bǔ)制度治理結(jié)構(gòu)安排沒有基于效率標(biāo)準(zhǔn)，從而使政府取得既有總體政策效果的公共支出成本過(guò)高。針對(duì)于此，本文提出了若干糧食補(bǔ)貼制度改革建議。

關(guān)鍵詞糧食補(bǔ)貼最低收購(gòu)價(jià)糧食安全成本一效應(yīng)分析

[中圖分類號(hào)]F812[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]0447-662X(2009)01-0070-06

一、引言

在經(jīng)歷了1999年至2003年糧食產(chǎn)出連續(xù)下滑之后，為了促進(jìn)農(nóng)民增收和確保國(guó)家糧食安全，自2004年起政府開始借助一系列糧食補(bǔ)貼政策強(qiáng)化對(duì)糧食生產(chǎn)的干預(yù)。具體講，政府從2004年開始在全國(guó)范圍內(nèi)有計(jì)劃地實(shí)施對(duì)種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼政策、良種補(bǔ)貼政策、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼政策以及最低收購(gòu)價(jià)政策；而從2006開始政府又增添了一項(xiàng)農(nóng)資綜合直補(bǔ)政策，最終在我國(guó)建立起糧食補(bǔ)貼制度的基本框架，即“財(cái)政直接補(bǔ)貼+最低收購(gòu)價(jià)”模式。從糧食安全的角度看，政府近年對(duì)糧食生產(chǎn)的財(cái)政干預(yù)在總體上取得極為顯著的政策效果。自2004年起，我國(guó)糧食生產(chǎn)穩(wěn)步發(fā)展，糧食產(chǎn)量連續(xù)增產(chǎn)，到2007年糧食產(chǎn)量已達(dá)到10030億斤，與2003年相比，2007年糧食產(chǎn)量增加1416億斤。與此同時(shí)，農(nóng)民收入也得到了一定程度的提高。對(duì)于近年政府財(cái)政干預(yù)所取得的糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收效應(yīng)，現(xiàn)存的主流研究文獻(xiàn)均給予了高度的評(píng)價(jià)，但是尚沒有文獻(xiàn)對(duì)我國(guó)糧補(bǔ)制度績(jī)效做出規(guī)范的經(jīng)濟(jì)學(xué)評(píng)價(jià)。因此，本文擬對(duì)我國(guó)糧補(bǔ)制度績(jī)效進(jìn)行成本一效應(yīng)檢驗(yàn)(cost—effectiveness test)，以期能夠得出一些對(duì)政府決策者有啟發(fā)意義的研究結(jié)論。

為了明確起見，不妨將糧補(bǔ)制度績(jī)效定義為糧補(bǔ)制度的治理結(jié)構(gòu)效率，即政府借助糧補(bǔ)制度取得一個(gè)既定政策效果所需支付的補(bǔ)貼資金總額。顯然，給定政策效果，政府支付的糧食補(bǔ)貼資金愈少，表明糧補(bǔ)制度治理結(jié)構(gòu)效率愈高，反則反之。從理論上講，對(duì)糧補(bǔ)制度治理結(jié)構(gòu)效率高低的判斷需要基于糧補(bǔ)制度的實(shí)施目標(biāo)來(lái)對(duì)糧補(bǔ)制度運(yùn)行中所耗費(fèi)的公共支出成本的高低做出價(jià)值評(píng)判。我國(guó)政府對(duì)糧補(bǔ)制度規(guī)定了明確的二元實(shí)施目標(biāo)，即促進(jìn)農(nóng)民增收和保障糧食安全，但現(xiàn)有的相關(guān)研究文獻(xiàn)均暗含假定二元實(shí)施目標(biāo)在公共支出占用方面相互排斥，從而需要對(duì)兩大目標(biāo)孰輕孰重做出價(jià)值判斷。其中，主流文獻(xiàn)認(rèn)為二元實(shí)施目標(biāo)同等重要，從而主張糧補(bǔ)制度中各種補(bǔ)貼政策應(yīng)該在職能上有所分工，即一部分政策主要用于幫助農(nóng)民增收，而另一部分政策則主要用于保障糧食安全。但也有學(xué)者持有不同的觀點(diǎn)，比如，認(rèn)為糧補(bǔ)制度的基本目標(biāo)應(yīng)該是促進(jìn)農(nóng)民增收，而不是保障糧食安全，進(jìn)而主張通過(guò)創(chuàng)新農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式建立農(nóng)民增收長(zhǎng)效機(jī)制，而則單純從實(shí)現(xiàn)國(guó)家糧食安全目標(biāo)的角度探討如何完善我國(guó)現(xiàn)有糧食補(bǔ)貼政策體系。筆者認(rèn)為，無(wú)論對(duì)兩大實(shí)施目標(biāo)的相對(duì)重要性作出了何種價(jià)值判斷，現(xiàn)有文獻(xiàn)都不可能為判斷糧補(bǔ)制度治理結(jié)構(gòu)效率提供正確的分析視角，這是因?yàn)樗鼈兙鲆暳送ㄟ^(guò)糧補(bǔ)制度治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)促使二元實(shí)施目標(biāo)激勵(lì)相容的可能性。這里所謂激勵(lì)相容是指國(guó)家糧食安全目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必須通過(guò)種糧農(nóng)戶的效用最大化行為來(lái)實(shí)現(xiàn)，從而必須有利于農(nóng)民增收，而農(nóng)民增收目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)客觀上必須能夠促進(jìn)國(guó)家糧食安全目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。從理論上講，給定我國(guó)糧補(bǔ)制度的二元實(shí)施目標(biāo)，最優(yōu)糧補(bǔ)制度治理結(jié)構(gòu)安排必須滿足以下兩個(gè)效率條件：其一是各類補(bǔ)貼政策的機(jī)制設(shè)計(jì)必須能夠使糧補(bǔ)制度的二元實(shí)施目標(biāo)激勵(lì)相容。設(shè)定第一個(gè)效率條件的經(jīng)濟(jì)理性在于，如果某項(xiàng)糧補(bǔ)政策能夠使二元實(shí)施目標(biāo)激勵(lì)相容，那么該項(xiàng)政策便能取得范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)(scope econo—my effect)，這樣政府借助該項(xiàng)政策取得一個(gè)既定政策效果所需支付的補(bǔ)貼資金就會(huì)減少。具體講，如果二元實(shí)施目標(biāo)能夠激勵(lì)相容，那么政策執(zhí)行中單位數(shù)量的補(bǔ)貼支出便兼具增收效應(yīng)和增產(chǎn)效應(yīng)，從而有助于政府以較低的公共支出成本同時(shí)實(shí)現(xiàn)特定的農(nóng)民增收目標(biāo)和糧食安全目標(biāo)。反之，如果二元實(shí)施目標(biāo)不能激勵(lì)相容，那么政策執(zhí)行中單位數(shù)量的補(bǔ)貼支出便只有增收效應(yīng)或增產(chǎn)效應(yīng)，這樣，為實(shí)現(xiàn)同樣的農(nóng)民增收目標(biāo)和糧食安全目標(biāo)，政府補(bǔ)貼支出的投向必然是多維的，進(jìn)而要求政府必須付出更多的公共支出成本；其二是各類補(bǔ)貼政策的財(cái)政預(yù)算規(guī)模和其范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)必須形成合理匹配。設(shè)定第二個(gè)效率條件的經(jīng)濟(jì)理性在于只有根據(jù)各類補(bǔ)貼政策的范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)大小決定各個(gè)政策項(xiàng)目的財(cái)政預(yù)算規(guī)模，從而實(shí)現(xiàn)政府補(bǔ)貼資金的有效配置，才能保證糧補(bǔ)制度能以較低的公共支出成本實(shí)現(xiàn)既定的政策目標(biāo)。而本文所謂的糧補(bǔ)制度績(jī)效的成本一效應(yīng)檢驗(yàn)正是要檢驗(yàn)我國(guó)現(xiàn)階段的糧補(bǔ)制度治理結(jié)構(gòu)是否滿足上述兩個(gè)效率條件。

本文的研究結(jié)構(gòu)如下：第二部分將對(duì)近年我國(guó)糧補(bǔ)制度治理結(jié)構(gòu)效率進(jìn)行成本一效應(yīng)檢驗(yàn)，其研究步驟為，首先分析我國(guó)現(xiàn)階段糧補(bǔ)制度中各個(gè)具體糧補(bǔ)政策的政策效應(yīng)，以便判斷其在機(jī)制設(shè)計(jì)上是否滿足最優(yōu)糧補(bǔ)制度治理結(jié)構(gòu)安排的第一個(gè)效率條件；然后基于各項(xiàng)糧補(bǔ)支出政策效應(yīng)的二維特征從理論上對(duì)各種糧補(bǔ)政策的范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)進(jìn)行對(duì)比分析，并考察近年政府各項(xiàng)糧補(bǔ)政策的支出規(guī)模與其范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)之間的相關(guān)關(guān)系，以便判斷現(xiàn)行糧補(bǔ)制度治理結(jié)構(gòu)安排是否滿足最優(yōu)糧補(bǔ)制度治理結(jié)構(gòu)安排的第二個(gè)效率條件；第三部分將基于本文對(duì)我國(guó)糧補(bǔ)制度績(jī)效的檢驗(yàn)結(jié)論提出若干糧補(bǔ)政策改革建議。

二、糧食補(bǔ)貼制度治理結(jié)構(gòu)效率的成本一效應(yīng)檢驗(yàn)

我國(guó)現(xiàn)階段的糧補(bǔ)制度由對(duì)種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼政策、農(nóng)資綜合直補(bǔ)政策、良種補(bǔ)貼政策、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼政策以及最低收購(gòu)價(jià)政策組成，其中最低收購(gòu)價(jià)政策可視為一種對(duì)糧食生產(chǎn)的間接財(cái)政補(bǔ)貼政策。從理論上講，糧補(bǔ)政策支出的范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)可視為糧補(bǔ)制度最重要的效率源泉，如果各項(xiàng)糧補(bǔ)政策的機(jī)制設(shè)計(jì)不能賦予糧補(bǔ)支出足夠的范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，政府實(shí)現(xiàn)特定政策目標(biāo)便需要支付較多的公共支出成本。正因?yàn)槿绱耍顑?yōu)糧補(bǔ)制度治理結(jié)構(gòu)安排的第一個(gè)效率條件要求各類補(bǔ)貼政策的機(jī)制設(shè)計(jì)必須能夠使糧補(bǔ)制度的二元實(shí)施目標(biāo)激勵(lì)相容。另外，如果各類補(bǔ)貼政策的范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)存在差異，而政府卻不能基于范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)大小決定各個(gè)政策項(xiàng)目的財(cái)政預(yù)算規(guī)模，那么也會(huì)造成糧補(bǔ)制度的公共支出成本過(guò)高，所以最優(yōu)糧補(bǔ)制度治理結(jié)構(gòu)安排的第二個(gè)效率條件要求各類補(bǔ)貼政策的財(cái)政預(yù)算規(guī)模和其范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)必須形成合理匹配。為了判斷我國(guó)糧補(bǔ)制度的治理結(jié)構(gòu)安排是否滿足上述兩個(gè)效率條件，需要首先考察各項(xiàng)補(bǔ)貼支出的政策效應(yīng)。

(1)對(duì)種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼的政策效應(yīng)。

對(duì)種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼政策作為一種對(duì)農(nóng)民的直接收入補(bǔ)償，其目的是減輕糧食價(jià)格波動(dòng)對(duì)種糧農(nóng)民收入及糧食生產(chǎn)的影響。顯然，這種補(bǔ)貼對(duì)于農(nóng)戶而言具有直接的增收效應(yīng)，但增收效應(yīng)很弱。2004年至2007年政府一共發(fā)放糧食直補(bǔ)資金541億元，如果全國(guó)農(nóng)民數(shù)量以9億計(jì)算，四年時(shí)間里農(nóng)民人均每年只

增收了15元左右。在政策執(zhí)行上，補(bǔ)貼的發(fā)放并不與農(nóng)戶的種糧行為直接掛鉤，不會(huì)增加種糧的比較收益，從而也不會(huì)對(duì)農(nóng)戶生產(chǎn)糧食產(chǎn)生激勵(lì)效應(yīng)。不過(guò)，對(duì)種糧農(nóng)民直補(bǔ)政策卻對(duì)糧食生產(chǎn)具有弱增產(chǎn)效應(yīng)，這是因?yàn)樵S多以種糧為生的貧困農(nóng)戶往往會(huì)由于收入約束而不能購(gòu)買必要量的化肥、農(nóng)藥等基本生產(chǎn)資料，糧食直補(bǔ)可以幫助他們追加生產(chǎn)投入，增加糧食產(chǎn)量。

(2)農(nóng)資綜合直接補(bǔ)貼的政策效應(yīng)

2006年出臺(tái)的農(nóng)資綜合直接補(bǔ)貼政策是綜合考慮柴油、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格變動(dòng)因素而對(duì)農(nóng)戶發(fā)放的財(cái)政補(bǔ)貼，其目的是減輕農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格波動(dòng)對(duì)種糧農(nóng)民收入及糧食生產(chǎn)的影響。與對(duì)種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼政策一樣，因?yàn)檗r(nóng)資增支綜合直接補(bǔ)貼的發(fā)放也不與農(nóng)戶的種糧農(nóng)戶行為掛鉤，所以該政策不會(huì)對(duì)農(nóng)戶生產(chǎn)糧食產(chǎn)生激勵(lì)效應(yīng)，但對(duì)農(nóng)戶具有直接的弱增收效應(yīng)，同時(shí)對(duì)糧食生產(chǎn)也具有弱增產(chǎn)效應(yīng)。

(3)良種補(bǔ)貼的政策效應(yīng)

良種補(bǔ)貼政策是一種專項(xiàng)補(bǔ)貼政策，它試圖通過(guò)向農(nóng)戶低價(jià)供應(yīng)良種鼓勵(lì)農(nóng)戶在糧食生產(chǎn)中采用優(yōu)良品種。良種補(bǔ)貼可以降低農(nóng)戶購(gòu)買良種的成本，提高農(nóng)戶種植新品種糧食的比較收益，從而能夠鼓勵(lì)農(nóng)戶生產(chǎn)新品種糧食，而農(nóng)戶選擇生產(chǎn)新品種糧食，不僅能改善糧食供給品種，而且可以提高糧食單產(chǎn)，所以良種補(bǔ)貼對(duì)糧食產(chǎn)生具有強(qiáng)激勵(lì)效應(yīng)和顯著的增產(chǎn)效應(yīng)。

(4)農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼的政策效應(yīng)

農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼政策則是一種按照農(nóng)民購(gòu)置農(nóng)機(jī)具的發(fā)票向農(nóng)戶提供一定比例補(bǔ)貼的專項(xiàng)補(bǔ)貼政策，其目的在于推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化進(jìn)程，提高農(nóng)業(yè)技術(shù)裝備水平。從理論上講，該政策對(duì)糧食生產(chǎn)應(yīng)具有強(qiáng)激勵(lì)效應(yīng)和顯著的增產(chǎn)效應(yīng)，因?yàn)樗梢越档娃r(nóng)戶購(gòu)買農(nóng)業(yè)機(jī)械的成本，提高農(nóng)戶使用農(nóng)業(yè)機(jī)械生產(chǎn)糧食的比較收益，從而有助于吸引更多農(nóng)戶改善糧食生產(chǎn)裝備，而農(nóng)戶糧食生產(chǎn)裝備的改善則可以提高糧食生產(chǎn)能力，促進(jìn)糧食增產(chǎn)。但現(xiàn)實(shí)中，盡管政府對(duì)農(nóng)戶購(gòu)買農(nóng)機(jī)具實(shí)行補(bǔ)貼政策，但農(nóng)戶對(duì)農(nóng)機(jī)具的需求會(huì)受到農(nóng)戶收入水平和農(nóng)戶土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的制約，因此農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼政策對(duì)糧食生產(chǎn)的激勵(lì)效應(yīng)和增產(chǎn)效應(yīng)在人均收入水平較高和人均耕地較多的農(nóng)村地區(qū)能得以有效發(fā)揮，而在人均收入水平較低和人均耕地較少的農(nóng)村地區(qū)會(huì)受到嚴(yán)重抑制。

(5)最低收購(gòu)價(jià)的政策效應(yīng)

糧食最低收購(gòu)價(jià)政策是一種價(jià)格支持政策，其目的在于通過(guò)對(duì)某些糧食品種確定最低收購(gòu)價(jià)格穩(wěn)定農(nóng)民預(yù)期收益，從而保障糧食供給。由于糧食屬于需求缺乏彈性的商品，所以糧食價(jià)格是影響農(nóng)戶種糧比較收益最重要的因素，通常糧食價(jià)格下跌會(huì)嚴(yán)重挫傷農(nóng)民的種糧積極性，而糧食價(jià)格上漲則會(huì)顯著提高農(nóng)戶種糧收益，以小麥生產(chǎn)為例，如果小麥價(jià)格上漲一角，單產(chǎn)為每畝400公斤的耕地每畝便可使農(nóng)戶增收40元。而糧食最低收購(gòu)價(jià)政策規(guī)定當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格低于最低收購(gòu)價(jià)格時(shí)，由中儲(chǔ)糧總公司和其委托公司按照最低收購(gòu)價(jià)格收購(gòu)農(nóng)民的糧食，因此它在糧食市場(chǎng)供過(guò)于求的情況下對(duì)糧食生產(chǎn)具有強(qiáng)激勵(lì)效應(yīng)和顯著的增產(chǎn)效應(yīng)。

以上分析表明，從促進(jìn)農(nóng)民增收和保障糧食安全的角度講，各項(xiàng)糧補(bǔ)的政策效應(yīng)存在差異。表一給出了各項(xiàng)糧補(bǔ)政策效應(yīng)的直觀比較。

根據(jù)表一可知，糧食直補(bǔ)政策和農(nóng)資綜合直補(bǔ)政策在機(jī)制設(shè)計(jì)上并沒有將補(bǔ)貼發(fā)放與糧食生產(chǎn)相掛鉤，對(duì)農(nóng)戶糧食生產(chǎn)沒有激勵(lì)效應(yīng)，從而不能夠使糧補(bǔ)制度的二元實(shí)施目標(biāo)激勵(lì)相容，因此這兩項(xiàng)政策在機(jī)制設(shè)計(jì)上并不滿足最優(yōu)糧補(bǔ)制度治理結(jié)構(gòu)安排的第一個(gè)效率條件。而良種補(bǔ)貼政策、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼政策以及最低收購(gòu)價(jià)政策均能通過(guò)提高種植糧食的比較收益激勵(lì)農(nóng)戶生產(chǎn)糧食，進(jìn)而可以保證農(nóng)民增收和糧食安全兩大政策目標(biāo)激勵(lì)相容，所以它們?cè)跈C(jī)制設(shè)計(jì)上滿足最優(yōu)糧補(bǔ)制度治理結(jié)構(gòu)安排的第一個(gè)效率條件。

進(jìn)一步，根據(jù)表一可以從理論上對(duì)各種補(bǔ)貼政策的范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的大小進(jìn)行簡(jiǎn)單的對(duì)比分析：由于糧食直補(bǔ)政策和農(nóng)資綜合直補(bǔ)政策并不滿足最優(yōu)糧補(bǔ)制度治理結(jié)構(gòu)安排的第一個(gè)效率條件，再加上它們的增收效應(yīng)和增產(chǎn)效應(yīng)都很弱，所以這兩項(xiàng)補(bǔ)貼政策的范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)注定很小。相比之下，良種補(bǔ)貼政策、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼政策以及最低收購(gòu)價(jià)政策不僅在機(jī)制設(shè)計(jì)上滿足最優(yōu)糧補(bǔ)制度治理結(jié)構(gòu)安排的第一個(gè)效率條件，而且都具有較強(qiáng)的增收效應(yīng)和增產(chǎn)效應(yīng)，因此這三項(xiàng)政策的范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)必然較大。

既然五項(xiàng)糧食補(bǔ)貼政策的范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)存在上述差異，那么根據(jù)最優(yōu)糧補(bǔ)制度治理結(jié)構(gòu)安排的第二個(gè)效率條件的要求，政府應(yīng)該基于各項(xiàng)糧補(bǔ)政策的范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的大小安排各個(gè)政策項(xiàng)目的財(cái)政預(yù)算，以便能夠以較低的公共支出成本實(shí)現(xiàn)既定的農(nóng)民增收和糧食安全目標(biāo)。為了判斷現(xiàn)階段我國(guó)糧補(bǔ)制度治理結(jié)構(gòu)中各項(xiàng)補(bǔ)貼政策支出規(guī)模的安排是否符合最優(yōu)糧補(bǔ)制度治理結(jié)構(gòu)安排的第二個(gè)效率條件，下面不妨考察一下近年政府各項(xiàng)糧補(bǔ)資金的支出規(guī)模與其范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)大小之間的相關(guān)關(guān)系。為了討論方便，暫且不考慮政府近年在最低收購(gòu)價(jià)政策執(zhí)行過(guò)程中所支付的補(bǔ)貼資金數(shù)量是否能夠滿足最優(yōu)糧補(bǔ)制度治理結(jié)構(gòu)安排的第二個(gè)效率條件，而重點(diǎn)考察近年四種糧食直補(bǔ)政策補(bǔ)貼資金的配置是否會(huì)造成激勵(lì)扭曲問題。圖l給出2004-2007年四種糧食補(bǔ)貼政策的支出情況。從圖中可看出，2004-2005年政府的糧食補(bǔ)貼政策只有三種，即農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼政策、良種補(bǔ)貼政策和糧食直補(bǔ)政策，而從2006年開始，政府增添了一項(xiàng)農(nóng)資綜合直補(bǔ)政策，從而形成四種糧食補(bǔ)貼政策類型。

圖1顯示，在2004年和2005年，政府的糧食直補(bǔ)支出規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)良種補(bǔ)貼支出規(guī)模和農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼支出規(guī)模。顯然，這兩年三種補(bǔ)貼的支出規(guī)模與其各自的范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的太小并不相稱，上面的分析曾指出糧食直補(bǔ)對(duì)于農(nóng)民增收和糧食增產(chǎn)均只具有弱效應(yīng)，其范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)很小，然而在2004年和2005年的糧食補(bǔ)貼總額中糧食直補(bǔ)支出比重卻分別高達(dá)76％和72％左右。相比而言，良種補(bǔ)貼具有良好的范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，不僅能間接提高農(nóng)民種植糧食的凈收益，而且具有顯著的增產(chǎn)效應(yīng)，但政府良種補(bǔ)貼的規(guī)模并不大，兩年間它在當(dāng)年補(bǔ)貼總額中所占比重均為21％左右。與良種補(bǔ)貼類似，農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼的范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)也相對(duì)較好，尤其在人均收入水平較高和人均耕地較多的農(nóng)村地區(qū)具有較為明顯的增收和增產(chǎn)效應(yīng)，但兩年間農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼支出分別只占到當(dāng)年補(bǔ)貼總額的3％和6％左右。

從圖1可看出，更糟的是，2006年農(nóng)資綜合直補(bǔ)政策出臺(tái)之后，糧食補(bǔ)貼支出結(jié)構(gòu)中資金配置激勵(lì)扭曲問題則愈加突出，主要是因?yàn)檗r(nóng)資綜合直補(bǔ)只具有弱增收效應(yīng)和弱增產(chǎn)效應(yīng)，其范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)很小，但該項(xiàng)補(bǔ)貼支出的規(guī)模卻非常大，在2006年和2007年分別占到當(dāng)年四種補(bǔ)貼總額的38％和52％左右。從糧食補(bǔ)貼支出結(jié)構(gòu)來(lái)看，2006年以后各種糧食補(bǔ)貼支出規(guī)模與其范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)之間存在一種極端的負(fù)向相關(guān)關(guān)系，這表現(xiàn)為范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)很低的糧食直補(bǔ)資金與農(nóng)資綜合直補(bǔ)資金的總和在四種補(bǔ)貼總額所占比重在2006年和2007年分別達(dá)到80％和81％，而良種補(bǔ)貼的比重分別僅為15％和13％左右，農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼的比重分別只有5％和6％左右?？梢姡?004-2007年政府對(duì)各類糧食補(bǔ)貼支出規(guī)模的安排并不符合最優(yōu)糧補(bǔ)

制度治理結(jié)構(gòu)安排的第二個(gè)效率條件。

最后再來(lái)考察政府近年在最低收購(gòu)價(jià)政策執(zhí)行過(guò)程中所支付的補(bǔ)貼資金的數(shù)量是否能夠滿足最優(yōu)糧補(bǔ)制度治理結(jié)構(gòu)安排的第二個(gè)效率條件。2005年至2007年三年間，政府為執(zhí)行最低收購(gòu)價(jià)政策付出了高昂的公共支出成本，據(jù)估算，中央財(cái)政三年以來(lái)為中儲(chǔ)糧總公司承擔(dān)了上百億元人民幣的保管費(fèi)用、利息補(bǔ)貼及銷售虧損，但是從糧補(bǔ)制度治理結(jié)構(gòu)安排的角度講，這種公共支出是必要而有效率的，這是因?yàn)樽畹褪召?gòu)價(jià)政策作為一種價(jià)格支持政策能夠確保農(nóng)民增收和糧食安全這兩大政策目標(biāo)激勵(lì)相容，具有十分顯著的范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。事實(shí)上，2005年以來(lái)，隨著糧食產(chǎn)量連續(xù)增產(chǎn)，糧食市場(chǎng)價(jià)格呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，正是最低收購(gòu)價(jià)格的存在才穩(wěn)定住了農(nóng)戶種植糧食的比較收益，從而不僅為糧食安全提供了重要保障，而且有效促進(jìn)了農(nóng)民增收；據(jù)測(cè)算，僅在實(shí)施小麥“托市收購(gòu)”政策的地區(qū)，近三年農(nóng)民增收就達(dá)40億元以上。

綜上分析可發(fā)現(xiàn)，近年我國(guó)糧補(bǔ)制度治理結(jié)構(gòu)的安排并不能完全滿足最優(yōu)糧補(bǔ)制度治理結(jié)構(gòu)的兩個(gè)效率條件，結(jié)果導(dǎo)致糧補(bǔ)制度存在以下兩個(gè)弊端：(1)糧食直補(bǔ)政策和農(nóng)資綜合直補(bǔ)政策范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)很弱，進(jìn)而增加了政府取得既有總體政策效果的公共支出成本。(2)糧食補(bǔ)貼資金的配置模式存在嚴(yán)重的激勵(lì)扭曲，進(jìn)而也使得政府取得既有總體政策效果的公共支出成本加大。

三、結(jié)論和政策建議

通過(guò)對(duì)我國(guó)糧食補(bǔ)貼制度治理結(jié)構(gòu)效率的成本～效應(yīng)檢驗(yàn)，本文發(fā)現(xiàn)盡管我國(guó)現(xiàn)行的糧食補(bǔ)貼制度取得了良好的總體效果，不僅使糧食生產(chǎn)連年取得豐收，確保了糧食供給安全，而且也使農(nóng)民收入得到一定程度的提高，但從成本一效應(yīng)分析的視角看，我國(guó)現(xiàn)行糧食補(bǔ)貼制度的績(jī)效卻不甚理想，究其原因則有兩個(gè)：其一是糧食直補(bǔ)政策和農(nóng)資綜合直補(bǔ)政策在機(jī)制設(shè)計(jì)上不能夠使糧補(bǔ)制度的二元實(shí)施目標(biāo)激勵(lì)相容，其二是各項(xiàng)補(bǔ)貼資金的預(yù)算與其范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)沒有達(dá)到合理匹配，突出表現(xiàn)為范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)很低的糧食直補(bǔ)支出和農(nóng)資綜合直補(bǔ)支出在四種補(bǔ)貼支出總額所占比重過(guò)大。針對(duì)于此，本文提出以下糧食補(bǔ)貼制度改革建議。

(1)降低糧食直補(bǔ)資金和農(nóng)資綜合直補(bǔ)資金在糧食補(bǔ)貼總額中所占比重，取消“普惠制”補(bǔ)貼資金發(fā)放方式，并將糧食直補(bǔ)政策和農(nóng)資綜合直補(bǔ)政策改革為兩項(xiàng)針對(duì)農(nóng)村貧困地區(qū)農(nóng)戶的專項(xiàng)糧食補(bǔ)貼政策。這種改革不僅有利于強(qiáng)化補(bǔ)貼政策對(duì)貧困農(nóng)戶的增收效應(yīng)，縮小我國(guó)農(nóng)村居民收入差距，從而改善補(bǔ)貼政策的社會(huì)福利效果，而且能夠減輕家庭收入對(duì)貧困農(nóng)戶糧食生產(chǎn)投入的剛性約束，進(jìn)而提高補(bǔ)貼政策的增產(chǎn)效應(yīng)。

(2)增加良種補(bǔ)貼資金和農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼資金在糧食補(bǔ)貼資金總額中所占比重，進(jìn)而大幅度提高這兩種補(bǔ)貼的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼作為生產(chǎn)性補(bǔ)貼可以幫助農(nóng)戶優(yōu)化生產(chǎn)要素的投入結(jié)構(gòu)，進(jìn)而拓展糧食生產(chǎn)的盈利空間，同時(shí)還能提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，為糧食安全提供重要保障。因此，在糧補(bǔ)制度設(shè)計(jì)上，良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼應(yīng)該成為最重要的兩種直補(bǔ)政策。

(3)進(jìn)一步增強(qiáng)最低收購(gòu)價(jià)政策的增收效應(yīng)。由于受到諸多客觀因素的制約，我國(guó)農(nóng)村種糧農(nóng)戶的收入增長(zhǎng)仍十分緩慢，而最低收購(gòu)價(jià)政策作為一種間接補(bǔ)貼制度除了能夠有效穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，還能在促進(jìn)農(nóng)民增收方面發(fā)揮難以替代的重要作用。因此，筆者建議進(jìn)一步提高最低收購(gòu)價(jià)，以強(qiáng)化該政策對(duì)種糧農(nóng)戶的增收效應(yīng)。