應(yīng)急物流系列講座之八應(yīng)急物流法規(guī)建設(shè)

張志鵬　曾佑?！￡悺〔?/p>

我國應(yīng)急物流系統(tǒng)在歷次突發(fā)事件中都發(fā)揮了積極作用，為維護國民經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展和社會的安全穩(wěn)定作出了重大貢獻。但是，我們也應(yīng)客觀地看到，目前，我國應(yīng)急物流保障機制還不夠順暢，保障效率偏低，其中一個根本原因就是應(yīng)急物流法規(guī)建設(shè)相對滯后，這已經(jīng)成為當(dāng)前制約應(yīng)急物流建設(shè)與發(fā)展的突出矛盾。因此，加速建立健全應(yīng)急物流法規(guī)體系，推動我國應(yīng)急物流健康發(fā)展，具有重大而深遠的意義。

應(yīng)急物流法規(guī)建設(shè)基本問題

應(yīng)急物流法規(guī)是指有關(guān)應(yīng)急物流的國家法律、地方(部門、行業(yè))法規(guī)和配套規(guī)章制度體系等，對應(yīng)急物流活動主要起到規(guī)范、激勵、約束等作用。我國目前還沒有專門的應(yīng)急物流法規(guī)，其相關(guān)內(nèi)容一般都融合滲透在有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)對的法規(guī)制度中。

應(yīng)急物流法規(guī)實際上是一種強制性的動員法規(guī)，也是一種強制性保障機制。2003年非典疫情的發(fā)生，很大程度上暴露出我國應(yīng)急管理法規(guī)包括應(yīng)急物流法規(guī)建設(shè)方面滯后的突出問題。由于缺乏有效的法律依據(jù)，應(yīng)急物流系統(tǒng)運作往往不是依照法律的規(guī)定，而是依靠地方政府甚至某個領(lǐng)導(dǎo)的專業(yè)認識和理解判斷，依靠以往的經(jīng)驗，缺乏法定的科學(xué)評估、決策、處置機制，以至于貽誤時機、影響全局的現(xiàn)象時有發(fā)生。在緊急狀態(tài)解除后，由于缺乏法規(guī)標準，也難于對應(yīng)急物流活動進行有效的規(guī)范化的審核和評價?？梢?，構(gòu)建完善的法規(guī)體系，是保證有效應(yīng)對處理重大自然災(zāi)害、突發(fā)公共衛(wèi)生事件和突發(fā)安全事件等突發(fā)事件的重要基礎(chǔ)條件。

通過建立應(yīng)急物流法規(guī)，一方面可以規(guī)范個人、社團和政府部門在非常時期法律賦予的權(quán)力、職責(zé)和應(yīng)盡的義務(wù)；另一方面可以規(guī)范并維系在特殊時期、特殊地點，特殊人群的活動秩序和待遇公正，從而確保應(yīng)急物流順暢展開。例如，在突發(fā)事件發(fā)生后，政府有權(quán)以有償和無償?shù)姆绞秸饔妹裼煤蛙娪媒ㄖ⒐S、交通運輸線、運輸工具、物資等，以滿足抗災(zāi)、救災(zāi)和賑災(zāi)的需要；也可以通過法規(guī)的形式，規(guī)范政府動員物流企業(yè)參與保障的機構(gòu)、權(quán)責(zé)、流程和補償措施，也為物流企業(yè)的具體運作提供法律保障，確保有的放矢。

應(yīng)急物流系統(tǒng)建設(shè)不能單獨剝離于國家應(yīng)急管理系統(tǒng)之外，相對而言，應(yīng)急物流的法規(guī)建設(shè)也必須依托、融合于國家應(yīng)急管理法規(guī)體系之中，或者說應(yīng)急物流法規(guī)本質(zhì)上就是國家應(yīng)急管理法規(guī)體系在保障應(yīng)急物流系統(tǒng)運行方面的具體體現(xiàn)，是在國家應(yīng)急管理法規(guī)體系中應(yīng)急物流運作可以作為法規(guī)支撐和必須遵守的法規(guī)的集合。因此。我們在研究應(yīng)急物流法規(guī)建設(shè)問題時，必須認清其與應(yīng)急管理法規(guī)體系間的“子與母”的關(guān)系。實踐證明這也是務(wù)實、科學(xué)的建設(shè)戰(zhàn)略。例如，我國已制定的應(yīng)急管理法規(guī)體系都是在部分章節(jié)體現(xiàn)出應(yīng)急物流系統(tǒng)運行所需的法規(guī)依據(jù)，特別是在應(yīng)急預(yù)案類法規(guī)中，更是在重點章節(jié)專門明確了應(yīng)急物資及其運輸保障等方面的問題。

國外應(yīng)急物流法規(guī)建設(shè)現(xiàn)狀

依托國家應(yīng)急管理法規(guī)體系建設(shè)應(yīng)急物流法規(guī)，已成為當(dāng)前世界各國的普遍做法，以美國為代表的發(fā)達國家更是如此。美國的危機應(yīng)對體系向來為世人所矚目，在應(yīng)急管理法規(guī)建設(shè)方面較為完善和成熟，這些都為其應(yīng)急物流法規(guī)建設(shè)提供了相對健全的依據(jù)。美國的公共應(yīng)急管理法制經(jīng)過長期發(fā)展，已經(jīng)形成了一個比較完善的緊急狀態(tài)法律體系，可以稱為現(xiàn)代國家應(yīng)急管理法制的范本，其公共應(yīng)急管理法規(guī)最上位是憲法，其次是綜合性法律《國家緊急狀態(tài)法》，然后是單行法。

美國法律規(guī)定發(fā)生危機時，每個州都有責(zé)任進行救援，包括使用國民警衛(wèi)隊；而聯(lián)邦憲法雖然沒有規(guī)定應(yīng)急時期國家權(quán)力如何行使及公民在應(yīng)急時期的法律義務(wù)，但是聯(lián)邦國會制定的一系列應(yīng)急法律規(guī)范，如《國家緊急狀態(tài)法》、《國土安全法》等，較好地適應(yīng)了美國聯(lián)邦國家機關(guān)實施應(yīng)急活動的需要。對于軍方提供緊急事件援助，美國于1991年通過了“國防部國內(nèi)騷亂應(yīng)對計劃”，即著名的“花園計劃”，規(guī)定了國防部和法院共同應(yīng)對危機的程序。在這些法定程序中，特別是各級應(yīng)急預(yù)案中，都對應(yīng)急物資的采購、儲備、運輸與緊急配送等物流活動有著詳盡的界定。美國通過上述法制化的手段，不但形成了完備的應(yīng)急物流管理機構(gòu)、全面的危機應(yīng)對物流網(wǎng)絡(luò)和成熟的社會應(yīng)對能力。還提高了美國國家應(yīng)急管理的整體能力。

此外，就應(yīng)急物流法規(guī)建設(shè)和應(yīng)急管理法規(guī)建設(shè)而言，當(dāng)前發(fā)達國家普遍呈現(xiàn)出專門化、體系化的特點和趨勢，多數(shù)國家都有比較統(tǒng)一的緊急狀態(tài)或危機管理法律。同時，危機管理中的政府應(yīng)急管理行為及程序呈現(xiàn)出規(guī)范化、制度化、法定化的特點和趨勢，其危機管理行為大多實行法律保留原則，要求有相應(yīng)的法律規(guī)范作為依據(jù)和準則。應(yīng)急物流法規(guī)建設(shè)則融合于國家的應(yīng)急管理法規(guī)之中，這無疑為應(yīng)急物流運作提供了堅實的法律保障和制度支撐，應(yīng)該成為我們積極借鑒的經(jīng)驗。

我國應(yīng)急物流法規(guī)建設(shè)相關(guān)問題

我國在危機應(yīng)對處置方面的立法建設(shè)走過了近半個世紀的歷程，制定過多部相關(guān)方面的法律、法規(guī)。如，《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》、《中華人民共和國防震減災(zāi)法》、《中華人民共和國傳染病防治法》、《救災(zāi)捐贈管理暫行辦法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《破壞性地震應(yīng)急條例》、《軍隊參加搶險救災(zāi)條例》、《國務(wù)院關(guān)于實施國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，以及各地方政府《突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》等等。但從總體上看，我國在應(yīng)對處理重大自然災(zāi)害、突發(fā)性公共衛(wèi)生事件及安全事件等有關(guān)應(yīng)急物流的立法仍然相對滯后，難以適應(yīng)社會發(fā)展的要求。這主要表現(xiàn)在：缺乏整體規(guī)劃，體系較為零散，立法空白甚多；行政法規(guī)多，立法層次低；法治化水平還不夠，執(zhí)法水平有待進一步提高等方面。

非典過后，黨中央、國務(wù)院提出了加快突發(fā)公共事件應(yīng)急機制建設(shè)的重大課題。黨的十六屆三中、四中全會明確提出，要建立健全社會預(yù)警體系，提高保障公共安全和處置突發(fā)事件的能力。這為應(yīng)急物流法規(guī)建設(shè)提供了良好的契機。2005年，《緊急狀態(tài)法草案》列入全國人大常委會當(dāng)年立法計劃；2005年1月26日，國務(wù)院第79次常務(wù)會議通過了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》。以及25件專項應(yīng)急預(yù)案、80件部門應(yīng)急預(yù)案。其中，在《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》第四章“應(yīng)急保障”部分對應(yīng)急物流所需的法規(guī)支撐進行了明確，特別是第三款“物資保障”中要求“建立健全應(yīng)急物資監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)、預(yù)警體系和應(yīng)急物資生產(chǎn)、儲備、調(diào)撥及緊急配送體系，完善應(yīng)急工作程序，確保應(yīng)急所需物資和生活用品的及時供應(yīng)，并加強對物資儲備的監(jiān)督管理，及時予以補充和更新”；第六款“交通運輸保障”則指出“要保證緊急情況下應(yīng)急交通工具的優(yōu)先安排、優(yōu)先調(diào)度、優(yōu)先放行，確保運輸安全暢通；要依法建立緊急情況社會交通運輸工具的征用程序，確保搶險救災(zāi)物資和人員能夠及時、安全送達；根據(jù)應(yīng)急處置需要，對現(xiàn)場及相關(guān)通道實行交通管制，開設(shè)應(yīng)急救援“綠色通道”，保證應(yīng)急救援工作的順利開展。這兩款內(nèi)容，為應(yīng)急物資的“儲”、“運”兩個主要環(huán)節(jié)的運作提供了基本的法律依據(jù)。

但也必須看到，《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》作為當(dāng)前國家應(yīng)急管理的主要依據(jù)，其配套的《國務(wù)院有關(guān)部門和單位制定和修訂突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案框架指南》也僅提出應(yīng)“努力使突發(fā)公共事件的應(yīng)急處置逐步走向規(guī)范化、制度化和法制化軌道”，而沒有給出具體的法律依據(jù)，在其他章節(jié)部分也同樣存在過于籠統(tǒng)、針對性不強的問題；而作為應(yīng)急管理法規(guī)體系的子部分，應(yīng)急物流運作切實可以依托的法規(guī)就更加零散，這可能成為未來制約應(yīng)急物流運作的主要障礙。

為此，國家應(yīng)當(dāng)從宏觀層面、管理層面和操作層面對應(yīng)急物流法規(guī)進行全面建設(shè)。其一，宏觀層面。宏觀層面的應(yīng)急物流法規(guī)，主要規(guī)范應(yīng)急物流的地位作用、發(fā)展的重點、運行的內(nèi)外部環(huán)境，調(diào)整應(yīng)急物流系統(tǒng)內(nèi)部及與應(yīng)急管理部門、政府其他部門或地方相關(guān)部門的工作關(guān)系，是應(yīng)急物流的基本依據(jù)。具體包括應(yīng)急物流產(chǎn)業(yè)法規(guī)、應(yīng)急物流組織法規(guī)、應(yīng)急物流建設(shè)投入法規(guī)、應(yīng)急物流教育法規(guī)、應(yīng)急物流人力資源法規(guī)、應(yīng)急物流科技法規(guī)等。其二，管理層面。管理層面的應(yīng)急物流法規(guī)，是應(yīng)急物流建設(shè)、管理和運作的具體依據(jù)。包括應(yīng)急物流調(diào)控法規(guī)、應(yīng)急物流資源管理法規(guī)、應(yīng)急物流企業(yè)動員法規(guī)、應(yīng)急物流評價標準、應(yīng)急物流預(yù)案等。其三，操作層面。操作層面的應(yīng)急物流法規(guī)是與應(yīng)急物流具體作業(yè)相關(guān)的規(guī)章制度，主要規(guī)范應(yīng)急物流的操作行為，以標準規(guī)范為主。包括應(yīng)急物流通用基礎(chǔ)標準、應(yīng)急物流信息標準、應(yīng)急物流管理標準、應(yīng)急物流作業(yè)標準、應(yīng)急物流系統(tǒng)建設(shè)標準、應(yīng)急物流其他標準等。

總之，我國應(yīng)急物流發(fā)展起步較晚，專門的法規(guī)尚未建立，當(dāng)前應(yīng)急物流可以依據(jù)的法規(guī)基本上都分散在國家的應(yīng)急管理法規(guī)體系之中。針對當(dāng)前我國應(yīng)急管理法規(guī)本身尚未健全的客觀現(xiàn)實，應(yīng)采取系統(tǒng)規(guī)劃、逐步完善的方法，借鑒國外的成功做法，穩(wěn)步推進我國應(yīng)急物流法規(guī)建設(shè)，為應(yīng)急物流提供堅實的法制保障。