我國(guó)能源稅收政策存在的問(wèn)題與對(duì)策

席小瑾　梁勁銳

提要節(jié)能減排是我國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)重要內(nèi)容。然而，我國(guó)的有關(guān)能源稅收政策還存在著若干不足，不能充分發(fā)揮稅收在這方面的杠桿作用。本文分析認(rèn)為，在能源的開(kāi)采、綜合利用、投資、消費(fèi)等方面，我國(guó)的稅收政策都有進(jìn)一步完善的可能，并提出完善資源稅、開(kāi)征新稅種以及鼓勵(lì)從節(jié)能投資到節(jié)能消費(fèi)等相關(guān)稅收政策的建議。

關(guān)鍵詞：能源；稅收；消費(fèi)；外部成本

中圖分類(lèi)號(hào)：F812.42文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

促進(jìn)資源使用效率的提高、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要和長(zhǎng)遠(yuǎn)選擇。但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體在追求自身經(jīng)濟(jì)利益最大化的過(guò)程中，對(duì)資源使用及節(jié)能方面所產(chǎn)生的社會(huì)成本和收益與其自身所承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)成本和收益存在不一致的情況，這將影響到整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。通過(guò)研究、運(yùn)用適當(dāng)?shù)亩愂照?，盡可能使社會(huì)效益與市場(chǎng)主體自身的經(jīng)濟(jì)效益相一致，這樣可以很好地規(guī)范、引導(dǎo)和調(diào)節(jié)市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)行為，使之朝著有利于整個(gè)社會(huì)效益改善和提高的方面發(fā)展，實(shí)現(xiàn)政府的宏觀調(diào)控意圖和發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。

一、我國(guó)能源稅政策制度現(xiàn)狀

（一）能源獲取有關(guān)稅種：資源稅。我國(guó)于1984年開(kāi)始征收資源稅，1994年的稅制改革對(duì)資源稅的征收范圍、稅率等進(jìn)行了調(diào)整，形成現(xiàn)行資源稅。資源稅納稅人是在我國(guó)境內(nèi)開(kāi)采應(yīng)稅礦產(chǎn)品或者生產(chǎn)鹽的單位和個(gè)人。資源稅征稅范圍包括原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦、鹽等七類(lèi)。課稅數(shù)量，如果納稅人開(kāi)采或者生產(chǎn)應(yīng)稅產(chǎn)品銷(xiāo)售的，以銷(xiāo)售數(shù)量為課稅數(shù)量；如果納稅人開(kāi)采或者生產(chǎn)應(yīng)稅產(chǎn)品自用的，以自用數(shù)量為課稅數(shù)量。資源稅的稅率采用定額稅率，同一種資源產(chǎn)品在不同地區(qū)適用一定的幅度稅額。

（二）能源使用有關(guān)稅種

1、消費(fèi)稅。消費(fèi)稅是宏觀經(jīng)濟(jì)的特殊調(diào)節(jié)工具，征收消費(fèi)稅的目的旨在調(diào)節(jié)消費(fèi)結(jié)構(gòu)、引導(dǎo)消費(fèi)方向、抑制超前消費(fèi)、增加財(cái)政收入。所以，征稅稅目的選擇關(guān)系到能否實(shí)現(xiàn)征稅的目的。從現(xiàn)行消費(fèi)稅的規(guī)定來(lái)看，其中與能源有關(guān)的產(chǎn)品稅率（稅額）如表1所示。（表1）

從以上消費(fèi)稅稅目可以看出，與能源利用與保護(hù)相關(guān)的稅目已占有一席之地。

2、車(chē)船使用稅。盡管開(kāi)征車(chē)船使用稅的主要目的在于為地方政府建設(shè)、改善本地公共道路和航道提供資金，其設(shè)計(jì)本身與能源節(jié)約并沒(méi)有多大直接聯(lián)系。但是，由于絕大多數(shù)機(jī)動(dòng)車(chē)船都需要消耗能源，因此車(chē)船使用稅間接地構(gòu)成了對(duì)能源消耗的一種限制。

3、城市維護(hù)建設(shè)稅。該稅開(kāi)征于1985年，所征稅款專(zhuān)門(mén)用于城市住宅、道路、橋梁、防洪、給排水、供熱、園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生以及公共消防、交通標(biāo)志、路燈照明等公共設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)。其中對(duì)城市供熱基礎(chǔ)設(shè)施的專(zhuān)項(xiàng)開(kāi)支與城市能源消費(fèi)方式與結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變有直接聯(lián)系，因此城市維護(hù)建設(shè)稅的征收也與能源利用密切相關(guān)。

4、增值稅。增值稅中鼓勵(lì)能源節(jié)約的條款主要有：

（1）從2001年1月1日起，對(duì)利用煤礦石、煤渣、油母頁(yè)巖和風(fēng)力生產(chǎn)的電力，以及國(guó)家列名的部分新型墻體材料產(chǎn)品，增值稅減半征收。

（2）從2001年1月1日起，對(duì)下列貨物實(shí)行增值稅即征即退政策：①利用煤炭開(kāi)采過(guò)程中伴生的油母頁(yè)巖生產(chǎn)加工的頁(yè)巖油及其他產(chǎn)品。②利用城市生活垃圾生產(chǎn)的電力。

（3）核力發(fā)電企業(yè)生產(chǎn)銷(xiāo)售電力產(chǎn)品，自核電機(jī)組正式商業(yè)投產(chǎn)次月起15個(gè)年度內(nèi)，統(tǒng)一實(shí)行增值稅先征后退政策，返還比例分三個(gè)階段逐級(jí)遞減。

5、所得稅。所得稅中鼓勵(lì)能源節(jié)約利用的條款有：企業(yè)從事符合條件的環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水項(xiàng)目（包括公共污水處理、公共垃圾處理、沼氣綜合開(kāi)發(fā)利用、節(jié)能減排技術(shù)改造、海水淡化等）的所得，自項(xiàng)目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入所屬納稅年度起，第一年至第三年免征企業(yè)所得稅，第四年至第六年減半征收企業(yè)所得稅。

上述各稅種中稅收限制與稅收引導(dǎo)的辦法有利于限制能源的過(guò)度開(kāi)發(fā)與利用，提高能源的綜合利用率。但我們也應(yīng)看到，上述稅種多數(shù)開(kāi)征的意圖并不是針對(duì)節(jié)約能源，而只是在客觀上起到了一定作用，在稅收優(yōu)惠方面也僅僅涉及到增值稅與所得稅，鼓勵(lì)的范圍不寬，鼓勵(lì)手段也比較單一。

二、我國(guó)現(xiàn)行能源稅收政策存在的問(wèn)題

綜觀我國(guó)現(xiàn)行的能源稅收政策，從總體特點(diǎn)上看：一是能源保護(hù)與利用的稅種太少，缺乏專(zhuān)門(mén)性稅種；二是優(yōu)惠方式比較單一，現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠措施主要限于減稅和免稅，受益面比較窄；三是現(xiàn)有涉及節(jié)能的稅收政策的調(diào)控力度不足。專(zhuān)門(mén)性稅種的缺位和其他稅收優(yōu)惠的存在事實(shí)上不利于限制企業(yè)行為，會(huì)減弱稅收的作用；四是稅法執(zhí)法不嚴(yán)，這在一定程度上也影響了稅收調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮。具體來(lái)看，有以下不足：

（一）能源開(kāi)采、生產(chǎn)相關(guān)稅種的缺陷。與能源開(kāi)采、生產(chǎn)關(guān)系最密切的稅種應(yīng)當(dāng)是資源稅，該稅種的不足與完善對(duì)我國(guó)能源保護(hù)與利用有著至關(guān)重要的作用。

1、資源稅的理論基礎(chǔ)有待完善?，F(xiàn)行資源稅課征的理論基礎(chǔ)是馬克思的地租理論，該理論只能在一定程度上說(shuō)明對(duì)資源征稅的必要性，無(wú)法說(shuō)明應(yīng)該按何種標(biāo)準(zhǔn)去征收資源稅的問(wèn)題，所以現(xiàn)行資源稅主要就是為了調(diào)解能源的級(jí)差收入，而并不是想把能源開(kāi)采所產(chǎn)生的外部成本內(nèi)在化，這種單一的政策目標(biāo)限制了其應(yīng)有的作用。

2、資源稅計(jì)稅依據(jù)不合理。資源稅的計(jì)稅依據(jù)是以銷(xiāo)售量或自用量為依據(jù)，對(duì)企業(yè)已經(jīng)開(kāi)采而未銷(xiāo)售或使用以及同一礦藏中因?yàn)殚_(kāi)采成本等原因“棄而不采”的礦藏不征稅，由于這部分資源沒(méi)有稅收的約束，直接鼓勵(lì)了企業(yè)和個(gè)人對(duì)資源的無(wú)序開(kāi)采，“濫采富礦”和“采富棄貧”的現(xiàn)象普遍存在，造成大量資源的積壓和浪費(fèi)，破壞能源開(kāi)發(fā)的可持續(xù)性。

3、資源稅單位稅額過(guò)低，無(wú)法與能源價(jià)格協(xié)調(diào)。我國(guó)現(xiàn)行資源稅收制度采用定額稅率，使應(yīng)納稅額與能源的價(jià)格相脫離，稅率、應(yīng)納稅額與價(jià)格沒(méi)有建立起相應(yīng)的聯(lián)系，稅收杠桿和價(jià)格杠桿均無(wú)法發(fā)揮其調(diào)節(jié)功能。

（二）能源消費(fèi)與利用相關(guān)稅種的缺陷

1、消費(fèi)稅對(duì)能源利用的控制度低。消費(fèi)稅本應(yīng)是在能源消費(fèi)環(huán)節(jié)作用度較大的稅種，但我國(guó)現(xiàn)行消費(fèi)稅中，僅對(duì)能源消費(fèi)中占較低份額的汽油、柴油征稅，未將煤炭這一能源消費(fèi)主體納入征收范圍，不利于能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。此外，汽油、柴油稅率偏低。稅收總負(fù)擔(dān)相對(duì)較低，尚有提高消費(fèi)稅稅率的潛力。

2、增值稅設(shè)計(jì)不利于能源結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換。目前，我國(guó)普遍實(shí)行的是“生產(chǎn)型”增值稅，由于投資性支出不能做進(jìn)項(xiàng)稅抵扣，使資本不愿進(jìn)入投資成本較大的新能源項(xiàng)目。例如，在電力生產(chǎn)中，風(fēng)電的投資成本大大高于火電，按單位發(fā)電容量造價(jià)計(jì)算，風(fēng)電一般比火電高50%左右，按折舊占總發(fā)電成本比重計(jì)算，風(fēng)電比火電高出了40%。由于“生產(chǎn)型”增值稅的原因，就增值稅實(shí)征率而言，火電為10%左右，而風(fēng)電高達(dá)16.8%，即比火電多繳68%的增值稅。

3、稅種缺位，不利于能源的綜合利用。現(xiàn)行稅制中對(duì)能源保護(hù)、利用起一定作用的稅種有限，僅有消費(fèi)稅、增值稅、資源稅等少數(shù)幾種，而在國(guó)外廣泛使用的能源稅、碳稅、燃料稅等稅種還未引入我國(guó)稅制中，沒(méi)有形成一個(gè)以節(jié)約能源和保護(hù)環(huán)境為主要目標(biāo)的資源課稅體系，不能通過(guò)稅收手段提高資源的綜合利用率。

三、促進(jìn)我國(guó)能源節(jié)約的稅收政策建議

（一）完善現(xiàn)行資源稅

1、充實(shí)課征資源稅的理論依據(jù)。應(yīng)當(dāng)將馬克思的土地價(jià)值論與現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的外部性理論、可持續(xù)發(fā)展理論共同作為資源稅征收的理論基礎(chǔ)。

2、以實(shí)際可采儲(chǔ)量為計(jì)稅依據(jù)?，F(xiàn)行資源稅的計(jì)稅依據(jù)反而“鼓勵(lì)”了資源的開(kāi)采浪費(fèi)，可以考慮以待開(kāi)采礦藏的實(shí)際可采儲(chǔ)量為計(jì)稅依據(jù)，這樣在某種程度上促使企業(yè)提高回采率、合理開(kāi)發(fā)利用資源。

3、稅率設(shè)計(jì)要考慮外部成本。現(xiàn)行資源稅稅率過(guò)低，可以考慮按照庇古稅的要求對(duì)資源稅稅率重新設(shè)計(jì)。在稅率設(shè)計(jì)中要考慮能源開(kāi)采利用對(duì)其他部門(mén)及下一代所造成的外部成本。

（二）開(kāi)征新稅種

1、開(kāi)征能源稅。使能源稅附加在能源產(chǎn)品的價(jià)格上，一方面促使能源生產(chǎn)者不斷革新技術(shù)，提高能源生產(chǎn)質(zhì)量和降低能源生產(chǎn)成本；另一方面利用稅收轉(zhuǎn)嫁的原理，使其稅負(fù)一部分轉(zhuǎn)嫁到能源使用者身上。

2、開(kāi)征機(jī)動(dòng)車(chē)燃料稅。在目前我國(guó)石油需求和交通用能快速增長(zhǎng)的情況下，征收機(jī)動(dòng)車(chē)燃料稅會(huì)對(duì)抑制機(jī)動(dòng)車(chē)能源需求的快速增長(zhǎng)起到明顯作用。

3、研究開(kāi)征碳稅。可促使廠(chǎng)商更新技術(shù)，在生產(chǎn)過(guò)程中減少二氧化碳的排放，還能夠促進(jìn)能源系統(tǒng)從高碳排放礦物能源向低碳或非碳能源轉(zhuǎn)化，有利于我國(guó)天然氣和核電發(fā)展。

（三）促進(jìn)節(jié)能投資的稅收政策建議

1、所得稅。一是加大對(duì)節(jié)能設(shè)備和產(chǎn)品研發(fā)費(fèi)用的稅前抵扣比例；二是對(duì)生產(chǎn)節(jié)能產(chǎn)品的專(zhuān)用設(shè)備，可以實(shí)行加速折舊法計(jì)提折舊；三是對(duì)購(gòu)置生產(chǎn)節(jié)能產(chǎn)品的設(shè)備，可以在一定額度內(nèi)實(shí)行投資抵免企業(yè)當(dāng)年新增所得稅優(yōu)惠政策。

2、增值稅。為鼓勵(lì)和扶持再生能源設(shè)備投資，應(yīng)當(dāng)在再生能源產(chǎn)業(yè)實(shí)行“消費(fèi)型”增值稅或適當(dāng)降低再生能源企業(yè)的增值稅率。

對(duì)關(guān)鍵性的、節(jié)能效益異常顯著且價(jià)格等因素制約其推廣的重大節(jié)能設(shè)備和產(chǎn)品，國(guó)家在一定期限內(nèi)實(shí)行一定的增值稅減免優(yōu)惠政策；對(duì)個(gè)別節(jié)能效果非常明顯的產(chǎn)品，在一定期限內(nèi)，可以實(shí)行增值稅即征即退措施。

（四）促進(jìn)節(jié)能產(chǎn)品生產(chǎn)的稅收政策建議。對(duì)企業(yè)為生產(chǎn)節(jié)能產(chǎn)品而發(fā)生的技術(shù)引進(jìn)、技術(shù)服務(wù)和技術(shù)培訓(xùn)支出，可比照研發(fā)費(fèi)用開(kāi)支，按照一定比例加計(jì)扣除；對(duì)從事節(jié)能產(chǎn)品生產(chǎn)的企業(yè)，減半征收企業(yè)所得稅；對(duì)企業(yè)購(gòu)置的節(jié)能產(chǎn)品（設(shè)備），按其產(chǎn)品（設(shè)備）投資（購(gòu)置）額的一定比例從企業(yè)應(yīng)納所得稅額中抵免。

（五）促進(jìn)節(jié)能技術(shù)研發(fā)和推廣的稅收政策建議。一是對(duì)從事節(jié)能技術(shù)開(kāi)發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓業(yè)務(wù)和與之相關(guān)的技術(shù)咨詢(xún)、技術(shù)服務(wù)業(yè)務(wù)取得的收入，免征營(yíng)業(yè)稅；二是對(duì)單位和個(gè)人為生產(chǎn)節(jié)能產(chǎn)品服務(wù)的技術(shù)轉(zhuǎn)讓、技術(shù)培訓(xùn)、技術(shù)咨詢(xún)、技術(shù)服務(wù)、技術(shù)承包所取得的技術(shù)性服務(wù)收入，可予以免征或減征企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅。

（六）引導(dǎo)節(jié)能消費(fèi)的稅收政策建議

1、調(diào)整現(xiàn)行的消費(fèi)稅政策。一是將目前尚未納入消費(fèi)稅征收范圍且不符合節(jié)能技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的高能耗產(chǎn)品納入消費(fèi)稅征稅范圍；二是適當(dāng)調(diào)整現(xiàn)行一些應(yīng)稅消費(fèi)品的稅率水平；三是對(duì)符合一定節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的節(jié)能產(chǎn)品，允許按照一定比例享受消費(fèi)稅減征的優(yōu)惠。

2、調(diào)整車(chē)輛購(gòu)置稅、車(chē)船使用稅政策。一是對(duì)符合節(jié)能技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的車(chē)輛，可按適當(dāng)比例減征車(chē)輛購(gòu)置稅；二是改革車(chē)船使用稅的計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)不同能耗水平的車(chē)船規(guī)定不同的征稅額度，實(shí)行差別征收。

（作者單位：青島農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）

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